KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Oliver Kask ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 26.10.2015, Tallinn Haldusasja number 3-13-1302 Haldu

) § 15 lg 9 p 1 alusel litsentsi kehtetuks tunnistamise või peatamise aluseks. 2) Keskkonnaministeerium pöördus 28.06.2011 kirjaga Keskkonnaameti poole, milles paluti hinnangut AJ tööde kvaliteedi osas. Keskkonnaameti 20.07.2011 vastuskirja kohaselt esines kõigi hinnatud KMH-de puhul puudusi. Samuti esitas Keskkonnaamet 12.12.2011 Keskkonnaministeeriumile motiveeritud ettepaneku AJ litsentsi kehtivusaega mitte pikendada ja/või tunnistada litsents kehtetuks. Seega ekspert ei täida KMH nõudeid, kuivõrd KMH programmid ja/või aruanded ei ole korduvalt vastanud

nõuetele.

§ 15lg 9 p 2 kohaselt on KMH nõuete mittetäitmine litsentsi kehtetuks tunnistamise või peatamise aluseks. 2

regulatsiooniga. Kaebaja esitas nõuetekohase taotluse KMH litsentsi kehtivuse pikendamiseks. Kaebaja on osalenud eksperdina rohkem kui neljas KMH-s. Vastustaja on ka ise käskkirjas ja KMH litsentsi kehtivuse pikendamise menetluses viidanud arvukatele kaebaja osalusega KMH aruannetele ja märkinud, et läbi on töötatud 20 asjakohast aruannet. Seega olid kõik

§ 15

lg-s 8 sätestatud kumulatiivsed eeldused täidetud ning puudus alus taotluse rahuldamata jätmiseks. 2) Vastustaja ei võinud KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keelduda

§ 15lg 9 alusel, sest nimetatud säte ei näe sellist võimalust ette.

Väär on vastustaja seisukoht, nagu oleks menetlusökonoomiast tulenevalt ebaotstarbekas kõigepealt pikendada KMH litsentsi kehtivust ning seejärel litsents peatada.

§ 15

lg-s 8 on sätestatud ammendavalt alused, mille esinemise korral võib KMH litsentsi kehtivuse pikendamisest keelduda. Vastustajal ei olnud diskretsiooniõigust pikendamise menetluses litsentsi peatada. Kui on täidetud

§ 15

lg-s 8 sätestatud eeldused, siis pikendatakse litsentsi kehtivust ja ekspert saab oma erialast tegevust jätkata. Käesoleval juhul on aga tekkinud olukord, kus kaebaja on täitnud kõik seaduses sätestatud eeldused, kuid litsentsi kehtivuse pikendamise menetlus on kestnud kaks aastat ja selle aja jooksul pole kaebaja saanud oma erialast tegevust litsentsi aegumise tõttu jätkata. Loa kehtivuse üle otsustamine

§ 15lg 9 alusel on hoopis teistel alustel rakendatav haldusmenetlus.

3) Vastustaja ei ole eksperti ära kuulanud (

§ 15lg 10).

Kaebaja esitas taotluse litsentsi kehtivuse pikendamiseks juba 02.06.2011, kuid KMH litsentsikomisjoni koosolekule kutsuti kaebaja alles 31.01.2012, kuigi koosolek toimus ka 28.09.2011. 4) Sisulised alused

§ 15lg 9 kohaldamiseks puudusid.

Kaebaja on täitnud kõik õigusaktidest tulenevad nõuded taotletud täiendavate KMH tegevusvaldkondade lisamiseks litsentsile ja ka vastustaja ei ole välja toonud, miks kaebaja eelnevale kogemusele viitavad KMH aruanded ei kvalifitseeru pädevaks kogemuseks. Väidetavalt on eksperdi töös seni esinenud puudujääke ja eksimusi

nõuete tõlgendamisel. Oma väidete tõendamiseks on vastustaja toonud näiteid olukordadest, kus Keskkonnaamet pidas vajalikuks kaebaja koostatud KMH aruandeid muuta, esitada nendega seoses täpsustavaid küsimusi ja ettepanekuid. Keskkonnaasjades ja eriti keskkonnamuutusi ennustavates dokumentides valitseb paratamatult teatud ebakindlus ja esinevad erinevad lähenemisvõimalused. Just seetõttu ongi KMH aruannete koostamisse kaasatud asjakohase valdkonna ekspert. Kaebaja on tunnustatud hüdroloog ja keskkonnaspetsialist, Tartu Ülikooli geograafiadoktor ja õppejõud, Rahvusvahelise Hüdroloogiateaduste Assotsiatsiooni ja Põhjamaade Hüdroloogia Assotsiatsiooni liige ning Eesti Veeühingu esimees. 3

§ 15lg 9 mõttes.

5) Taotluse lahendamisega viivitamine oli õigusvastane. Kaebajale teadaolevalt korraldatakse KMH litsentsikomisjoni koosolek vähemalt iga kahe kuu tagant kuu viimasel kolmapäeval. Kui arvestada ka võimalikke viivitusi ja suvist perioodi, ei oleks kaebaja taotluse menetlemine saanud võtta aega rohkem kui 2-3 kuud. Otsustamisega venitamine on toonud kaasa olukorra, kus kaebaja on enam kui 21 kuud olnud KMH litsentsita. Vastustaja on ilma seadusliku aluseta ühendanud KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja selle kehtetuks tunnistamise menetluse. Vastustaja on piiranud kaebaja põhiseaduslikku õigusi vabale eneseteostusele ja vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. 6) Väärad on vastustaja väited, nagu oleks KMH litsentsi pikendamise taotlus uueks litsentsitaotluseks. Ka täiendavate valdkondade lisamisel litsentsile ei väljastata uut litsentsi, vaid pelgalt täpsustatakse olemasoleva litsentsi sisu. 4. Keskkonnaminister palus 30.08.2013 vastuses jätta kaebus rahuldamata. 1) Kuigi vastustaja nõustub, et

§ 15

lg 8 sätestatud formaalsed eeldused litsentsi pikendamiseks olid kaebaja puhul täidetud, ei saa nõustuda väitega, et keskkonnaminister oleks pidanud väljastama kaebajale litsentsi sisulist menetlust läbimata. Kuna KMH litsentsi omava eksperdi vastutus on kõrge, peab ta olema pädev oma tööd tegema. Ettevaatusprintsiip on keskkonnaõiguse üks olulisemaid printsiipe. Arvestada tuleb, et KMH aruandest lähtuvalt antakse tegevusluba või teatud juhtudel ja mõjude ilmnemisel ka keeldutakse loa andmisest, samuti on KMH aruanne aluseks loale täiendavate tingimuste seadmiseks. Seega on KMH kvaliteetne läbiviimine äärmiselt oluline. Ettevaatusprintsiibi rakendamise tõhususe tagamiseks on seadusandja ette näinud keskkonnamõju hindajate litsentseerimise menetluse.

§ 15lg 4 kohaselt ei anta litsentsi tähtajatult, vaid viieks aastaks.

Seega on seadusandja ette näinud litsentseeritud isikute pädevuse pideva kontrollimise kohustuse, et tagada nende teadmiste ja oskuste jäämine teatud tasemele. Kui keskkonnaminister oleks kaebaja litsentsi pikendanud, oleks see olnud vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-ga 2. Kuna AJ taotluse menetluse käigus ilmnesid

§ 15

lg-s 9 sätestatud asjaolud, oleks keskkonnaminister pidanud kohe algatama litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluse. 2) Ebatäpne on kaebuses esitatud väide, et

§ 15lg-te 8 ja 9 menetluste lahutamine on õiguslikult ainuvõimalik.

Kvalifikatsioon on antud tähtaegselt eesmärgiga kontrollida pidevalt ekspertide kvaliteeti. Eksperdil on litsentsi kehtivuse ajal õigus tegutseda vastavas valdkonnas, kuid selle õiguse kasutamist kontrollitakse perioodiliselt ja pidevalt. Keskkonnaministril oli litsentsi andjana asjakohaste aluste olemasolul õigus litsentsi kehtivus peatada või lõpetada. Seadusandja ei ole näinud keskkonnaministrile ette ajalisi piiranguid selle õiguse rakendamiseks. 3) Kaebaja taotluse puhul tuleb arvestada, et ekspert taotles litsentsi pikendamist ja samas ka uute valdkondade määramist. Kaebaja väidab kaebuses läbivalt ekslikult, et kuna tegemist oli litsentsi pikendamise taotlusega, olid selle rahuldamise eeldused algusest saadik täidetud. KMH 4

§ 9

lg 1 kui lg 2 kohaldamiseks, oli litsentsi kehtivuse lõpetamine

-st tulenevalt võimalik. 7) Kaebaja on paljasõnaliselt väitnud, et taotluse menetlemine ei oleks tohtinud aega võtta rohkem kui 2-3 kuud. Mitmel juhul venis menetlus just vajaduse tõttu taotlust täiendada ja menetluse käigus esitatud uusi andmeid ja väiteid uuesti läbi töötada. Lisaks ei olnud AJ taotluse puhul tegemist ainult pikendamise taotlusega, ekspert taotles ka uute valdkondade määramist, mille osas tuleb taotlust käsitleda kui uue litsentsi taotlust vastavate põhjendamisnõuetega. Eksperdi poolt taotletud uute valdkondade arv oli väga suur. Samas ei olnud esialgses taotluses täiendavate valdkondade määramiseks esitatud mingeid põhjendusi (olid vaid loetletud KMHd), mis tähendas, et taotlus ei vastanud nõuetele ning vajas täiendamist. Eeltoodut arvestades oli nimetatud menetlusetappide läbimiseks kulunud aeg igati põhjendatud. 8) Kaebaja heidab ette, et vastustaja ei viinud esmalt läbi KMH litsentsi pikendamise menetlust. Vastustaja hinnangul ei saa efektiivse ja eesmärgipärase haldusmenetlusega olla tegemist juhul, kui isikule antakse litsents, mida kohe seejärel asutakse kehtetuks tunnistama. 5. Keskkonnaamet esitas 18.12.2013 seisukoha AJ kaebuse kohta. 1) Keskkonnaamet ei nõustu kaebaja väidetega sellest, et Keskkonnaameti poolt KMH litsentsi pikendamise menetluses antud arvamused on olnud üldised või argumenteerimata. Keskkonnaministri käskkiri on õiguspärane ning selle andmisel on keskkonnaminister järginud

ja HMS sätteid. Keskkonnaameti 20.07.2011, 12.12.2011 ja 04.09.2012 kirjadest on 5

-s sätestatud KMH-le esitatavaid nõudeid ning selline KMH nõuete eiramine on tõend sellest, et kaebaja ei ole pädev KMH menetlusi läbi viima eksperdi tasemel. Keskkonnaamet nõustub keskkonnaministri 30.08.2013 vastuses toodud seisukohtadega, mis puudutavad

§ 15

lg 9 kohaldamist.

-s ei ole KMH litsentsi kehtivusaja pikendamise menetlus detailselt reguleeritud, kuid sellest ei saa järeldada, et KMH litsentsi kehtivust tuleks pikendada ilma sisuliselt eksperdi tööle hinnangut andmata ja/või eirates HMS-s sätestatud üldisi menetlusreegleid. Oluline on, et KMH litsentsi andmine/andmata jätmine või selle kehtivusaja pikendamine/pikendamata jätmine ei ole üksnes KMH litsentsi omaniku ja/või taotleja huvides, vaid sellel on laiem tähendus, kuivõrd üksnes litsentseeritud eksperdid saavad osutada KMH läbiviimiseks vajalikku teenust, mida ostavad

§ 7sätestatud tegevuslubade taotlejad.

Riigil kui KMH litsentsi andjal tuleb tagada, et KMH litsentsi omavad üksnes sellised isikud, kes reaalselt on võimelised kvaliteetset teenust osutama. 2) Nõustuda ei saa kaebaja väitega sellest, et

§ 15lg-te 8 ja lg 9 menetlused oleks tulnud lahutada.

See muudaks menetluse eesmärgipäratuks ning põhjendamatult aeganõudvaks. Selline kunstlikult lahutatud menetlus seaks ohtu tegevuslubade menetlemise ja nende alusel lubatavate tegevuste õiguspärasuse, millele KMH-d viib läbi ebapädev ekspert. Menetlusökonoomia põhimõttega läheks vastuollu olukord, kus haldusorgan pikendab KMH litsentsi kehtivuse ja tekitab seeläbi õigustatud ootuse KMH litsentsi omajale ning järgmisel hetkel asub pikendatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistama. Selline haldusorgani tegevus seaks ohtu litsentsi usaldusväärsuse. 3) Kuigi kaebaja ei osalenud KMH litsentsikomisjoni istungil 31.01.2012, ei jäänud kaebaja ometigi ära kuulamata. Kaebajale oli antud võimalus esitada käskkirja eelnõule vastuväiteid ning kaebaja on seda võimalust 15.07.2012 kirjaga kasutanud. Kaebaja on vaidlusaluses küsimuses kaldunud kõrvale tähtsust omavatest asjaoludest, esitades asjakohatuid seisukohti. Lähtudes

§ 15

lg-s 9 sätestatud KMH litsentsi kehtetuks tunnistamise alustest, oleks kaebaja pidanud ümber lükkama vastustaja ja kaasatud isiku väited, mitte analüüsima teiste asutuste osalemist KMH menetluses ja nende otsuseid. Kuna KMH eksperdi ülesannete hulka ei kuulu KMH algatamise otsuse õiguspärasusele ja vajalikkusele hinnangu andmine, ei ole kaebaja vastavad märkused asjakohased. 4) KMH algatamise otsustega ei rikuta kaebaja õigusi. KMH-d läbiviiv ekspert ei ole menetlusosaliseks ning KMH menetluses tehtavad otsused ei saa rikkuda tema subjektiivseid õigusi ega piirata tema vabadusi. Kaebaja on teinud etteheiteid, nagu poleks Keskkonnaamet toiminud korrektselt, kuna ei ole osalenud KMH aruannete avalikustamise menetluses. Samas pole kaebaja selgitanud ega viidanud, milliste õigusaktide sätete vastu peab ta Keskkonnaametit eksinuks. 5)

§-d 16 ja 21 ei sea Keskkonnaametile kohustust osaleda KMH aruannete avalikustamisel ja esitada selle käigus ettepanekuid. Järelevalvaja ei pea pidevalt viitama KMH aruande puudustele ega olema eksperdi juhendaja rollis. Vastupidisel juhul kaotab KMH litsents oma mõtte – ekspert peab olema suuteline iseseisvalt tagama KMH aruannete nõuetele vastavuse ja seda algusest peale. Sellist seisukohta toetavad muu hulgas

§ 15lg-s 9 sätestatud litsentsi kehtetuks tunnistamise alused.

Kaebaja on jätnud tähelepanuta

§ 22

lg-s 3 sätestatu, millest tulenevalt on KMH aruande heakskiitmine välistatud, kui KMH aruanne ei vasta KMH programmile või pole piisav tegevusloa andmiseks. Keskkonnaamet on pidanud korduvalt ja järjepidevalt esitama märkusi KMH aruannete või KMH programmide kohta. Seega oli menetluste viibimine paljuski tingitud kaebaja enda tegevusest. 6. Tallinna Halduskohus rahuldas 05.12.2014 otsusega AJ kaebuse osaliselt, tühistas keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja ja kohustas vastustajat uuesti läbi vaatama kaebaja 6

§ 15

lg 8 kohaselt pikendatakse litsentsi kehtivust, kui taotleja on kogu litsentsi kehtivusaja jooksul vähemalt neljal korral eksperdina osalenud keskkonnamõju hindamises. Eksperdile esitatavad kvalifikatsiooninõuded on sätestatud

§ 15

lg 1 p-des 1-4, kuid lähtuvalt lõikest 7 hinnatakse neid asjaolusid litsentsi andmisel. Litsentsi pikendamist puudutav regulatsioon on suhteliselt lakooniline (

§ 15lg 8).

Seega peaks litsentsi pikendamise taotlus olema üldjuhul lihtsalt kontrollitav ning pikendamise protsess mõnes mõttes formaalne. Litsentsi kehtivuse peatamise ning litsentsi kehtetuks tunnistamisega seonduv regulatsioon sisaldub

§ 15lg-tes 9-13 ning see on mõnevõrra põhjalikum.

Regulatsiooni ülesehitus on seaduses taoline, mis üldjuhul eeldab kõigepealt litsentsi kehtivuse peatamist ning alles seejärel (vajaduse korral) litsentsi kehtetuks tunnistamist. Olenevalt rikkumisest on ilmselt võimalik litsents siiski ka koheselt kehtetuks tunnistada, kuid reeglina peaks sellele eelnema kehtivuse peatamine. Samuti eeldab see seda, et haldusaktis oleksid välja toodud need kaalutlused, mille pinnalt eelistati kas siis litsentsi kehtivuse peatamist või selle kehtetuks tunnistamist. Vastavalt

§ 15

lg-le 13 peab valdkonna eest vastutav minister määrama ühtlasi ka tähtaja litsentsiga seotud tegevuse lõpetamiseks. See tähendab seda, et mingisuguses osas võib tegevus mingisuguse aja vältel veel jätkuda. 2) Lähtuvalt

§ 15

lg-tes 9-13 toodud regulatsioonist, tuleb nõustuda kaebajaga, et litsentsi pikendamisest keeldumine ei saa toimuda litsentsi kehtivuse peatamist ning litsentsi kehtetuks tunnistamist reguleerivate sätete pinnalt, kusjuures käesoleva vaidluse kontekstis ei oleks see ka kooskõlas hea haldustava järgimise nõudega. Siinkohal on oluline aspekt, et 28.09.2011 litsentsikomisjoni ettepaneku pinnalt koostati keskkonnaministri käskkirja eelnõu litsentsi KMH0057 pikendamise kohta (tl 40-41) ning peeti vajalikuks lisada ka veel üks täiendav mõjuvaldkond, kuid seejärel jäi käskkiri kaebaja ettepanekute ja vastuväidete tõttu üldse allkirjastamata ning sellekohane haldusmenetlus (esialgu) jätkus. Eelnõu kooskõlastamise korral oleks litsentsi pikendatud ning sinna isegi veel üks täiendus lisatud. Litsentsi pikendamise instituudi olemusega ei ole kooskõlas see, kui täiendava funktsiooni lisamise taotlemise tõttu jääks pikendamine kui põhitaotlus üldse rahuldamata. Praegu on aga tegemist olukorraga, kus kaebaja taotles hulgaliselt täiendavate valdkondade lisamist, millest kujunes välja eraldi vaidlus, mis võis olla ka mõnevõrra tülikas ja mille tõttu hindas vastustaja oma esialgse seisukoha ümber. Sellise menetluse käigu ja arengute taustal ei ole Keskkonnaameti poolt 12.12.2011 ja 04.09.2012 ministeeriumile saadetud kirjades tehtud ettepanekud ja analüüs enam kuigi veenev. Tekib küsimus, kuidas on staažikas ja keskkonnamõju hindamise alal mitmete aastate vältel tegutsenud ekspert oma pädevuse minetanud, ilma et vahepeal oleks sellele vastustaja poolt tähelepanu juhitud või näiteks litsentsi kehtivust peatatud. Vastuolu ilmneb ka selles, et Keskkonnaameti kirjades osutatakse tegelikkusele mittevastavate andmete esitamisele, ebaõigetele hinnangutele, andmete puudulikkusele ja teistele vajakajäämistele, mida võib kokkuvõttes nimetada sisulisteks puudusteks, kuid

§ 15

lg 8 sõnastuse kohaselt eeldab litsentsi pikendamine teiste formaalsuste kõrval üksnes neljal korral keskkonnamõju hindamises osalemist. Sellest järeldub veelkord, et litsentsi pikendamise menetlus on eraldi menetlus, mille käigus eksperdi tegevust selle sisulises tähenduses väga põhjalikult ei hinnata. Oluliste puudujääkide ilmnemise korral saab seda teha hiljem

§ 15lg 9 alusel läbiviidava menetluse raames.

Lähtuvalt eeltoodust tuleb kaebus vaidlustatud haldusakti tühistamiseks rahuldada, sest antud juhul ei oleks saanud litsentsi pikendamise taotluse läbivaatamisel

§ 15

lg-st 9 juhinduda ning esialgselt litsentsi pikendamisele suunatud menetluse ümberkujundamine litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluseks ei olnud õiguspärane ega kooskõlas hea halduse tavaga. 7

§ 15

lg-s 8 sätestatud formaalsed eeldused, oleks keskkonnaminister pidanud litsentsi väljastama ilma sisulist menetlust läbi viimata. Kohus ei ole vastustaja argumente hinnanud ja on sellega eksinud HKMS § 2 lg 4, § 61 lg 1 ja § 165 lg 1 p 4 vastu. Halduskohtu tõlgendus ei ole kooskõlas seaduse mõttega ega võimalda saavutada

§ 15

eesmärki, milleks on tagada, et kehtivat KMH litsentsi omav isik on pädev läbi viima õigusaktide nõuetele vastavat KMH-d. Ettevaatusprintsiip on keskkonnaõiguse üks olulisemaid printsiipe (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 11). Keskkonnariskiga tegevuste suhtes otsuste tegemisel selgitatakse välja nende tegevuste mõju keskkonnale. Seega on KMH kvaliteetne läbiviimine äärmiselt oluline. Ettevaatusprintsiibi rakendamise tõhususe tagamiseks on seadusandja ette näinud keskkonnamõju hindajate litsentseerimise menetluse. Litsentseeritud eksperdil on väga suur vastutus, millesse ei saa suhtuda kergekäeliselt. Kui keskkonnamõju hindab ekspert, kes ei pea kinni KMH normidest ning taotleb mõju hindamiseks valdkondi, milles tal pädevus puudub, ei saa olla veendunud selle eksperdi tööde kvaliteedis, mis omakorda võib kaasa tuua olulised puudujäägid KMH tulemustes, soosida valedel tingimustel keskkonnalubade väljastamist ning lõppkokkuvõttes tuua keskkonnale pöördumatut kahju. KMH kvaliteedi tagamine teenib seega nii keskkonnakaitse kui ka KMH tellija huvide kaitse eesmärki. Samale seisukohale on halduskohus asunud asjas nr 3-14-51121. KMH litsentside puhul esineb oluline avalik huvi tagamaks litsentsiomanike kontrollitud ja tõendatud pädevuse olemasolu, mis kaalub üles eksperdi huvide võimaliku riive litsentsi pikendamata jätmisel. Seetõttu oli õige ja

-ga kooskõlas jätta KMH litsentsi pikendamise taotlus rahuldamata

§ 15lg 9 punktide ilmnemisel.

Tallinna Halduskohtu praktika ei ole nimetatud küsimustes ühtlane. KMH litsentsi ajaliselt piiratud kehtivus (antakse viieks aastaks) on suunatud sellele, et toimuks isikute pädevuse perioodiline kontroll. Isikul ei tulene litsentsi omamisest iseenesest õigust lit- 8

sätestatud KMH litsentsi eesmärk - tagada, et kehtivat KMH litsentsi omav isik on pädev läbi viima õigusaktide nõuetele vastavat KMH-d. Selline käitumine haldusorgani poolt oleks vastuolus hea halduse tava ja õiguskindluse põhimõtetega, kuna haldusorgan annaks litsentsi pikendamisega litsentsi omanikule mõista, et ta on tunnistatud litsentsi saamise vääriliseks. Litsentsi kehtetuks tunnistamise menetluse alustamine väljendaks aga hoopis vastupidist seisukohta. 2) Sisuliselt on

§ 15lg-te 9-13 nõudeid vaidlustatud haldusakti andmisel järgitud.

Nimetatud sätted ei välista litsentsi pikendamise menetlusega samaaegselt ka litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste olemasolu või puudumise hindamist ning sätetest ei tulene, et litsentsi kehtetuks tunnistamist peaks tingimata kaaluma hiljem. Küsimus ei ole antud juhul selles, kas litsentsi kehtivuse pikendamisest saab keelduda kehtetuks tunnistamise alustele tuginedes. Litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse käigus tuvastati, et taotleja puhul esinevad

§ 15lg 9 p-des 1 ja 2 sätestatud alused litsentsi kehtetuks tunnistamiseks.

Sellest tulenevalt viidi läbi nõuetekohane menetlus ning tehti motiveeritud otsus AJ litsentsi kehtivust mitte pikendada. Eeltoodut arvestades võiks ehk tekkida küsimus, kas haldusorgan oleks pidanud vaidlustatud käskkirjaga lähtuvalt õiguslikest alustest ka haldusakti kehtetuks tunnistama, kuid kuna haldusakti andmise ajaks oli akti kehtivus juba lõppenud, ei oleks see enam võimalik olnud. Seega on vastustaja haldusaktis KMH litsentsi kehtivuse lõpetamise formuleerinud kui litsentsi kehtivuse pikendamisest keeldumise. Määrav ei ole siin mitte formuleering, vaid otsuse sisu – mitte võimaldada litsentsi kehtivuse jätkumist. 3) Kohus on asunud põhjendamatult väga formalistlikule seisukohale, et kuna pikendamist ja kehtetuks tunnistamist samaaegselt kaaluda ei saanud, tuleb vaidlustatud otsus tühistada. Keskkonnaministeerium oli litsentsi pikendamise eelnõuga tõepoolest valmis litsentsi pikendama ja määrama täiendava mõjuvaldkonna „vee-elustik“, kuid ülejäänud valdkondade taotlemise puhul ei olnud taotleja pädevus põhjendatud. Kui aga taotleja jäi oma 28.10.2011 esitatud seisukohas endisele arvamusele ning täiendavaid materjale, mis tõendanuks, et ta on taotletavaid valdkondi hinnanud, ei esitanud, tuli litsentsikomisjonil nentida, et taotleja on esitanud andmeid, mis ei vasta tegelikkusele. Litsentsi kehtivuse pikendamata jätmise ühe alusena on vaidlustatud käskkirjas viidatud

§ 15

lg 9 p-le 1 (tegelikkusele mittevastavate andmete esitamine täiendavate valdkondade taotlemisel). Kohus on seega ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi (

§ 15lg-d 8 ja 9).

Kohus leiab, et litsentsi pikendamise instituudi olemusega ei oleks kooskõlas see, kui täiendava funktsiooni lisamise taotlemise tõttu jääks pikendamine kui põhitaotlus üldse rahuldamata. Täiendavate valdkondade määramata jätmine ei tinginud litsentsi pikendamata jätmist. Haldusorgan tegi kaks eraldi otsust ning esitas käskkirjas mõlema osas ka põhjendused. Halduskohtu seisukoht viitaks aga justkui sellele, et keskkonnaminister hindas oma esialgse seisukoha litsentsi kehtivuse pikendamise osas ümber täiendavate valdkondadega seotud vaidluse tõttu. Kohus ei ole põhjendanud, mille põhjal on tehtud selline järeldus. 9

§ 15

lg-s 9 sätestatud aluste kohaldamise osas võetavast seisukohast, puudub alus keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirja nr 433 täies ulatuses tühistamiseks. Kuna kohus ei ole sisuliselt kaalunud argumente, mis on aluseks litsentsile uute valdkondade märkimata jätmiseks, ei ole alust vaidlustatud haldusakti selles osas tühistamiseks. 7) Lähtudes HMS §-st 40, võib ärakuulamine toimuda nii suulises kui kirjalikus vormis. Vaidlust ei ole, et AJ-ile anti võimalus oma seisukohtade esitamiseks. AJ ei avaldanud menetluse käigus kordagi soovi (ka mitte pärast litsentsikomisoni 31.01.2012 istungit), et teda suuliselt ära kuulataks. 8. AJ palub 11.02.2015 vastuses jätta keskkonnaministri apellatsioonkaebus rahuldamata. 1)

§ 15

lg-s 8 sätestatud litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse ja lg-s 9 toodud kehtivuse üle otsustamise menetluse selge eristamine ja lahutamine on õiguslikult ainuvõimalik. Nimelt on litsentsi kehtivuse pikendamise menetluse ajal eksperdil olemas õiguslikult tunnustatud kvalifikatsioon ja õigus tegutseda vastavas valdkonnas. Vastav pädevus on juba isikule riiklikult omistatud ning eelduslikult puudub alus selle äravõtmiseks. See tähendab, et kui on täidetud

§ 15

lg-s 8 sätestatud konkreetsed eeldused, mille kontrollimine ei võta pikalt aega, siis pikendatakse litsentsi kehtivust ja ekspert saab oma erialast tegevust jätkata. Just väga piiratud alused litsentsi kehtivuse pikendamisest keeldumiseks tagavad selle, et ei tekiks käesolevale kaasusele sarnast olukorda, kus kaebaja on täitnud kõik seaduses sätestatud eeldused, kuid litsentsi kehtivuse pikendamise haldusmenetlus kestis kaks aastat ja selle aja jooksul ja ka hiljem pole kaebaja saanud oma erialast tegevust litsentsi aegumise tõttu jätkata. Asjakohatu on vastustaja viide ettevaatusprintsiibile kui alusele, mis võimaldaks mööda vaadata

§ 15regulatsioonist.

Nõustuda ei saa ka vastustaja väitega halduskohtu praktika ebaühtlusest. Nii kaebaja kui halduskohus on läbivalt rõhutanud, et litsentsi andmise ja litsentsi pikendamise menetlus on põhimõtteliselt erinevad menetlused, mis nähtub juba selgelt asjaolust, et 10

-s põhimõtteliselt erinevalt käsitlenud. Litsentsi andmise menetluses tuleb põhjalikult kontrollida, kas isik vastab kõigile litsentsi andmise eeldustele ja on pädev ning sobiv KMH eksperdina töötama. Selles kontekstis on ka halduskohus vastustaja poolt viidatud asjas nr 3-14-51121 otsuse teinud. Seisukohad vastavas kohtuasjas ei ole vastuolus kohtu poolt käesoleva vaidluse raames väljendatud seisukohtadega. 2) Isegi kui nõustuda sellega, et vastustajal oli õigus ühildada KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja kehtivuse peatamise/kehtetuks tunnistamise menetlused, siis oli menetluse vältimatuks eelduseks eksperdi ärakuulamine. Vastustaja on menetluse käigus asunud seisukohale, et ärakuulamine tuleb lugeda toimunuks, kuivõrd kaebaja esitas oma seisukohti menetluse jooksul. Selline tõlgendus on väär.

§ 15

lg 10 sõnastuse kontekstis ei saa olla mingit kahtlust ärakuulamise vormi osas – isikule peab igal juhul olema tagatud võimalus suulisele ärakuulamisele. Kuivõrd menetlus kestis pea kaks aastat, siis oli vastustajal arvukalt võimalusi kuulata kaebaja ära pärast esialgu plaanitud 31.01.2012. Ei saa ka väita, et kaebaja ei oleks menetluse ajal olnud huvitatud selle käigust ega esitanud võimaluse korral omapoolseid seisukohti. Puudusid ka sisulised alused

§ 15lg 9 kohaldamiseks.

Kaebaja on täitnud kõik õigusaktidest tulenevad nõuded taotletud täiendavate tegevusvaldkondade lisamiseks litsentsile ja ka vastustaja ei ole välja toonud õiguslikke aluseid, miks kaebaja eelnevale kogemusele viitavad KMH aruanded ei kvalifitseeru pädevaks kogemuseks. Isegi kui asuda seisukohale, et ühes või mitmes täiendavas tegevusvaldkonnas puudus kaebajal tegelikult nõutav kogemus või kvalifikatsioon, siis ei saa seda pidada ebaeetiliseks käitumiseks ja valeandmete esitamiseks

§ 15lg 9 p 1 alusel.

Kui vastustaja on hindamise tulemusena asunud seisukohale, et esitatud andmeid siiski ei peeta piisavaks uue tegevusvaldkonna lisamiseks, siis oleks vastustaja pidanud vastava tegevusvaldkonna jätma lisamata, kuid muus osas taotluse rahuldama. Paratamatult on isiku kvalifikatsiooni hindamine keeruline ja hinnanguline küsimus, kuivõrd KMH aruanded on väga erinevad, varieeruvate mahtudega ja analüüsivad erinevatest aspektidest erinevaid küsimusi. Sellest tulenevalt on ka paratamatu, et erinevate isikute nägemus „piisavast kvalifikatsioonist“ võib konkreetsete KMH aruannete kontekstis märkimisväärselt erineda. Tahtlikku eksitamist ei esinenud. Valdav osa käskkirjas ja Keskkonnaameti arvamustes viidatud n.ö kaebaja vigadest ja ebapiisavustest KMH aruannetes väljendavad pelgalt tõlgendusviiside ja rõhuasetuste erinevust. Vastustaja ja Keskkonnaameti etteheited kaebaja tegevusele on haldusmenetluse käigus olnud enamjaolt üldsõnalised ja hinnangulised, mis teeb nende kontrollimise, analüüsimise ning vaidlustamise keeruliseks. KMH litsentsi äravõtmine ei saa toimuda teise haldusorgani poolt antud üldsõnaliste ja äärmiselt hinnanguliste arvamuste põhjal. Seda eriti olukorras, kus vastustaja ka ise märgib, et üheltki isikult pole varasemalt KMH litsentsi

§ 15

lg 9 alusel ära võetud, mis näitab selgelt, et tegemist on äärmiselt erandliku juhtumiga, mis eeldab tõepoolest ka äärmiselt tõsiseid ja arvukaid rikkumisi. Ei ole teada ühtegi juhtumit, mil KMH tellijad poleks olnud rahul kaebaja eksperditööga või oleks esinenud pretensioone avaliku huvi aspektist. Kindlasti ei saa kaebaja puhul rääkida pidevatest ja olulistest probleemidest

sätete järgimisel.

§ 10

lg 3 p 5 kohaselt ongi KMH järelevalvaja ülesanne muu hulgas kontrollida KMH menetluse vastavust õigusaktide nõuetele. 3) Vastustaja on KMH litsentsi kehtivuse pikendamise taotluse menetlemisel rikkunud haldusmenetluse põhimõtteid. Asjaolu, et vastustaja menetles peaaegu kaks aastat kaebaja taotlust KMH litsentsi kehtivuse pikendamiseks, on vastuolus HMS § 5 lg-st 2 tuleneva eesmärgipärasuse põhimõttega. Vastustaja on asunud seisukohale, justkui oleks kaebaja huvides, et tema litsentsi ei pikendatud, et seda siis hiljem peatada/kehtetuks tunnistada. On küüniline rääkida kaebaja huvidega arvestamisest olukorras, kus

§ 15lg 8 regulatsiooni järgimise korral 11

sätestab eraldi KMH litsentsi kehtivuse pikendamise ja kehtetuks tunnistamise alused, ei ole nende samaaegne kohaldamine välistatud. Keskkonnaameti ja keskkonnaministri selgitused toetavad põhjendatult nende samaaegse kohaldamise vajalikkust ja õiguspärasust, lähtudes õiguskindluse, menetlusökonoomika, uurimispõhimõtte ja hea halduse tava põhimõtetest, ettevaatusprintsiibist ning eksperdi vastutusrikastest ülesannetest ja kohustustest KMH eesmärgi täitmisel. Lisaks on Keskkonnaamet andnud KMH järelevalvajana hinnangu kaebaja kui eksperdi KMH töödele, mis näitab, et

§ 15lg-s 9 sätestatud eeldused esinesid.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

1. Apellatsioonkaebuse esitas keskkonnaminister, vaidlustades halduskohtu otsuse osas, millega tühistati keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433 ja kohustati keskkonnaministrit uuesti läbi vaatama AJ 02.06.2011 taotlust KMH litsentsi pikendamiseks. Pooled ei vaidlustanud halduskohtu otsust osas, millega kohus jättis rahuldamata AJ kaebuse KMH litsentsi pikendamise taotluse lahendamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamiseks.
2. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele.
3. Olukorras, kus pärast litsentsi kehtivuse lõppemist ja enne litsentsi pikendamise taotluse lahendamist on tuvastatud litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste esinemine (

§ 15lg 9), on põhjendatud litsentsi pikendamata jätmine.

Kehtetuks tunnistamise aluse esinemine tähendab, et tuvastatud on litsentsi omamise õiguse puudumine, ja seetõttu ei saa lugeda põhjendatuks litsentsi pikendamise taotluse rahuldamist, isegi kui

§ 15lg 8 tingimused on täidetud.

Käesoleval juhul ongi tegemist kirjeldatud olukorraga. Kaebaja oli esitanud 02.06.2011 litsentsi pikendamise taotluse, litsentsi kehtivus lõppes 03.09.2011 ning litsentsi pikendamise taotlust ei olnud kuni 07.05.2013 lahendatud. Keskkonnaministri 07.05.2013 käskkirjaga tuvastati litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste esinemine ja jäeti litsentsi pikendamise taotlus rahuldamata. Selline otsustus, st litsentsi pikendamise taotluse rahuldamata jätmine põhjusel, et esinevad litsentsi kehtetuks tunnistamise alused, on ringkonnakohtu hinnangul kooskõlas kuni 30.06.2015 kehtinud

§ 15

lg-te 8 ja 9 regulatsiooniga (alates 01.07.2015 on vastav põhimõte ka selgelt

§ 15lg-s 8 kirjas). 12

§ 15lg 9 p-dele 1 ja 2.

Käskkirjas on leitud, et AJ esitas litsentsi pikendamise taotlemisel ebaõigeid andmeid enda senise töökogemuse kohta ning AJ varasemate KMH-de puhul on korduvalt esinenud

nõuete eiramist. Käskkirjas on põhjendatud, milliste faktiliste asjaolude alusel on selliste järeldusteni jõutud ning miks AJ vastuväited ei anna alust vastupidise järelduse tegemiseks. Ringkonnakohtul puudub alus kahelda Keskkonnaameti ja Keskkonnaministeeriumi litsentsikomisjoni kompetentsuses hinnata eksperdi senist töökogemust ning

nõuete täitmist. AJ vastuväidetest ei nähtu asjaolusid, mis annaksid aluse lugeda käskkirjas toodud etteheited ja tehtud järeldused selgelt põhjendamatuteks ja õigusvastasteks.

1. Kaebajale on litsentsi pikendamise menetluses olnud tagatud võimalus esitada omapoolseid seisukohti ning neid on litsentsikomisjon analüüsinud. Kaebaja ei ole toonud esile selliseid asjaolusid, millest ei olnud võimalik litsentsikomisjoni teavitada või mis jäid arvestamata põhjusel, et kaebajat ei kuulatud ära suuliselt. Seega ei ole ringkonnakohtu hinnangul toimunud ärakuulamisõiguse riivet, mis oleks mõjutanud asja otsustamist.
2. Eeltoodust tulenevalt tuleb asuda seisukohale, et käskkirjaga on põhjendatult tuvastatud litsentsi kehtetuks tunnistamise aluste (

§ 15lg 9 p-d 1 ja 2) olemasolu.

1. Ringkonnakohus ei võta seisukohta küsimuses, kas litsentsi pikendamise taotluse lahendamise viibimine perioodil 02.06.2011 kuni 07.05.2013 on õiguspärane, kuivõrd pooled ei ole vastavas osas halduskohtu otsust vaidlustanud. Litsentsi pikendamise taotluse menetluse pikkuse küsimust ei ole vaja hinnata ka tühistamis- ja kohustamisnõude kontekstis. Võimalik õigusvastane viivitus taotluse lahendamisel ei võta taotluse adressaadilt õigust ja kohustust taotlus lahendada.
2. Arvestades eeltoodut, kuulub halduskohtu otsus tühistamisele osas, millega kaebus osaliselt rahuldati, tühistati keskkonnaministri 07.05.2013 käskkiri nr 433, kohustati vastustajat kaebaja 02.06.2011 taotlust uuesti läbi vaatama ning mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 2720 eurot. Ringkonnakohus teeb selles osas uue otsuse, millega jätab AJ kaebuse rahuldamata.
3. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Arvestades, et vastustaja apellatsioonkaebus kuulub rahuldamisele ja kaebaja kaebus jääb rahuldamata, ei kuulu kaebaja menetluskulud hüvitamisele. Vastustaja ja kaasatud haldusorgan ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, seega jäävad ka vastustaja ja kaasatud haldusorgani võimalikud menetluskulud nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets 13