← Eesti

3-13-70031/68

Obsah (9)§ 212§ 215§ 213§ 223§ 116§ 157§ 165§ 108§ 109

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht 22. detsember 2015, Tallinn Hald

§ 212

lg 1 teises lauses sätestatud juhul (

§ 212lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (

§ 215lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (

§ 213lg 1 p 5).

Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (

§ 223lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata 3-13-70031 menetlustähtaja kulgemist (

§ 116

lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (

§ 116lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

  1. AL nimetati sotsiaalministri 30.10.2012 käskkirjaga nr 178-T Sotsiaalministeeriumi sotsiaalala asekantsleri ametisse alates 03.12.
  3. AL sai 29.08.2013 Sotsiaalministeeriumi (edaspidi SoM) kantsleri käest allkirja vastu sotsiaalala asekantsleri töötulemuste arutelude kokkuvõtte, mille kohta anti kirjalikus vormis arvamuse ja vastuväidete esitamiseks tähtaeg AL-le 02.09.2013 kell 09.
  5. Sotsiaalministri 04.09.2013 käskkirjaga nr 97-E algatati AL suhtes distsiplinaarmenetlus, mille läbiviimise tähtajaks oli 11.09.
  6. Distsiplinaarmenetluse algatamisel tugineti SoM kantsleri 02.09.2013 esitatud sotsiaalala asekantsleri 03.12.2012-29.08.2013 ametiaja töötulemuste kokkuvõttele. AL esitas 10.09.2013 distsiplinaarmenetluse raames oma arvamuse, milles märkis, et töötulemuste kokkuvõttes väljatoodud asjaolud ei anna alust järelduseks, et AL on toime pannud mistahes süü vormis teenistuskohustuse rikkumise, mis seisneb ministeeriumi maine olulises kahjustamises ning teenistuskohustuse asjatundliku ja hoolsa täitmise nõude rikkumises.
  7. Sotsiaalministri 12.09.2013 käskkirjaga nr 99-E kõrvaldati AL distsiplinaarmenetluse ajaks teenistustest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 78 lg-te 1 ja 3 ning § 83 p 6 alusel.
  8. AL sai 20.09.2013 dateeritud distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte (edaspidi DM kokkuvõte) allkirja vastu kätte 23.09.
  9. DM kokkuvõtte kohaselt on AL süüliselt rikkunud oma teenistuskohustusi vähemalt raskest hooletusest, mille tõttu tehti ministrile ettepanek karistada AL vastavalt ATS § 70 p-le 3 distsiplinaarkorras teenistusest vabastamisega. AL esitas 30.09.2013 ministeeriumi personalijuhile oma arvamuse ja vastuväited DM kokkuvõtte kohta, asudes seisukohale, et tema karistamiseks mistahes ATS §-s 70 nimetatud distsiplinaarkaristusega puudub alus.
  10. Sotsiaalministri 10.10.2013 käskkirjaga nr 107-E määrati ALle ATS § 70 p 3, § 76 lg 1 ja § 94 lg 1 alusel ja kooskõlas ATS § 75 lg-ga 4 teenistuskohustuste olulise rikkumise tõttu raskest hooletusest distsiplinaarkaristuseks SoM sotsiaalala asekantsleri ametikohalt teenistusest vabastamine. Käskkirja põhjenduste kohaselt jättis AL sotsiaalala asekantslerina perioodil 18.04.201329.08.2013 SoM-s ja SoM valitsemisala asutustes korduvalt ja jätkuvalt täitmata asekantsleri põhiülesande juhtida ja korraldada poliitikakujundamist koostöös ministeeriumiväliste institutsioonide ja huvirühmadega ning korraldamata lahenduste leidmise sotsiaalala küsimustes. Hoolimata korduvatest korraldustest ja meeldetuletustest vahetu juhi (kantsler) poolt ning asekantsleri valitsemisalasse kuuluvate asutuste juhtide ja partnerite pöördumistest jäid sotsiaalvaldkonnas tekkinud probleemid lahendamata. Teenistuskohustuste korduv ja jätkuv rikkumine väljendus järgmistes episoodides: erihoolekandeteenuse korralduses ilmnenud probleemide lahendamata jätmine, mittetulundusühingute finantseerimise korralduse välja töötamata jätmine, välisrahastuse abikõlblikkuse järelevalve teostamata jätmine, SoM kantsleri juhiste mittejärgimine ja korralduste täitmata jätmine. Rikkumise tõttu on terviklikult ohustatud SoM eesmärkide ja ülesannete täitmine sotsiaalala küsimustes. Mh on rikkumise tagajärjel ohustatud SoM valitsemisala ülesannete täitmiseks vajalike rahaliste vahendite kindlustamine. Käskkirja kohaselt on distsiplinaarsüüteo toimepanemise asjaolud, neid kinnitavad tõendid, süü, rikkumise olulisuse ning distsiplinaarkaristuse määramise 2

(11)3-13-70031 põhjendused ja kaalutlused esitatud DM kokkuvõtte p-des I-III ning käskkirja lisas. Käskkirja kohaselt oli AL teenistussuhte viimane päev 11.10.
  2. AL esitas 11.11.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus sotsiaalministri 10.10.2013 käskkiri nr 107-E õigusvastaseks tunnistada, muuta teenistusest vabastamise alust ja mõista sõltuvalt vabastamise alusest teenistusest vabastamise etteteatamise tähtaja järgimata jätmise eest välja palk iga 15 kalendripäeva pikkusest etteteatamise tähtajast puudu jäänud tööpäeva eest ning mõista õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest välja hüvitis ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kaebaja sai töötulemuste kokkuvõtte allkirja vastu kätte 29.08.2013 ning sellele arvamuse ja vastuväidete esitamiseks anti tähtaeg 02.09.2013 kell 9.00 (üks tööpäev), mis on ebamõistlikult lühike aeg ning mida ei pikendatud. Käskkiri ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) §-st 55 tulenevatele vorminõuetele ja on seetõttu formaalselt õigusvastane ning tuleb juba ainuüksi sel põhjusel õigusvastaseks tunnistada. Käskkirjas puuduvad põhjendused, millele tuginedes on kaebaja teenistusest vabastatud. Lisatud ei ole DM kokkuvõtet. Käskkirja lisana esitatud dokumendist ei nähtu, kelle poolt ja millal on see dokument koostatud ning dokument on allkirjastamata. Vaatamata HMS § 56 lg-s 1 sätestatule, peavad haldusaktis väljendatud otsustuse põhimotiivid olema siiski esitatud haldusaktis endas. Antud juhul ei selgu käskkirjast need haldusorgani põhikaalutlused, millele on otsustuse tegemisel tuginetud. Samuti ei selgu käskkirjast, kas ja mil viisil on arvestatud AL 30.09.2013 arvamuses esitatud argumentide ning tõenditega. Seetõttu ei ole kaebajale olnud tagatud ka HMS § 40 lg-s 1 sätestatud õigus olla haldusmenetluse käigus ära kuulatud. Antud juhul on ilmne, et vorminõuete rikkumine on ilmselt mõjutanud asja otsustamist. Käskkiri on ka sisuliselt õigusvastane, kuivõrd selle kaalutlused ei võimalda asjaolusid ja tõendeid kogumis hinnates jõuda järeldusele, et kaebaja rikkus süüliselt oma teenistuskohustusi. Käskkiri ei vasta HMS §-s 54 toodud tingimustele. Käskkiri ei sisalda haldusorgani kaalutlusi diskretsiooniotsuse teostamisel. Haldusorgan ei ole sisuliselt kaalunud kaebaja esitatud seisukohti, vaid on lakooniliselt märkinud, et need on asjakohatud ega õigusta distsiplinaarkaristuse määramata jätmist. Käskkirjas, selle lisas ja DM kokkuvõttes esitatud järeldused on subjektiivsed, otsitud ja alusetud. Ükski käskkirjas viidatud episoodides kaebajale süüks arvatud asjaolu ei õigusta tema teenistusest vabastamist teenistuskohustuse rikkumise tõttu. Kaebaja ei ole jätnud lahendamata erihoolekandeteenuse korralduses ilmnenud probleeme. Kaebajale on põhjendamatult heidetud ette selliste probleemide lahendamata jätmist, mis ei kuulu kaebaja pädevusse või mida ei olegi võimalik pooleaastase perioodi jooksul lahendada. Vastustaja ei ole arvestanud kaebaja 30.09.2013 seisukohas osundatuga, et erihoolekandeteenuse osutamine riigi poolt on olnud väga ebaefektiivne juba aastaid enne kaebaja SoM-i tööle asumist 03.12.
  3. Alusetu on käskkirjas teenistustest vabastamise põhjendusena välja toodud asjaolu, et väidetavalt ei tunne asekantsler riigieelarve arutelude ja planeerimise protsessi ning perioodi. Kaebaja on lähtunud oma tegevuses ministri poolt konkreetselt ette antud suunistest. Lisaks on tegemist uue väitega, mida distsiplinaarmenetluse käigus varasemalt esitatud ei ole. Seetõttu ei ole kaebaja saanud selle väite osas eelnevalt esitada oma seisukohti. Põhjendamatud on vastustaja etteheited seoses mittetulundusühingute finantseerimise korralduse väidetava välja töötamata jätmisega. Käskkirja lisast ega DM kokkuvõttest ei nähtu, millistele tõenditele on vastustaja sellise väite esitamisel tuginenud. Arvestades tõsiasja, et mittetulundusühingute finantseerimise korralduse väljatöötamine ei olnud seotud konkreetse tähtajaga ega ka asekantsleri valdkonna kõige prioriteetsem küsimus, on vastustaja 3
(11)3-13-70031 etteheited seoses kaebaja väidetavate töökohustuste rikkumisega täiesti alusetud. Põhjendamatu on kaebajale süüks panna välisrahastuse abikõlblikkuse järelevalve teostamata jätmist. Kuna kõnealuste töödega jõuti õigeaegselt valmis, siis on ilmne, et kaebaja ei saanud rikkuda raskest hooletusest oma teenistusülesandeid. Kaebaja ei ole jätnud järgimata ega täitmata SoM kantsleri juhiseid. Ükski kolmest episoodist, millele vastustaja on tuginenud, ei tõenda eraldiseisvalt ega kogumis kaebaja poolt teenistuskohustuste täitmata jätmist raskest hooletusest. Vastustaja on teostanud kaalutlusõigust tähtsust omavaid asjaolusid valikuliselt arvesse võttes ega ole pööranud mingisugust tähelepanu kaebajat positiivselt iseloomustavatele asjaoludele. Samuti ei nähtu käskkirjast, kas ja mil määral on hinnatud kaebaja tegevust eelneval perioodil (s.o ajavahemikus 03.12.2012-17.04.2013). Käskkirjas ning selle lisas esitatud seisukohad viitavad üheselt sellele, et vastustaja on algatanud kaebaja suhtes distsiplinaarmenetluse otsitud alusel ning teenistussuhte lõpetamise tegelikud motiivid olid hoopis teised. Käskkirja lisast nähtuvalt on põhilised etteheited kaebajale seotud tema isikuomadustega. Kaebajale heidetakse ette, et teda ei peeta autoriteediks ning tunnustatud partneriks, samuti et ta ei oska eristada eesmärgi suhtes olulist ja ebaolulist informatsiooni ega ole võimeline efektiivselt ning eesmärgipäraselt juhtima inimesi ja ressursse jne. Need etteheited ei vasta tõele, samuti ei ole nende näol tegemist teenistuskohustuste rikkumisega. On ilmne, et antud juhul ei olnud kaebaja teenistusest vabastamise tegelikuks põhjuseks teenistuskohustuste raskest hooletusest täitmata jätmine, vaid vastustaja hinnangul ta lihtsalt ei sobinud sellele tööle. Samas on tegemist kahe täiesti erineva teenistussuhte lõpetamise alusega. Kaebaja vastas kõikidele SoM asekantsleri ametikohale esitavatele nõudmistele ning läbis edukalt kõik konkursi raames korraldatud testid. Seega oli vastustajal võimalus veenduda, et kaebaja oskused, võimed ja isikuomadused vastavad asekantslerile esitatavatele nõuetele. On ilmne, et kaebajast sooviti iga hinna eest vabaneda subjektiivsetel kaalutlustel, mistõttu hakati alles sellel eesmärgil alustatud distsiplinaarmenetluse käigus otsima faktilisi aluseid, millele rajada teenistuskohustuste rikkumise süüdistus. Kaebaja tegevuses puudub süü. Ükski DM kokkuvõttes ning käskkirja lisas väljatoodud asjaolu ei võimalda järeldada, et ta on rikkunud oma teenistuskohustusi süüliselt. ATS § 74 lgst 1 tulenevalt saab ametnik vastutada distsiplinaarsüüteo eest üksnes süü olemasolul, mistõttu on kaebaja distsiplinaarkorras karistamine põhjendamatu ja õigusvastane. Isegi kui kaebaja teenistuskohustuste täitmisel oleks ilmnenud mingisugused süüteo tunnused (millega kaebaja ei nõustu), on ATS-s sätestatud kõige raskema distsiplinaarkaristuse määramine teenistusest vabastamise näol antud juhul ilmselgelt ebaproportsionaalselt raske karistus. Antud juhul ei esine ATS § 75 lg-tes 4 ja 5 ega ATS § 75 lg-s 6 nimetatud asjaolusid, mille alusel saaks olulist rikkumist eeldada. Käskkirjast ei nähtu üksikjuhtumi asjaolusid ning süüteo toime pannud isikut arvestavat kaalumist. Käskkirja põhjendustest ei selgu, kas ja kuidas kaebajat iseloomustavad asjaolud on mõjutanud karistuse valikut. Kirjeldatud kaalumisvea tõttu on kaevatav haldusakt õigusvastane ning tuleb tühistada. 8. Sotsiaalminister vaidles kaebusele vastu ja palus selle rahuldamata jätta. Käskkiri vastab vorminõuetele. Isegi kui selles osas esineks mingisuguseid minetusi, siis vastavalt HMS §-le 58 ei annaks need alust käskkirja õigusvastaseks tunnistamiseks. Ebaõige on väide, et käskkiri ei ole nõuetekohaselt põhjendatud. Käskkirja põhilised motiivid (sh peamised kaalutlused) sisalduvad käskkirja p-s 1. Samuti viidatakse käskkirjas DM kokkuvõtte p-dele 1-3 ning käskkirja lisale, kus sisalduvad täiendavad käskkirja põhjendused. DM kokkuvõtte p-des 1-3 on selgelt välja toodud distsiplinaarsüüteo toimepanemise asjaolud, 4
(11)3-13-70031 neid asjaolusid kinnitavad tõendid, kaebaja süü, distsiplinaarkaristuse määramise põhjendused ja kaalutlused. rikkumise olulisuse ning Asjakohatud ja otsitud on kaebaja väited selle kohta, et talle on arusaamatu, mida kujutab endast käskkirja lisa. Tegemist on haldusorgani seisukohtadega kaebaja enda poolt distsiplinaarmenetluse kohta esitatud vastuväidetele, mis on käskkirja lahutamatu osa. Käskkirja lisal on käskkirjaga samad „rekvisiidid“. Käskkiri on ministri poolt allkirjastatud, seega vastab vorminõuetele ka käskkirja lahutamatuks lisaks olev dokument. Isegi kui asuda seisukohale, et käskkirja lisast ei nähtu selle koostaja ja allkirjastaja, siis ei saanud nimetatud asjaolu kuidagi mõjutada asja otsustamist (HMS § 58) ega käskkirja õiguspärasust. Ebaõige on kaebaja väide, et käskkirjast ja selle lisast ei selgu, kas ja mil viisil on arvestatud kaebaja 30.09.2013 arvamuses esitatud tõendite ja argumentidega. Nimetatud argumente ja tõendeid on käskkirja lisas käsitletud. Seega on olnud kaebajale faktiliselt tagatud ärakuulamisõiguse kasutamine ja HMS § 40 lg-t 1 ei ole rikutud. Menetlusnõudeid ei ole rikutud ka tulenevalt kantsleri 29.08.2013 kirjast kaebajale. Nimetatud kiri ei olnud distsiplinaarmenetluse osa, vaid kantsleri vabas vormis tagasiside kaebajale tema teenistuskohustuste täitmise kohta. Seega ei saa asjaolu, kas ja mil määral võimaldati kaebajal avaldada seisukohta selle kirja osas või millised õiguslikud ja faktilised põhjendused kirjas olid, kuidagi mõjutada käskkirja õiguspärasust. Kaebaja on oma teenistuskohustusi rikkunud süüliselt ning talle määratud karistus on proportsionaalne. Vastustaja ei ole karistuse määramisel kaalutlusõigust rikkunud. Kaebaja teenistuskohustuste rikkumine on toime pandud raske hooletusega. Karistuse valiku kaalutlused on põhjalikult esitatud DM kokkuvõtte p-s
  1. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et ta on teenistusest vabastatud hoopis ATS § 92 lg 1 alusel, mis käskkirja andmise ajal veel ei kehtinud. Käskkirjas ei ole sellele sättele viidatud ega sellele tuginetud. Asjaolu, et nimetatud sättele on viidatud ministeeriumi kantsleri 29.08.2013 kirjas kaebajale, ei oma käesolevas vaidluses tähendust, kuna viidatud kirja saatmise hetkeks ei olnud distsiplinaarmenetlust veel alustatud. Tegemist on kantsleri hinnanguga kaebaja töötulemustele ja teenistuskohustuste täitmisele. Ametist vabastamise aluseks olnud rikkumised on kaebaja puhul põhjustatud kaebaja sobimatutest isikuomadustest. Isikuomadused on paratamatult tugevas seoses näiteks sooritusvõimega, sh võimega täita hoolikalt oma teenistusülesandeid. Kui ametnik on olemuselt hooletu, siis ilmselgelt on ka suurem risk teenistuskohustuste mittenõuetekohasele täitmisele raskest hooletusest. Samas ei ole süülise teenistuskohustuse rikkumise esinemisel lõppkokkuvõttes oluline, kas rikkumine oli põhjustatud sobimatutest isikuomadustest või millestki muust. Kaebaja näited nõuetekohasest teenistuskohustuse täitmisest ei puuduta käesoleva vaidluse asjaolusid ega ole asjakohased.
  2. Tallinna Halduskohus jättis 31.12.2014 menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. otsusega kaebuse rahuldamata ja Halduskohus nõustus põhimõtteliselt vastustaja põhjenduste ja järeldustega, mis on esitatud vaidlustatud haldusaktis (koos selle lahutamatute lisadega), ning vastustaja argumentatsiooniga kaebuse kohta esitatud vastuses ja kohtuistungil. Kaebaja ei ole esitanud kohtumenetluses uusi väiteid, millele vastustaja ei oleks reageerinud/vastanud juba eelnevas menetluses või kohtumenetluses. Lisaks nõustumisele vastustaja argumentatsiooniga distsiplinaarmenetluses, nõustus kohus vastustajapoolsete vastuväidete ja tunnistajate ütluste analüüsiga, mida vastustaja on esitanud ka kohtumenetluses. 5
(11)3-13-70031 AL suhtes on sotsiaalministri 04.09.2013 käskkirjaga nr 97-E algatatud ja läbi viidud distsiplinaarmenetlus, ajendatuna sotsiaalala asekantsleri 03.12.2012-29.08.2013 töötulemuste kokkuvõttest. Distsiplinaarmenetluse algatamisel on täidetud ATS § 72 nõuded, menetluse läbiviimisel on täidetud ATS § 73 nõuded, sh on olnud kaebajale tagatud ärakuulamisõigus (vt ka HMS § 40) - 10.09.2013 on kaebaja esitanud distsiplinaarmenetluse raames oma arvamuse ning 30.09.2013 on AL esitanud ministeeriumi personalijuhile oma arvamuse ja vastuväited DM kokkuvõtte kohta, mis anti kaebajale allkirja vastu kätte 23.09.2013. Lisaks kaebaja formaalsele ärakuulamisele on kaebaja ära kuulatud ka sisuliselt – kaebaja selgitustele ja vastuväidetele on antud hinnang DM kokkuvõttes osas, kus menetleja on teinud ettepaneku karistuse määramiseks, ning neid on analüüsitud ja neile on vastatud põhjalikumalt käskkirja lisas. Asjaolu, et lisal puudub selle koostaja nimi ja käskkirja andja allkiri, ei ole tulenevalt HMS §-st 58 vaadeldav käskkirja tühistamise alusena. Samuti ei oma käskkirja õiguspärasuse hindamisel mitte mingit tähtsust asjaolu, et kaebajale anti 29.08.2013 kätte saadud töötulemuste kokkuvõtte kohta arvamuse ja vastuväidete esitamiseks üks tööpäev, kuna see ei toimunud distsiplinaarmenetluse raames. Et vastustaja on asunud seisukohale, et SoM sotsiaalala asekantsler on rikkunud oluliselt oma teenistuskohustusi raskest hooletusest, ning vabastas kaebaja distsiplinaarkaristusena teenistusest, siis on käskkirjas toetutud asjakohastele õigusnormidele. Kohus viitas HMS § 4 lg-le 1 ja 2, § 54 lg-le 1, § 55 lg-tele 1 ja 4, § 56 lg-tele 1-3 ning ATS § 75 lg-le 2, leides, et käskkiri vastab formaalselt sisu- ja vorminõuetele. Käskkirjas on selgesõnaliselt märgitud, et distsiplinaarsüüteo toimepanemise asjaolud, neid kinnitavad tõendid, süü, rikkumise olulisuse ning distsiplinaarkaristuse määramise põhjendused ja kaalutlused on esitatud DM kokkuvõtte p-des I-III ning käskkirja lisas. Kuivõrd DM kokkuvõte oli AL-le 23.09.2013 allkirja vastu teatavaks tehtud ja käskkirja lisa sai kaebaja kätte koos käskkirjaga, siis on ta sellega teadlik ka kõigist käskkirja andmise faktilistest ja õiguslikest alustest ning kaalutlustest. Haldusakti motiveerimise nõue ei ole asi iseeneses, vaid see peab tagama haldusakti adressaadile haldusaktist arusaadavuse ja haldusakti vaidlustamise võimaluse ning teisalt võimaldama kohtul kontrollida haldusakti õiguspärasust. Kuivõrd AL on saanud käskkirja põhjalikult ja motiveeritult vaidlustada ning halduskohus selle seaduslikkust kontrollida, siis järelikult on kaebaja väited käskkirja motiveerimispuudustest põhjendamatud. AL-le on distsiplinaarkaristus määratud seaduses ettenähtud tähtajal ja seaduses ettenähtud karistuste hulgast (ATS § 70) selleks pädeva isiku poolt. Kohus ei ole tuvastanud HMS §-s 6 toodud rikkumist ega diskretsiooniviga. Asjaolu, et kaebaja on teatud ülesandeid täitnud eeskujulikult, ei vabasta teda vastutusest muude ülesannete täitmata jätmise (distsiplinaarsüüteo toime panemise) eest ja seda ei tule käsitada ka kergendava asjaoluna. Isiku distsiplinaarvastutusele võtmine võimaldab haldusorganile väga laialdast ja mitmekülgset diskretsiooni, alates sellest, kas on üldse vaja distsiplinaarmenetlust alustada, kas tuvastatud distsiplinaarsüüteole on vaja reageerida karistamisega ja lõpetades sellega, milline distsiplinaarkaristus valida. Kaalutlusõiguse alusel tehtud otsus allub halduskohtu kontrollile üksnes piiratud ulatuses. Kohtu pädevuses ei ole hinnata isiku karistamise otstarbekust, vaid üksnes õiguspärasust. Käskkirja näol on tegemist formaalselt õiguspärase haldusaktiga. Käskkiri on ka sisuliselt (materiaalselt) õiguspärane. Vastustaja on õigesti tuvastanud, et kaebaja on süüliselt raskest hooletusest rikkunud mitmeid oma teenistuskohustusi (sealjuures on kaebaja tegelikult mitmed rikkumised ka omaks võtnud), ning kohus nõustus vastustajaga, et käesoleva asja tehiolusid arvestades oli selle eest proportsionaalne kohaldada AL-le raskeimat distsiplinaarkaristust. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 6
(11)3-13-70031 10. AL palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 31.12.2014 otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada ning jätta menetluskulud vastustaja kanda. Halduskohus on rikkunud oluliselt kohtumenetluse normi, jättes võtmata põhjendatud seisukoha kaebaja esitatud faktiliste väidete ja asjaolude esinemist kinnitavate tõendite kohta ning selgitamata, miks kaebaja osundatud asjaolud ei oma asja lahendamisel tähendust. Riigikohus on 02.06.2014 otsuses nr 3-3-1-27-14 (p 12) selgitanud, et kohtul tuleb

§ 157

lg-st 4 tulenevalt nõudeid uuesti hinnata, kui kaebaja on nende tõendite alusel tuvastatud asjaolud vaidlustanud. Kui kaebaja esitab kohtule asjaolude tuvastamise kohta uued argumendid või kordab varasemaid, mida haldusmenetluses ei ole piisaval määral ümber lükatud, peab kohus, hoolimata

§ 165

lg-st 2, põhjendama, miks ta ei nõustu kaebaja väidetega (

§ 165lg 1 p 4).

Kaebajal ei olnud objektiivselt võimalik kõigile vastustaja distsiplinaarmenetluse käigus esitatud väidetele haldusmenetluse käigus omapoolseid vastuväiteid esitada, kuna osa neist esitati alles vaidlustatud käskkirja lisas. Lisaks esitas vastustaja osad faktiväited alles kohtumenetluses. Kohus oleks pidanud igal juhul tõendeid hindama ning kaebaja väidetega mittenõustumist põhjendama. Halduskohus eiras otsust tehes põhimõtet, et diskretsiooniõiguse alusel antud haldusakti põhjendamine tagantjärele kohtumenetluse ajal ei ole lubatav. Kohus on nõustunud vastustaja vastuväidete ja tunnistajate ütluste analüüsiga, mida vastustaja on esitanud ka kohtumenetluses. Seega on kohus kõnealuse põhimõtte vastu eksinud. Halduskohus on tõendeid ebaõigesti hinnates ja materiaalõigust ebaõigesti kohaldades jõudnud ekslikule järeldusele, et kaevatava käskkirja näol on tegemist formaalselt õiguspärase haldusaktiga. Käskkirjas puuduvad põhjendused, millele tuginedes kaebaja teenistusest vabastati. DM kokkuvõtet käskkirjale lisatud ei ole, käskkirja lisana esitatud dokumendist ei nähtu, kelle poolt ja millal see on koostatud, dokument on allkirjastamata ja dateerimata. Kuna käskkirjale ei ole lisatud ühtegi dokumenti, millest nähtuks, mil viisil on vastustaja kaalutlusõigust teostanud, kuidas on arvestatud kaebaja 30.09.2013 esitatud vastuväidetega, millises ulatuses on võetud arvesse DM kokkuvõttes esitatud seisukohti, on tegemist olulise motiveerimiskohustuse rikkumisega, mis pidanuks kaasa tooma käskkirja tühistamise. Kohus on ekslikult leidnud, et kaebajale tagati distsiplinaarmenetluses nii formaalne kui sisuline õigus olla ära kuulatud. Kaebaja möönab, et osaliselt talle see õigus tagati – tal oli võimalik esitada 10.09.2013 distsiplinaarmenetluse raames oma arvamus ning lisaks veel 30.09.2013 arvamus ja vastuväited DM kokkuvõtte kohta. Samas esitas SoM osa väiteid alles vaidlustatud käskkirja allkirjastamata lisas ning mitmed kaebajale teadmata tõendid alles kohtumenetluses kaebuse vastuse lisana. Selles osas ei ole kaebajale ärakuulamisõigust distsiplinaarmenetluse käigus tagatud. Faktilised asjaolud ei kinnita vastustaja väidet, et kaebaja jättis lahendamata erihoolekandeteenuse korralduses ilmnenud probleemid ja rikkus seeläbi oma teenistuskohustusi. Kohus on ekslikult hinnanud õigeks vastustaja väite, et kaebaja ei täitnud oma kohustusi seoses erihoolekande valdkonna strateegia koostamisega. Strateegia valmimise tähtaeg saabus alles pärast kaebaja teenistusest kõrvaldamist. Käesolevaks ajaks on jõustunud Tallinna Halduskohtu 30.06.2014 otsus haldusasjas nr 3-13-2144, millega kohus tegi kindlaks teenistusest kõrvaldamise käskkirja õigusvastasuse. Tõendid ja faktilised asjaolud ei kinnita vastustaja väidet, et kaebaja rikkus süüliselt oma teenistuskohustusi, kuna jättis välja töötamata mittetulundusühingute finantseerimise korralduse ning jättis välisrahastuse abikõlbulikkuse üle järelevalve teostamata. Kohus on lugenud ekslikult põhjendatuks vastustaja väited, et kaebaja ei järginud ministeeriumi kantsleri antud juhiseid ning jättis täitmata tema korraldused. 7

(11)3-13-70031 Kohus on jätnud tähelepanuta kõik kaebaja põhjendused distsiplinaarsüüteo koosseisu mittetäidetuse ja kohaldatud karistuse ebaproportsionaalsuse osas.
  1. Sotsiaalminister palub kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning jääb kõigi varasemate seisukohtade juurde. Halduskohtu otsus on nõuetekohaselt põhjendatud. Kohus on tõendeid hinnanud kogumis ning nõustunud vastustaja järeldustega tõendite kohta. Vastustaja ei ole käskkirja tagantjärgi lubamatult põhjendanud. Kaebuse vastuses esitatud seisukohad ja lisatud dokumentaalsed tõendid üksnes selgitavad täiendavalt vastustaja kaalutlusi tulenevalt kaebuses esitatust. Vastustaja ei ole kohtumenetluses esitanud väiteid, millele poleks käskkirjas, selle lisas või DM kokkuvõttes viidatud. Halduskohus on õigesti leidnud, et käskkiri on formaalselt õiguspärane. Käskkiri on nõuetekohaselt põhjendatud. Halduskohus on õigesti leidnud, et ärakuulamisõigust pole rikutud. Ärakuulamist on võimaldatud nii formaalselt kui sisuliselt. Käskkirja lisas vastuseks kaebaja esitatud seisukohtadele antud seisukoha osas ei pidanud vastustaja uuesti ärakuulamisõigust võimaldama. Kaebaja 30.09.2013 esitatud seisukohti on käsitletud käskkirja lisas, kust nähtub, millises ulatuses on nendega nõustutud. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebaja rikkus oma teenistuskohustusi seoses erihoolekandeteenuse korralduses ilmnenud probleemidega, seoses erihoolekande valdkonna strateegia koostamisega, mittetulundusühingute finantseerimise korralduse välja töötamata jätmisel, välisrahastuse abikõlblikkuse üle järelevalve teostamata jätmisel ning kantsleri juhised ja korraldused täitmata jättes. Distsiplinaarsüüteo koosseis on täidetud ning kaebajale määratud karistus on proportsionaalne. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  2. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse muutmiseks ega tühistamiseks. Põhjendatud on apellandi väide, et halduskohus oleks pidanud otsuses lisaks kaevatud käskkirjas tooduga nõustumisele hindama tulenevalt

§ 157

lõikest 4 kaebaja neid väiteid, mille kohta oli esitatud uusi tõendeid või mida käskkirjas ei olnud käsitletud. Sellest hoolimata on halduskohus jõudnud õigele lõppjäreldusele ning ringkonnakohtu poolt nimetatud puudused on kõrvaldatavad apellatsiooniastmes. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele ja täienduseks halduskohtu otsusele märgib ringkonnakohus järgmist. 13. Kaebaja poolt 16.10.2014 kohtuistungil esitatud tõendid – sotsiaalvaldkonna sotsiaalala asekantsleri abi ametijuhend, erihoolekandeteenuste osutamise riikliku järelevalve akt nr 186/4917, erihoolekandeteenuste osutamise riikliku järelevalve akt (Võisiku), SoM septembri 2014 kiri AL-le ega AL 26.03.2013 koosolekukutse (II kd tl 167-187) ei väära halduskohtu otsuses tuvastatut. Esitatud riikliku järelevalve aktid ei oma distsiplinaarmenetlusega mingit puutumust, sest ühestki asjas esitatud tõendist ega väitest ei nähtu, et AL-le oleks midagi süüks pandud aktides kirjeldatud juhtumite toimumisega seoses. Distsiplinaarmenetluse etteheited seonduvalt erihoolekandeteenustega on kaevatud käskkirjast ja DM kokkuvõttest tulenevalt olnud seotud hoopis nende sündmuste järgse perioodi passiivsuse ja tegevusetusega probleemidele lahenduste leidmisel, rahataotluste esitamata jätmisega riigieelarve menetlustes ning ebaõnnestunud erihoolekande valdkonna strateegia koostamisega. Asjaolu, et mõni teine AL alluvuses töötanud ametnik võis samuti oma töökohustusi ebakorrektselt või puudulikult täita, ei vabasta AL vastutusest enda tegematajätmiste eest, 8

(11)3-13-70031 vaid pigem viitab omakorda puudulikule järelevalvele oma valdkonna ametnike ja töökohustuste üle. SoM septembri 2014 kirjast nähtuvalt tutvustati erihoolekande arengukava Vabariigi Valitsuse valitsuskabineti nõupidamisel 07.08.
  1. Nimetatud kiri koosmõjus 16.10.2014 kohtuistungil tunnistajana üle kuulatud ME ütlustega kinnitavad vastustaja väidet erihoolekande valdkonna strateegia koostamise täielikust ebaõnnestumisest, kuna pärast AL teenistusest eemaldamist ja tema ülesannete ülevõtmist SoM kantsleri poolt ilmnes, et strateegia koostamist tuleb praktiliselt alustada nullist ning seetõttu võttis selle koostamine täiendava kolmveerand aastat. AL 26.03.2013 koosolekukutsest ei saa õigupoolest üldse midagi järeldada. Küll aga ilmestavad tema juhtimisel toimunud koosolekuid otsekohesed partnerite vastukajad, nt MM 22.04.2013 tagasiside 18.04.2013 toimunud koosolekule (II kd tl 52) ja JS 23.08.2013 pikem analüüs tervele vaidlusalusele perioodile (II kd tl 75-76).
  2. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja esitanud kohtumenetluses selliseid uusi seisukohti, mida distsiplinaarmenetluses üldse ei puudutatud. Apellatsioonkaebuses ei ole ka välja toodud, millised on need väidetavad uued kaalutlused või asjaolud, millele vastustaja kohtumenetluses tugines, kuid mida kaevatud käskkirjas või DM kokkuvõttes ei esitatud. Vastuseks isiku seisukohtadele distsiplinaarmenetluses on haldusorganil õigus esitada oma argumenteeritud väiteid (konkreetsel juhul kaevatud käskkirja lisa) ning samamoodi on vastustajal õigus kohtumenetluses esitada tõendeid ja vastuväiteid kaebaja väidete ümberlükkamiseks. Vastustaja poolt kohtumenetluses 07.03.2014 esitatud seisukohad ei muuda olemuslikult käskkirja ega DM kokkuvõtte põhjendusi, vaid selgitavad vastustaja kaalutlusi täiendavalt tulenevalt sellest, mida apellant oma kaebuses esitas. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga selles, et esitatud seisukohad olid oma olemuselt sellised, mis on Riigikohtu lahendi 3-3-1-29-12 valguses lubatavad, sest ühtegi uut sisulist põhjendust või kaalutlust vastustaja kohtumenetluse käigus ei esitanud.
  3. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega osas, mis puudutavad kaevatud haldusakti põhjendamiskohustuse täitmist ning AL ärakuulamisõiguse tagamist. Käskkirja põhjendused ja kaalutlused on selgelt ja ühemõtteliselt ära toodud käskkirjas endas, DM kokkuvõttes ja käskkirja lisas. Kõik need dokumendid on apellandile teatavaks tehtud ning ta on nende suhtes saanud esitada argumenteeritud seisukohti, s.t ta on käskkirja põhjusi mõistnud. Tähendust ei oma, et DM kokkuvõtet ei esitatud apellandile uuesti koos käskkirjaga. Selleks puudus igasugune vajadus, kuna vaidlus puudub selles, et DM kokkuvõte oli apellandile allkirja vastu juba varem teatavaks tehtud ning selle sisu ei ole hiljem muudetud. Asjakohatu on apellandi arutlus sellest, mida kujutab endast käskkirja lisa. Tegemist on käskkirja osaga, mis moodustab käskkirjaga lahutamatu terviku, s.t on allkirjastatud sotsiaalministri poolt ja on haldusorgani ametlik seisukoht sõltumata sellest, milline ametnik selle faktiliselt ette valmistas. Halduskohus on õigesti leidnud, et ärakuulamisõigust pole rikutud. Õige on vastustaja seisukoht, et ärakuulamisõiguse andmine ja vastastikune vastuväidete esitamine ei saa jääda lõputult kestma, vaid peab mingil hetkel päädima haldusakti andmisega, kui selleks on seaduslik alus. Apellandile anti distsiplinaarmenetluses kahel korral võimalus oma seisukohti esitada ning apellandi 30.09.2013 seisukohtadele on haldusorgan vastanud käskkirja lisas. Seega on olnud faktiliselt tagatud ärakuulamisõiguse kasutamine ning HMS § 40 lg-t 1 ei ole rikutud.
  4. Ringkonnakohus on seisukohal, et vastustaja on õigesti tuvastanud apellandi teenistuskohustuste rikkumised. Vaidlus puudub selles, et apellandi tööülesanneteks SoM-is olid mh valdkonna esindajana koordineerida juhitava valdkonna arengukavade ja 9
(11)3-13-70031 kontseptsioonide (sh erihoolekande strateegia) väljatöötamist ja elluviimist; korraldada temale alluvate osakondade ning ministeeriumiväliste institutsioonide (sh Sotsiaalkindlustusameti ja AS Hoolekandeteenused) ning huvirühmade koostööd teadmistepõhise poliitika kujundamisel, valdkonna arengukavade ja kontseptsioonide koostamisel ning nende elluviimisel; juhtida osakonnajuhatajate kaudu talle alluvate osakondade tööd; teha ettepanekuid ministeeriumi tulude ja kulude aastaeelarve eelnõu ning vajaduse korral lisaeelarve eelnõu koostamiseks ja eelarvevahendite kasutamise kohta ning täita ministri või kantsleri antud ülesandeid. Sisuline vaidlus puudub tegelikult ka järgnevas:  erihoolekande valdkonna strateegia ei valminud ettenähtud tähtajaks, strateegia koostamise vahetähtaegadest ei peetud kinni ning selle ettevalmistusse ei kaasatud Rahandusministeeriumi esindajat, kuigi selleks andis korralduse SoM-i kantsler;  apellant ei esitanud erihoolekande teenuste osutamisega seonduvat rahataotlust
  1. a riigieelarve menetluses ega taotlust
  2. a eelarve muutmise menetluses;  apellandi poolt välja pakutud lahendus erihoolekande probleemidele oli rahaliste vahendite suurendamine (kuigi selleks oli ka oluliselt kiiremaid ja suuri investeeringuid mittenõudvaid võimalusi, nagu selgitas kohtuistungil tunnistaja ME);  apellant jättis välja töötamata mittetulundusühingute finantseerimise korralduse (kuigi pidi seda organiseerima 03.07.2013 koosolekul kokkulepitust tulenevalt, II kd tl 8789);  apellant ei osalenud mingilgi moel Vabariigi Valitsuse korralduse (seonduvalt Kuressaare Väikelastekodu ja Narva Lastekodu reorganiseerimise investeeringute abikõlblikkuse tähtaja pikendamisega) muutmise menetluses (kuigi see kuulus tema vastutusalasse);  apellant ei korraldanud koostöökokkuleppe sõlmimist Valka asenduskodu hoone rajamiseks (kuigi oli saanud selleks kantslerilt korralduse, II kd tl 96). Seonduvalt koosolekute ette valmistamata jätmisega on apellant ise möönnud 16.08.2013 koosoleku nurjumist ning ringkonnakohus viitas juba varasemalt MM ja JS kirjadele seoses ebaõnnestunud ja süsteemitute ning aegaraiskavate koosolekutega. Sellele lisanduvad tunnistaja AT kohtuistungil antud ütlused 15.07.2013 toimunud Justiitsministeeriumi ja SoM-i kohtumise kohta, millest nähtuvalt tuli AL sellele kohtumisele ette valmistamata, ei võtnud seal kordagi sõna ja jättis nii esindamata SoM-i huvid. Ringkonnakohtu arvates ei anna apellandi poolt esitatud argumendid alust seisukohaks, et ülalkirjeldatud vajakajäämised oleksid ühel või teisel põhjusel olnud vabandatavad. Pigem näitavad need puudujäägid apellandi süsteemset tegevusetust ja hoolimatust oma töökohustuste suhtes. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et apellandi põhjendustest nähtuvalt üritab apellant omapoolseid tegematajätmisi läbivalt õigustada sellega, et ebaõnnestumistes ja rikkumistes oli süüdi keegi teine (minister, kolleegid, alluvad jne) või et ta ei mõistnud talle antud korralduse sisu, selle olulisust või täitmise tähtaega. Need väited on ennastõigustavad ega muuda apellandi teenistuskohustuste rikkumisi olematuks. Isegi kui apellandi teenistuskohustuste rikkumiste toimepanekute jadas oli mingi kaal ka tema alluvuses töötavate ametnike tegematajätmistes, näitab see omakorda vähest ja ebapiisavat järelevalvet apellandi poolt tema alluvuses toimetanud ametnike tegevuse üle. Ilmekaks näiteks sellest on, kuidas osad kriitilised rikkumised ilmnesid ja said reageeringu hoopis kantsleri (erihoolekande valdkonna strateegia) või teise osakonna ametniku (Vabariigi Valitsuse korralduse eelnõu 10
(11)3-13-70031 menetlus) eestvedamisel, kuigi järelevalve nende kohustuste täitmise üle oli ühemõtteliselt apellandi tööülesanne. Kui tippjuhi ülesandeid täitev isik ei saa millestki aru või midagi jääb talle ebaselgeks, siis on elementaarne täiendavate selgituste ja juhiste küsimine, mitte ülesande ignoreerimine. Alusetud on apellandi viited ATS § 92 lg-le
  1. Sellel õiguslikul alusel ei ole apellanti töölt vabastatud. Ringkonnakohus nõustub vastustaja aruteluga sellest, kuidas isikuomadused on paratamatult tugevas seoses isiku sooritusvõimega, sh võimega täita hoolikalt oma teenistusülesandeid. Kui ametnik on olemuselt hooletu, siis on ilmselgelt ka risk teenistuskohustuste mittenõuetekohasele täitmisele hooletuse tõttu. Kui asekantsleril pole tippjuhilt nõutavaid isikuomadusi, siis varem või hiljem jääb ta oma teenistuskohustuste nõuetekohasel täitmisel hätta. Õige on ka see, et süülise teenistuskohustuse rikkumise esinemisel ei ole oluline, kas rikkumine oli põhjustatud sobimatutest isikuomadustest või millestki muust.
  2. Vastustaja on apellandi süü ja karistuse proportsionaalsuse osas võtnud õigustatult aluseks ministeeriumi asekantslerile kui tippjuhile seatud eesmärgid. Tippjuht peab olema võimeline iseseisvalt vastu võtma otsuseid ning tagama temale eesmärgiks seatud tulemuste saavutamise, st vastutama reaalsete tulemuste eest. Neid põhimõtteid aluseks võttes tuleb asuda seisukohale, et apellandile omistatud süü vorm – raske hooletus – on olnud põhjendatud ning karistusena määratud teenistusest vabastamine proportsionaalne. Rikkumiste iseloom viitab selgelt, et asekantsler oli oma teenistusülesannete teostamisel vähemalt hooletu ning asjaolu, et vajakajäämistele tema töös viidati juba vestlusel temaga katseaja lõppedes 20.03.2013 (töötulemuste arutelude kokkuvõte I kd tl 32-39 ja DM kokkuvõtte p II), kuid sellest hoolimata midagi ei paranenud, viitab hooletuse raskele vormile. Karistuse valikut on vastustaja põhjendanud DM kokkuvõtte p-s III. Põhjendus on ringkonnakohtu hinnangul adekvaatne. Asjaolu, et asekantsler oli mingites töölõikudes oma ülesandeid täitnud, ei muuda seda, et puudujäägid teistel töölõikudel olid kvalifitseeritavad oluliste teenistuskohustuste rikkumisena ATS § 75 lg-te 4 ja 5 tähenduses ning olid tekitanud haldusorganis veendumuse, et ametnik ei suuda ka edaspidi tagada teenistuskohustuse täitmist. Viimast veendumust süvendas asjaolu, et AL suhtes oli juba katseaja lõppedes tõsiselt kaalutud teenistussuhte lõpetamist katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu ning sellest ka isikut teavitatud, kuid paranemist teenistusülesannete täitmisel ei järgnenud.
  3. Kõike eelnevat arvesse võttes on ringkonnakohus seisukohal, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata, halduskohtu kaevatud otsus muutmata ning apellandi menetluskulud vastavalt

§ 108lg-le 1 apellandi enda kanda. So

M-i menetluskulud jäävad haldusorgani enda kanda

§ 109lg 1 alusel. /allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme /allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe 11

(11)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.