← Eesti

3-13-702/75

Obsah (14)§ 212§ 215§ 213§ 223§ 116§ 44§ 45§ 152§ 121§ 151§ 109§ 200§ 108§ 24

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Ruth Plaks Otsuse tegemise aeg ja koht 12. november 2015, Tallinn Haldu

§ 212lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (

§ 215lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (

§ 213lg 1 p 5).

Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (

§ 223lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (

§ 116

lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (

§ 116lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

  1. Riigikontroll avalikustas 06.09.2012 Riigikogule adresseeritud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“
  2. MTÜ Eesti Apteekide Ühendus esitas 29.11.2012 Riigikontrollile teabenõude ja taotluse kogutud materjalidega tutvumiseks, täpsustades 18.12.2012 täiendavas teabenõudes, et palub koopiaid aruande p-des 117-152 esitatud järelduste aluseks olnud dokumentidest. Riigikontroll selgitas 10.01.2013 vastuses võimalust tutvuda osaliselt aruande p-des 117-152 esitatud järelduste aluseks olnud dokumentidega ning osaliselt keeldus teabenõude täitmisest, tuginedes riigikontrolli seaduse (RKS) § 6 lg-le 4, § 45 lg-le 1 ja §-le 47 ning avaliku teabe seaduse (AvTS) § 23 lg 1 p-le 1, § 35 lg 1 p-le 19 ja § 38 lg-le
  4. MTÜ Eesti Apteekide Ühendus esitas 18.01.2013 Andmekaitse Inspektsioonile (AKI) vaide, milles palus muu hulgas kohustada Riigikontrolli täitma 18.12.2012 teabenõuet. AKI rahuldas 01.03.2013 vaideotsusega nr 2.1.-3/13/103 MTÜ Eesti Apteekide Ühendus vaide osaliselt ning tegi Riigikontrollile ettekirjutuse hinnata täiendavalt aruande p-des 117-127 ja p-des 133-136 esitatud järelduste aluseks olevatele dokumentidele juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust ning vastata kaebajale veelkord, kas keeldudes teabenõude täitmisest või väljastades soovitud teabe, kui keeldumiseks puudub alus, samuti põhjendada Riigikontrolli poolt koostatud töödokumentidele AvTS § 35 lg 2 p 3 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust. Riigikontroll täpsustas 11.03.2013 vastuses teabenõude täitmisest keeldumist, jättes MTÜ Eesti Apteekide Ühendus 18.12.2012 teabenõude põhiosas rahuldamata.
  5. MTÜ Eesti Apteekide Ühendus (EAÜ) esitas 28.03.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikeks nõueteks jäid taotlused kohustada Riigikontrolli esitama 06.09.2012 Riigikogule esitatud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite 2

(11)3-13-702 kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ p-des 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid ning tuvastada p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta MTÜ-le Eesti Apteekide Ühendus teabe avaldamata jätmise õigusvastasus.
  1. Tallinna Halduskohus rahuldas 25.03.2015 otsusega MTÜ Eesti Apteekide Ühendus kaebuse osaliselt ning tunnistas Riigikontrolli 06.09.2012 aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta kaebajale teabe avaldamata jätmise õigusvastaseks (resolutsiooni p 1). Nõude kohustada Riigikontrolli esitama kaebajale 06.09.2012 aruande p-des 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid, jättis kohus rahuldamata (resolutsiooni p 2). Samuti mõistis halduskohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 1494,20 eurot ning ülejäänud osas jättis menetluskulud poolte endi kanda (resolutsiooni p 3). Kuivõrd EAÜ 29.11.2012 teabenõue oli konkretiseerimata, siis palus Riigikontroll õiguspäraselt 06.12.2012 vastuses kaebajal täpsustada, milliste andmetega ja mis eesmärkidel soovib EAÜ tutvuda (HMS § 15; AvTS § 15), selgitades samas, et osa informatsioonist on konfidentsiaalne. Samuti oli õiguspärane EAÜ 18.12.2012 teabenõudele vastamise tähtaja pikendamine Riigikontrolli 21.12.2012 teatega (AvTS § 19). Pikendatud tähtaja jooksul (s.o 10.01.2013) teabenõue osaliselt täideti (juhatades teabenõudja avalike andmete juurde) ning osaliselt selle täitmisest keelduti. Samas ei ole Riigikontroll 21.12.2012 tähtaja pikendamise teates ega 10.01.2013 vastuses selgitanud, et teatavas osas ei võimalda soovitud teabe edastamist asjaolu, et Konkurentsiamet on kehtestanud teabele juurdepääsupiirangud, samuti ei ole keeldumise alusena viidatud AvTS § 38 lg-le
  2. Riigikontrolli vastuses toodud faktiline põhistus, et andmed teiste riikide kohta on saadud parooliga kaitstud võrgulehelt ja sellise teabe avalikustamine võib kahjustada välissuhtlemist ning Riigikontrollis loetakse kõik tööpaberid ametkondlikuks kasutamiseks, ei sisalda ühtki viidet konkreetsele piirangu alusele (AvTS § 23). Seetõttu nõustub kohus täielikult kaebaja (ja ka AKI) hinnanguga Riigikontrolli 10.01.2013 vastusele. Nimetatud vastus ei ole kooskõlas HMS-s ega AvTS-s sätestatud põhjendamisnõuetega. Samuti ei saa RKS § 6 lg 4 ega § 47 lg 1 olla iseseisvaks juurdepääsupiirangu aluseks, vaid sellised alused saavad tulla üksnes sellekohasest eriseadusest – AvTS-st. Vastustaja arutlus AvTS kui lihtseaduse ja RKS kui konstitutsioonilise seaduse vahekorra üle on asjassepuutumatu, sest RKS ei sätesta teabele juurdepääsupiiranguid. AKI 01.03.2013 vaideotsuse ettekirjutusest tulenevalt täpsustas Riigikontroll 11.03.2013 teabenõude täitmisest keeldumist. Vaideotsusest nähtuvalt jäeti EAÜ vaie aruande p-des 117132 ja p-des 137-152 esitatud järelduste aluseks olnud dokumentide väljastamise osas rahuldamata. Kuivõrd EAÜ ei ole vaideotsust vaidlustanud, on ta järelikult sellega nõustunud ja nimetatud otsus on jõustunud. Seega oli Riigikontrollil üksnes kohustus hinnata uuesti aruande p-des 133-136 esitatud järelduste alusdokumente ning vastata kaebajale täiendavalt ainult selles osas. Järelikult saab kaebaja samuti antud juhul taotleda vaid aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide temale esitamata jätmise õigusvastasuse kindlakstegemist. Neil asjaoludel ei saa kaebaja õigusi kuidagi rikkuda see, et Riigikontrolli 10.01.2013 vastus aruande p-des 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olevat teavet ja dokumente ei käsitlenud. Seega on kohustamisnõue ilmselgelt alusetu ja selles osas tuleb kaebus jätta rahuldamata. Riigikontrolli 11.03.2013 vastusest nähtuvalt on aruande p-de 133-136 alusdokumentidele juurdepääsupiirangud kehtestatud AvTS § 35 lg 1 p 3 ja lg 2 p 3 alusel. Vastustaja on jätnud 3
(11)3-13-702 teabenõude täitmisest keeldumise nõuetekohaselt põhjendamata, tegemata vahet teabele juurdepääsupiirangute seadmise alustel (AvTS § 35) ja teabenõude täitmisest keeldumise alustel (AvTS § 23). Lisaks jääb arusaamatuks, milline piirangu kehtestamise alus millisele teabele konkreetselt ikkagi kohaldub. Kahtlusi tekitab Riigikontrolli „direktori“ pädevus kehtestada andmetele juurdepääsupiiranguid, sest Riigikontrolli juht ei ole direktor. Aruande p-de 133 ja 136 osas ei ole samuti selgitatud, et juurdepääsupiirangud on kehtestanud hoopis Konkurentsiamet. Seega ei vasta ka Riigikontrolli 11.03.2013 vastus seaduses sätestatud nõuetele ning EAÜ kaebus tuleb tuvastamisnõude osas rahuldada. EAÜ on palunud mõista Riigikontrollilt välja menetluskulud 5227,20 eurot. Riigikontroll on omakorda palunud mõista EAÜ-lt välja menetluskulud 9381,67 eurot. Kuna kaebus rahuldatakse aruande kahe punkti osas ja jäetakse rahuldamata aruande viie punkti osas, tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 1494,20 eurot (sh riigilõiv 5 euro ulatuses). Riigikontrolli menetluskulude nõue tuleb jätta tervikuna rahuldamata, sest tegemist on vastustaja igapäevase tegevusega. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
  1. Riigikontroll palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1 ja teha selles osas asjas uus otsus, millega alternatiivselt lõpetada asja menetlus, jätta kaebus selle perspektiivituse tõttu läbi vaatamata või jätta esitatud tuvastusnõue rahuldamata. Riigikontroll on oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan (PS § 132), kellel on enesekorraldusõigus (RKS § 15 lg 2 p 2), mistõttu tuleb tema valduses olevale teabele juurdepääsu otsustamisel erinormina lähtuda ka RKS §-st 47, kohaldades seda koosmõjus AvTS § 2 lg 2 p-ga 4 ja § 35 lg 1 p-ga
  2. Käesoleva vaidluse lahendamisel ongi keskse tähendusega AvTS kui lihtseaduse ja RKS kui konstitutsioonilise seaduse (PS § 104 lg 2 p 13) vahekord. Sõltumatu majanduskontrolli efektiivseks teostamiseks on vajalik mitmete poliitiliselt tundlike teemade käsitlemine ning selleks vajalike seisukohtade ja materjalide kogumine. Kui Riigikontrollil ei ole võimalik tagada talle usaldatud ja tema kogutud materjalidele (auditimaterjalidele) vajalikku konfidentsiaalsust, ei ole Riigikontrollil võimalik eesmärgipäraselt tegutseda. Riigikontroll peab oma tegevuses juhinduma ka kõrgemate kontrolliasutuste (INTOSAI) auditistandarditest (sh eelkõige
  3. a Lima deklaratsioonist ja selle alusel vastu võetud
  4. a kontrollistandarditest). Kõrgeima kontrolliasutuse sõltumatus on garantiiks, et Riigikontrolli tegevus on kaalutletud, usaldatav ja objektiivne. EAÜ-l puudub

§ 44

lg 1 kohane kaebeõigus halduskohtusse pöördumiseks, sest kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist ei esine. Riigikontroll ei ole teostanud EAÜ suhtes menetlustoiminguid ega rikkunud muul viisil tema õigusi. Kaebuse tegelik eesmärk ei ole olnud juurdepääsu saamine kontrolliaruande aluseks olevatele andmetele ja teabele, vaid sisuliselt on kaebaja soovinud vaidlustada kontrolliaruande sisulisi järeldusi. Kontrolliaruande p-de 133 ja 136 osas ei ole võimalik esitada ka tuvastamisnõuet (

§ 45

lg 2), mistõttu tuleb kaebus jätta kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata või rahuldamata. Halduskohus aktsepteeris 17.06.2014 määrusega alusetult kaebaja taotlust kaebuse muutmiseks, mille eesmärgiks oli üksnes menetluskulude kandmisest vabanemine. Isikute eksitamise vältimiseks on võimalik esitada halduskohtule iseseisev kaebus keelamisnõudega, mida kaebaja aga teinud ei ole. Viidatud punktide osas on kaebus esitatud vale isiku vastu (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 04.03.2014 määrus, p 23), mistõttu tulnuks see jätta perspektiivituse tõttu läbi vaatamata. Käesoleval juhul esinevad ka alused menetluse lõpetamiseks

§ 152lg 4

(11)3-13-702 1 p 4 alusel, sest Konkurentsiameti poolt teabe edastamisega on kaebuse eesmärk aruande pde 133-136 osas saavutatud. Riigikontroll ei ole õigusvastaselt keeldunud teabenõude täitmisest ega hoidnud kaebajat teadmatuses seoses Konkurentsiameti kehtestatud juurdepääsupiiranguga kontrolliaruande pdes 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes. Riigikontrolli 11.03.2013 vastus kujutas endast teabenõude täitmisest keeldumise täpsustamist (lähtuvalt AKI vaideotsusest) ning täiendavate juurdepääsupiirangute määramist (AvTS § 35 lg 1 p 3). Teabenõude täitmisest keelduti juba 10.01.2013 vastusega, mis sisaldab selget viidet AvTS § 23 lg 1 p-le
  1. Arusaamatu on halduskohtu seisukoht, et aruande p-de 133 ja 136 osas ei ole kuskil selgitatud, et need piirangud on kehtestanud hoopis teine asutus (Konkurentsiamet). See asjaolu nähtus selgelt auditiaruande p-dest 133-136 ja Riigikontrolli 10.01.2013 kirjast. Kaebaja poolne hoolsuskohustuse täitmata jätmine ei saa olla tuvastamiskaebuse rahuldamise ja Riigikontrollilt menetluskulude väljamõistmise aluseks. Halduskohus ei ole arvestanud, et Riigikontroll tegi kõik endast sõltuva, et täita teabenõue vajalikus ja võimalikus ulatuses, sh järginud põhjendamiskohustust ning teostanud nõuetekohaselt kaalutlusõigust. Kaebaja enda poolt ebaselgelt esitatud teabenõuded tingisid selle, et neid ei olnud võimalik paremal viisil täita ega edastada nn pädevale teabevaldajale. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks Riigikontrolli menetluskulude hüvitamise nõue tuleb jätta tervikuna rahuldamata. Haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise otsustamisel võib kohtupraktika kohaselt arvestada ka kaebaja pahatahtlikkust, vaidlusaluse õigusküsimuse erilist tähendust õiguskorras ning muid kaalukaid ja erandlikke asjaolusid. Samuti väljus vaidlus ilmselgelt Riigikontrolli kui majanduskontrolli teostaja igapäevase põhitegevuse raamidest. Tegemist on ka küsimusega, mis omab erilist tähendust põhiseaduslike institutsioonide tegevusele laiemalt. Kaebaja ei kasutanud võimalust taotleda andmete väljastamist põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames, üritades selle asemel sisuliselt vaidlustada Riigikontrolli aruannet ning tervikuna Riigikontrolli õigust juurdepääsupiirangute määramiseks, millest tulenevalt on vajalik hinnata ka kaebaja pahatahtlikkust. Lisaks moodustas rahuldamata jäetud kohustamiskaebusega seonduv selgelt ülekaaluka osa vaidlusest, samuti ei pea Riigikontroll hüvitama kohtumenetluse kestel Konkurentsiametile esitatud teabenõudega seotud kulusid.
  2. MTÜ Eesti Apteekide Ühendus vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse vaidlustatud osas muutmata. Apellatsioonimenetluses ei ole vaidlust selles, kas vastustajal oli õigus keelduda kaebaja 18.12.2012 teabenõude täitmisest, vaid üksnes selles, kas vastustaja eksitas kaebajat, jättes avaldamata, et teabenõude täitmist takistab osaliselt (aruande p-de 133 ja 136 osas) Konkurentsiameti poolt kehtestatud juurdepääsupiirang. Halduskohus märkis õigesti, et RKS § 6 lg 4 ja § 47 lg 1 ei ole iseseisvaks juurdepääsupiirangu aluseks ning seda ka mitte koosmõjus AvTS § 35 lg 1 p-ga
  3. Vastustaja viited INTOSAI auditistandarditele on konkretiseerimata ning Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus nr 1049/2001 ei ole asjassepuutuv. Sõltumata sellest, kas vastustaja tegutseb konstitutsioonilise või nn tavaseaduse alusel, peab avalik võim lähtuma oma tegevuses seadusest (PS § 3 lg 1 esimene lause). Väited kaebeõiguse puudumise kohta on alusetud, seda enam, et kaebeõigust kontrollitakse kaebuse esitamise aja seisuga. Kaebaja on pöördunud kohtusse PS § 44 lg-test 1 ja 2, AvTS § 9 lg-st 1, § 9 lg 2 p-st 1 ja § 23 lg 1 p-st 1 tuleneva õiguse kaitseks (vt ka Riigikohtu 07.12.2009 otsus nr 3-3-1-5-09, p-d 24-25; 31.05.2007 otsus nr 3-3-1-20-07, p 14). Kaebajal on õigus nõuda vastustajalt 18.12.2012 teabenõudes küsitud teavet ning vastustajal on 5
(11)3-13-702 kohustus teabenõue täita. Kui vastustaja keeldub teabenõude täitmisest õigusvastaselt, siis on kaebajal õigus pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse. Põhjendamatu on väide, et kaebuse aluseks on olnud üksnes põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 3-4-1-2-13 või kaebaja oleks soovinud sisuliselt vaidlustada hoopis kontrolliaruannet. Tuvastamisnõude esitamise põhjuseks on olnud eeskätt preventiivne huvi vältida kaebaja edasist eksitamist vastustaja poolt (vt Riigikohtu 28.05.2014 otsus nr 3-3-1-18-14, p-d 11-12). Kaebaja on apteekide ning apteegi töötajate kutsealaseid, sotsiaalseid ja majanduslikke õigusi kaitsev mittetulundusühing. Vastustaja avaldab korrapäraselt aruandeid, mis võivad mõjutada seadusandja tegevust apteegialase tegevuse reguleerimisel. Seetõttu on tõenäoline, et kaebajal esineb ka edaspidi vajadus esitada vastustajale teabenõudeid ning järelikult ei saa tema preventiivse huvi esinemist eitada. Väite, et teabenõude täitmist takistab Konkurentsiameti kehtestatud juurdepääsupiirang, esitas vastustaja esmakordselt alles 21.08.2013 vastuses kaebusele. Seetõttu puudus vajadus kaebuse esitamiseks Konkurentsiameti vastu. Kaebajal ei ole ka pretensioone Konkurentsiameti suhtes, kes rahuldas tema 23.04.2014 teabenõude Riigikontrolli aruande p-des 133 ja 136 toodud järelduste aluseks oleva teabe saamiseks 81,25% ulatuses. Vastustaja eksitas kaebajat õigusvastaselt tema 18.12.2012 teabenõude täitmisel, jättes teavitamata, et aruande p-de 133 ja 136 aluseks oleva teabe suhtes laienevad Konkurentsiameti kehtestatud juurdepääsupiirangud. Ükski vastustaja kolmest vastusest kaebaja teabenõudele (21.12.1012, 10.01.2013, 11.03.2013) ei sisaldanud viidet, et teabenõude täitmist takistab Konkurentsiameti kehtestatud juurdepääsupiirang. Sellele, et kaebaja ei pidanud neist ise suutma välja lugeda, milline konkreetne ametiasutus on piirangu kehtestanud, viitab ka AKI 01.03.2013 vaideotsus. Sellele, et juurdepääsupiirangu on kehtestanud Konkurentsiamet, viitas vastustaja alles 21.08.2013 vastuses kaebusele. Kui selline teave oleks antud juba varem, oleks kaebaja saanud koheselt pöörduda Konkurentsiameti poole ja käesolevat kohtuvaidlust olnuks võimalik vältida. AvTS ei sätesta teabenõudja hoolsuskohustust, vaid AvTS § 15 ja § 21 näevad hoopis ette teabevaldaja kohustuse teabenõudjat abistada ning vajaduse korral edastada teabenõue pädevale teabevaldajale. Seega on halduskohus õigesti hinnanud vastustaja tegevuse EAÜ 18.12.2012 teabenõude täitmisel õigusvastaseks. Seda ei muuda kuidagi olematuks asjaolu, millal pöördus kaebaja teabenõudega Konkurentsiameti poole (s.o miks alles 24.03.2014, mitte koheselt pärast 21.08.2013). Kuna kaebus rahuldati osaliselt, siis oli kaebaja menetluskulude vastustajalt väljamõistmine põhjendatud. Riigikontrolli õigusabikulud tuleb kohtupraktika järgi jätta tema enda kanda. Vastustaja on enda valduses oleva teabe osas teabevaldajaks ning teabenõude täitmisega seotud vaidlus ei välju tema igapäevase tegevuse raamidest. Vastustajal puudus ka sisuline vajadus haldusvälise õigusabiteenuse järele, seda enam teenuse tellimiseks kahelt vandeadvokaadilt. 8. Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet leiab, et Riigikontrolli tegevus kaebaja teabenõudele vastamisel oli õiguspärane. Konkurentsiamet saab anda selgitusi eelkõige enda tegevuse kohta, mis puudutab Riigikontrolli 06.09.2012 aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks olevat Konkurentsiameti poolt 16.01.2012–03.02.2012 läbi viidud liikmesriikide konkurentsiasutuste küsitlust ja saadud vastuste (14 riigi konkurentsiasutustelt ja Euroopa Komisjonilt) suhtes 19.01.2012 kehtestatud juurdepääsupiiranguid. Riigikontroll ei ole õigusvastaselt keeldunud teabenõude täitmisest ega hoidnud kaebajat teadmatuses seoses Konkurentsiameti kehtestatud juurdepääsupiiranguga. Riigikontrolli aruande p-st 135 tuleneb selgelt, et küsitluse ravimituru kohta viis läbi Konkurentsiamet. Sama on selgitatud Riigikontrolli 10.01.2013 vastuses kaebajale. Kaebaja pöördus pärast nimetatud vastuse 6
(11)3-13-702 saamist küll teiste aruandes märgitud asutuste poole, kuid mingil põhjusel mitte Konkurentsiameti poole. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  1. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja piisavalt motiveeritud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus.
  2. Ringkonnakohus märgib esmalt, et EAÜ tuvastusnõude läbi vaatamata jätmiseks ei ole alust. Kaebeõiguse ilmselge puudumise või kaebuse ilmselge perspektiivituse korral saab kohus

§ 121

lg 2 p-de 1 või 2 alusel kaebuse tagastada või jätta selle

§ 151

lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, kuid seejuures on tegemist kohtu kaalutlusõigusega (nt Riigikohtu 21.05.2014 määrus nr 3-3-1-26-14, p 9). Kui kohus ei pea esitatud kaebust ilmselgelt alusetuks, vaatab ta selle sisuliselt läbi ning kui kaebus ei ole siiski põhjendatud või kaebajal puudub kaebeõigus, jätab kohus kaebuse rahuldamata (ehkki tuleb möönda, et kohtupraktika on selles küsimuses mõneti vastuoluline – vrd Riigikohtu 04.11.2015 otsuse nr 3-3-1-48-15 p 14 ja 19.10.2015 otsuse nr 3-3-1-28-15 p 23). EAÜ on põhjendanud tuvastamisnõude esitamise vajalikkust preventiivse eesmärgiga, vältimaks vastustaja korduvat õigusvastast tegevust kaebaja suhtes. Kohtupraktikat arvestades saab sellist huvi pidada ringkonnakohtu hinnangul aktsepteeritavaks, sest EAÜ on usutavalt põhistanud, et vastustaja prognoositav tegevus võib ka tulevikus kaebaja õigusi riivata ja tuvastamisnõude lahendamine aitab seetõttu kaitsta tema õigusi (nt Riigikohtu 02.11.2015 otsus nr 3-3-1-22-15, p 15; 26.11.2014 määrus nr 3-3-1-60-14, p 18; 28.05.2014 otsus nr 3-31-8-14, p 11; 17.03.2014 otsus nr 3-3-1-61-13, p 21). Kaebeõiguse olemasolu kontrollitakse reeglina kohtusse pöördumise aja seisuga, kuid preventiivsel eesmärgil esitatud tuvastamiskaebuse puhul tuleb erandina veenduda kaebeõiguse jätkuvas olemasolus ka kohtuotsuse tegemise aja seisuga (vt Riigikohtu 28.05.2014 määrus nr 3-3-1-8-14, p 12). Praegusel juhul ei ole menetluse kestel leidnud aset selliseid sündmusi, mille tagajärjel oleks EAÜ kaebeõigus ära langenud. Samuti ei esine

§ 152

lg 1 p-s 4 sätestatud alust menetluse lõpetamiseks, sest kuigi Konkurentsiamet on EAÜ poolt taotletud teabe põhiosas väljastanud ja kaebaja sellega saavutanud kohustamisnõude eesmärgi, annab

§ 152

lg 2 sellises olukorras kaebajale võimaluse taotleda menetluse jätkamist tuvastamisnõude vormis, milleks EAÜ on ka soovi avaldanud. 11. Apellatsioonimenetluses ei vaielda enam selle üle, kas Riigikontrollil oli sisuliselt õigus EAÜ teabenõude täitmisest keelduda või mitte. Kaebaja on nõustunud, et kuivõrd Riigikontrolli 06.09.2012 aruande (I kd, tl 12-49p) p-des 133 ja 136 kajastatud järelduste aluseks olnud teabele (Konkurentsiameti päringule teistest liikmesriikidest ja Euroopa Komisjonilt saadud vastustele) oli juurdepääsupiirangu kehtestanud Konkurentsiamet (vt ka Konkurentsiameti 27.05.2013 selgitus nr 5.1-4/13-0029-119 – I kd, tl 132 ja pöördel), siis puudus Riigikontrollil õiguspärane võimalus vastavat teavet ilma Konkurentsiameti nõusolekuta EAÜ-le väljastada. Konkurentsiamet on 17.04.2014 vastuse nr 5.1-4/14-0045062 (II kd, tl 22 ja pöördel) ning sellele lisatud dokumentidega (II kd, tl 20-38p) taotletud teabe suures osas ka väljastanud. Praegune vaidlus taandub seetõttu sisuliselt üksnes küsimusele, kas Riigikontroll teavitas kaebajat teabenõude täitmise keeldumise põhjustest nõuetekohaselt või mitte. Kaebaja ja halduskohus on hinnanud vastustaja tegevust avalikule teabele juurdepääsu reguleerivate normide (s.o AvTS) alusel. Riigikontrolli põhiväiteks on samas olnud, et kuivõrd tegemist on sõltumatu ja enesekorraldusõiguse alusel tegutseva 7

(11)3-13-702 majanduskontrolli teostava riigiorganiga, mis peab oma tegevuses juhinduma muu hulgas rahvusvahelistest standarditest (RKS § 6 lg 4) ja järgima konfidentsiaalsuskohustust (RKS § 47), siis ei saa Riigikontrolli auditimaterjalide suhtes üldse kohaldada AvTS-s sätestatud reegleid avalikule teabele juurdepääsu osas. 12. AvTS § 2 lg 2 p 4 näeb ette, et seda seadust ei kohaldata teabele juurdepääsupiirangute, juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, juhul kui need on eriseaduses või välislepingus sätestatud teisiti. AvTS § 35 lg 1 p-st 19 tulenevalt on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks „seaduses sätestatud muu teabe“. RKS § 47 lg 1 sätestab, et riigikontrolör, Riigikontrolli teenistujad ning kaasatud asjatundjad võivad oma ülesannete täitmisega seoses neile teatavaks saanud avalikkusele mittekättesaadavaid andmeid kasutada vaid Riigikontrolli ülesannete täitmise huvides. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja kaebajaga selles, et RKS § 47 lg 1 ei näe ette ühtegi eraldiseisvat alust tunnistada auditi käigus saadud ja loodud teave üksnes asutusesiseseks kasutamiseks. Nimetatud säte reguleerib isikute kohustust kaitsta neile ametiülesannete täitmise käigus kättesaadavaks muutunud teavet, kuid ei tunnista auditi dokumentatsiooni tervikuna konfidentsiaalseks ega piira kuidagi vastavale teabele juurdepääsu nõudmist haldusorganilt (st juurdepääsupiirangu seadmise või mitteseadmise küsimuse peab lahendama teabevaldaja juht sellekohase otsusega). Apellandi arutlus RKS kui konstitutsioonilise ja AvTS kui lihtseaduse vahekorra teemal oleks asjakohane vaid juhul, kui mõlemad seadused reguleeriksid teatud küsimust paralleelselt. Sellise olukorraga tegemist ei ole. Viide Riigikohtu 11.05.2015 otsusele nr 3-3-1-90-14 ei ole asjassepuutuv, sest praegusel juhul ei vaielda AKI järelevalvepädevuse olemasolu või puudumise üle (Riigikontroll ei ole tema suhtes tehtud AKI 01.03.2013 vaideotsust vaidlustanud). Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 36 on ka märkimisväärselt erinev, sest näeb ette parlamendikomisjonide istungite kinnisuse, kuid RKS § 47 reguleerib üksnes isikute kohustust mitte avaldada neile kontrolli raames teatavaks saanud mitteavalikku teavet. Riigikontroll vastab AvTS § 5 lg 1 p-s 1 toodud teabevaldaja määratlusele (riigiasutus) ning kontrolli teostamine on Riigikontrolli seaduses sätestatud põhiülesanne ja kontrollitakse avalike vahendite kasutamist (RKS §-d 3 ja 7). Riigikontrolli põhiülesanne (majanduskontrolli läbiviimine) on selgelt avalik-õigusliku iseloomuga ning selle raames saadud ja loodud teave seetõttu avalik teave AvTS § 3 lg 1 tähenduses. Avalike ülesannete täitmist ei saa seostada kitsalt haldusaktide andmisega vmt. Üldist keeldu auditimaterjalidele juurdepääsuks ei tulene ka RKS § 6 lg-st 4 ega selle kaudu INTOSAI dokumentidest. Riigikontrolli viidatud standardi ISSAI 200 p 2.46 (I kd, tl 119123p; tõlge – I kd, tl 124) ja audiitorite eetikakoodeksi ISSAI 30 p 27 (I kd, tl 125-128; tõlge – I kd, tl 129) näevad ette RKS § 47 lg-ga 1 samasisulise kohustuse, kusjuures eetikakoodeksi p 27 järgi on auditeerimise käigus teatavaks saanud informatsiooni avaldamine audiitori poolt lubatud tingimusel, et see tuleneb tema ametiülesannetest või on avaldamine nähtud ette õigusaktides. Lisaks võib viidata INTOSAI finantsauditi dokumentatsiooni puudutavate suuniste ISSAI 1230 (http://www.issai.org/media/13048/issai_1230_e_.pdf) p-dele P6-P13, milles on toodud üheselt välja, et avaliku ja erasektori auditeerimise üks fundamentaalseid erinevusi seisneb selles, et avaliku sektori puhul võivad esineda õigusaktidest tulenevad spetsiifilised nõuded ühelt poolt auditi dokumentatsiooni konfidentsiaalsusele (nt riigisaladuseks olev teave jm) ja teiselt poolt kolmandate isikute juurdepääsuks auditi materjalidele. See tingib vajaduse leida tasakaal konfidentsiaalsuse ja läbipaistvuse vahel ning nõuab auditi läbiviimisel kogutud ja tekkivate dokumentide selget määratlemist, et mõlemad vastandlikud huvid oleksid asjakohaselt tagatud. Muu hulgas nähtub ka neist suunistest, et auditiorganisatsiooni personal ei riku üldist konfidentsiaalsuskohustust, kui ta täidab auditimaterjalide väljastamisel õigusaktist tulenevat kohustust. 8
(11)3-13-702
  1. Ringkonnakohus nõustub apellandiga, et Riigikontrollil võib oma ülesannete tõhusaks täitmiseks olla küllalt sageli tarvis koguda sellist informatsiooni, millele auditeeritav asutus või muu haldusorgan on juba kehtestanud juurdepääsupiirangu või millele tuleks teabe iseloomust tingituna juurdepääsupiirang kehtestada, sest teabe avalikuks tulek võiks oluliselt kahjustada nii auditi eesmärgi saavutamist, avalikku huvi kui ka kolmandate isikute õigusi. Sellest ei järeldu siiski, et kõik auditimaterjalid peavad vältimatult olema üksnes rangelt asutusesiseseks kasutamiseks. Sarnaselt teiste teabevaldajatega (vt AvTS § 1) ei saa vähetähtsaks pidada ka Riigikontrolli tegevuse läbipaistvust ja tema tegevuse üle avalikkuse kontrolli teostamise võimalust, mille piiramiseks peaks esinema põhjendatud vajadus. Apellant ei ole väitnud, et AvTS §-d 35 ja 36 ei annaks piisavalt avaraid võimalusi kontrollitegevuse käigus saadud ja loodud teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamiseks või kohustaks AvTS § 28 avalikustama sellise teabe, mida mingil juhul avalikustada ei tohiks. Seega ei ole ka alust järeldada, et Riigikontrolli valduses olevale avalikule teabele juurdepääsu osas AvTS-s sätestatud regulatsiooni kohaldamise korral muutuks Riigikontrolli eesmärgipärane tegutsemine võimatuks.
  2. Riigikontrolli 06.09.2012 aruandest nähtuvalt põhinesid p-des 133 ja 136 (I kd, tl 32p33) toodud järeldused Euroopa ravimituru konkurentsisituatsioonist ülevaate saamiseks läbiviidud liikmesriikide konkurentsiametite küsitluse tulemustel. Aruande p-s 135 on märgitud, et vastava küsitluse „korraldas Riigikontroll Eesti Konkurentsiameti kaasabil“. EAÜ 29.11.2012 teabenõudes (I kd, tl 50) sooviti võimalust tutvuda Riigikontrolli 06.09.2012 aruande „koostamise käigus kogutud ja kasutatud materjalidega“. Riigikontroll selgitas 06.12.2012 vastuses nr 9-9/12/129-2 (I kd, tl 52), et teabenõuet tuleb täpsustada, et oleks võimalik hinnata selle täitmise võimalikkust ja ulatust, arvestades RKS §-s 47 ja INTOSAI auditistandarditest tulenevat audiitori konfidentsiaalsuskohustust. EAÜ esitas 18.12.2012 täpsustatud teabenõude (I kd, tl 54-56), milles taotles koopiaid dokumentidest, mis olid aluseks aruande p-des 117–152 esitatud järeldustele. Riigikontroll pikendas 21.12.2012 vastuses nr 9-9/12/134-2 (I kd, tl 58) teabenõude täitmise tähtaega, kuna selle sisu oli jätkuvalt ebaselge, ning keeldus 10.01.2013 vastusega nr 9-9/13/134-3 (I kd, tl 68 ja pöördel) põhiosas teabenõude täitmisest, märkides, et riigikontrolöri otsuse kohaselt on kõik auditi „Ravimite hüvitamise korraldus“ tööpaberid mõeldud rangelt asutusesiseseks kasutamiseks ning avalikkusele mittekättesaadavate andmete avalikustamine ei ole Riigikontrolli ülesannete täitmise huvides. Samas selgitas Riigikontroll üldistavalt aruande konkreetsetes punktides tehtud järelduste aluseks olevate andmete allikaid ning juhatas teabenõudjale kätte aruande koostamise aluseks olnud avalikud dokumendid. Aruande p-de 133-136 osas märkis Riigikontroll vastuses muu hulgas järgmist: „Nende punktide aluseks on tööpaber, mille aluseks omakorda Riigikontrolli Konkurentsiameti abiga läbi viidud küsitlus teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas. Küsitlusele vastas 14 riiki. Tööpaber on mõeldud ametkondlikuks kasutamiseks ning seetõttu ei saa me seda Teile edastada.“ Vastuse lõpus on omakorda selgitatud: „Juhime Teie tähelepanu ka sellele, et mitmed auditis toodud järelduste aluseks olevad andmed on täiendavalt teiste asutuste poolt tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks, mille osas on juurdepääsupiirangud ka Riigikontrollile siduvad. Riigikontroll ei saa teise asutuse piirangu omatahtsi kehtetuks tunnistada ega seda eirata.“ AKI 01.03.2013 vaideotsusest nr 2.1-3/13/103 (I kd, tl 73-79) tuleneva ettekirjutuse täitmiseks taotlejale täiendavalt edastatud 11.03.2013 vastuses nr 6-1/13/4 (I kd, tl 81) märkis Riigikontroll, et EAÜ taotletud andmete sisust lähtuvalt on nende suhtes kehtestatud täiendavad juurdepääsupiirangud. Nimetatud vastuse lisa 1 „Riigikontrolli täiendavate juurdepääsupiirangute määramine auditidokumentidele“ (I kd, tl 82) kohaselt on aruande pdes 133-136 toodud järelduste aluseks olnud ning Konkurentsiameti abil läbiviidud küsitluse 9
(11)3-13-702 esialgseid plaane ja üldistavaid kokkuvõtteid sisaldavatele tööpaberitele juurdepääsupiirang kehtestatud AvTS § 35 lg 2 p 3 alusel (s.o asutusesiseselt adresseeritud dokumendid, mida dokumendiregistris ei registreerita) ning erinevate riikide konkurentsiametitelt saadud vastuste suhtes AvTS § 35 lg 1 p 3 alusel (s.o teave, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist).
  1. Eeltoodust nähtuvalt ei ole Riigikontroll kogu pikaajalise suhtluse vältel kordagi kaebajat teavitanud asjaolust, et teistest liikmesriikidest ja Euroopa Komisjonilt saadud vastuste suhtes on juurdepääsupiirangud kehtestanud Konkurentsiamet. Riigikontrolli vastustest ei saa isegi üheselt välja lugeda, et küsitluse viis läbi Konkurentsiamet, mitte Riigikontroll, sest läbivalt on kasutatud väljendit „Riigikontroll Konkurentsiameti abiga“. Ka AKI 01.03.2013 vaideotsuses (lk 13 – I kd, tl 79) on tõdetud, et pole arusaadav, kelle poolt on juurdepääsupiirang kehtestatud. Sellele vaatamata ei toonud Riigikontroll ka 11.03.2013 vastuses selgelt välja, et piirangu on kehtestanud Konkurentsiamet, vaid kehtestas selle asemel AvTS § 35 lg 1 p 3 ja lg 2 p 3 alusel täiendavad juurdepääsupiirangud. Riigikontrolli vastuseid ja tegevust (st juurdepääsupiirangute uute aluste väljatoomist) arvestades ei pidanud kaebajale olema äratuntav, et juurdepääsupiiranguid ei ole kehtestanud Riigikontroll, mistõttu tuleks tal oma õiguste efektiivseks ja otstarbekaks kaitsmiseks pöörduda teabenõudega Konkurentsiameti poole, mitte aga vaidlustada Riigikontrolli keeldumist. Apellandi väide, et vastuste ebaselguse põhjustas teabenõude ebaselgus, on ilmselgelt otsitud, sest asjaolu, et pärast esmaseid täpsustusi oli EAÜ teabenõude ulatus piisavalt määratletud, kinnitab muu hulgas seegi, et Riigikontroll rohkem teabenõude täpsustamist ei nõudnud. Kokkuvõttes on halduskohus õigesti leidnud, et Riigikontroll ei täitnud 06.09.2012 aruande p-des 133 ja 136 toodud järelduste aluseks olevale teabele juurdepääsu saamiseks EAÜ poolt esitatud teabenõude täitmisel AvTS § 4 lg-s 1, § 9 lg 2 p-s 6, § 23 lg 1 p-s 1 ja § 38 lg-s 2 sätestatud kohustust teavitada teabenõudjat üheselt arusaadavalt temale väljastamata jäetud dokumentide suhtes kehtivatest juurdepääsupiirangutest.
  2. Riigikontrolli väited ei ole põhjendatud ka menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas. Olenemata sellest, et halduskohus luges EAÜ kaebuse rahuldatuks üksnes ligikaudu 29% ulatuses, ei oleks väljakujunenud kohtupraktikat arvestades olnud põhjendatud mõista kaebajalt vastustaja kasuks välja teatud osa haldusorgani poolt tellitud välise õigusteenusega seotud kuludest. Halduskohus on oma seisukohta põhjendanud kohtuotsuse p-s
  3. Praegune vaidlus ei ole faktiliselt mahukas ega õiguslikult eriliselt keerukas, samuti ei ole põhjust väita, et tegemist oleks õiguskorras põhimõttelist tähendust omava küsimusega, ehkki apellant on püüdnud vaidlust sellisena näidata. Vaidlus Riigikontrolli igapäevase tegevuse (majanduskontrolli teostamise) käigus saadud ja loodud teabele ja dokumentidele juurdepääsu võimaldamise või nende suhtes juurdepääsupiirangute kehtestamise põhjendatuse üle ei välju mingil moel teabevaldaja põhitegevuse raamidest (vrd Riigikohtu 21.06.2012 otsus nr 3-3-126-12, p 29 ja seal viidatud varasemad lahendid), mistõttu ei saa haldusorgani poolt välise õigusteenuse kasutamist pidada

§ 109

lg 6 tähenduses vajalikuks ning selliste menetluskulude kaebajalt väljamõistmiseks ei ole alust. Oma subjektiivsete õiguste kaitseks kaebusega halduskohtusse pöördumist (millise õiguse olemasolu on AvTS § 4 lg-s 5 seejuures eraldi rõhutatud) ei saa pidada ka pahatahtlikuks ning Riigikontrolli viited, et EAÜ oleks võinud taotleda soovitud andmete väljastamist põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse käigus (s.o asjas nr 3-4-1-2-13), ei ole asjakohased, sest see ei võtnud kaebajalt kuidagi õigust pöörduda Riigikontrolli poole teabenõudega ka väljaspool kohtumenetlust ega saa õigustada esitatud teabenõudele teabevaldaja poolt nõuetekohaselt vastamata jätmist. Vaatamata sellele, et üksikuid kaebaja poolt menetluses avaldatud seisukohti võib tõepoolest pidada sisulisteks vastuväideteks 10

(11)3-13-702 Riigikontrolli aruandes toodud hinnangutele (nt EAÜ 28.03.2013 kaebuse p 11.2.6 kolmas lõik ja p 11.2.7 – I kd, tl 7-8), seonduvad EAÜ esitatud menetlusdokumendid rõhuvas ulatuses siiski tema teabenõude täitmisest keeldumise ja aruandes tehtud järelduste aluseks olevatele andmetele või dokumentidele juurdepääsupiirangute seadmise põhjendatusega ehk selgelt praeguse vaidluse esemega. Samuti märgib apellant iseenesest õigesti, et kaebaja õigusabikulud esimese astme kohtus hõlmavad muu hulgas esindaja ühe töötunni ulatuses 24.03.2014 teabenõude koostamist Konkurentsiametile (vt OÜ Advokaadibüroo Eversheds Ots & Co 31.03.2014 arve nr 20140378 spetsifikatsioon – II kd, tl 102), kuid ringkonnakohtu hinnangul on tegemist siiski asja lahendamise seisukohalt põhjendatud ja vajaliku kuluga (mida võiks võrrelda nt tõendi saamise kuluga), sest selle tagajärjel langes vaidlus suures osas ära. 17. Eelneva põhjal ja

§ 200

p 1 alusel jääb Riigikontrolli apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 25.03.2015 otsus muutmata. 18.

§ 108

lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

§ 109

lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule tähtaegselt menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Riigikontroll on apellatsioonimenetluses kandnud menetluskulusid 2665 eurot (II kd, tl 189-191; II kd, tl 198-200). Apellatsioonkaebuse esitamisel ekslikult tasutud riigilõiv 15 eurot (II kd, tl 160) on tagastatud Tallinna Ringkonnakohtu 27.04.2015 määrusega. Kuna Riigikontrolli apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad vastustaja menetluskulud apellatsiooniastmes

§ 108lg 1 alusel tema enda kanda.

MTÜ Eesti Apteekide Ühendus on kandnud apellatsioonimenetluses õigusabikulusid 1570,80 eurot (II kd, tl 184-188). Kulude kandmine ja nende seos ringkonnakohtus toimunud menetlusega on nõuetekohaselt tõendatud ning kulud on ka mõistliku suurusega, vajalikud ja põhjendatud (

§ 109

lg 6), mistõttu tuleb need apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu

§ 108

lg 1 alusel mõista Riigikontrollilt kaebaja kasuks välja tervikuna.

§ 109

lg-st 5 tulenevalt ei välista menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele seegi, et need on tema eest kandnud muu isik (s.o Terve Pere Apteek OÜ). Konkurentsiamet ei ole menetluskulude kandmise kohta ringkonnakohtule andmeid esitanud. Kuivõrd tegemist on kaasatud haldusorganiga, siis ei oleks Konkurentsiameti kasuks menetluskulude väljamõistmine

§ 24lg 2 ja § 108 koostoimest tulenevalt ka võimalik.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa Ruth Plaks Virgo Saarmets 11

(11)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.