KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Karin Kalmiste Määruse tegemise aeg ja koht 2.05.2016. a, Tallinn Haldusasja number 3-16-689 Haldusasi S.V. kaebus Harju maavanema toimingu õigusvastasu

§ 43

lg 2 kohaselt, kui haldusakt otsustatakse jätta andmata, koostatakse selle kohta haldusakt, mida ei vormistatud. Haldusaktist keeldumise kohta antakse samuti haldusakt, mistõttu on vastustaja keeldumine oma otsuse tegemisel ja järelevalvest keeldumisel lähtunud ebaõigetest kaalutlustest. Kaebajal on põhjendatud huvi tuvastada maavanema otsustuse õigusvastasus osas, milles maavanem keeldus kaebaja taotluse alusel järelevalvest. Kaebaja leiab, et tõhusamaid võimalus volikogu tegevuse üle järelevalve teostamiseks ei ole. Kaebaja leiab, et järelevalve tulemust peaks temal, kui menetlusosalisel (

§ 11lg 1 p 19 alusel), olema õigus kohtus vaidlustada.

Maavanema järelevalvet puudutav norm kaitseb avaliku huvi kõrval ka vallaelanike huve, kaebaja on Kuusalu valla elanik, seega puudutab maavanema otsus tema huve. 2. Kaebaja nimetab kohtule uuel vastamisel (käiguta jätmise määruse alusel), et maavanem on küll vastamisel leidnud, et kohalik omavalitsus eksis, kuid kohalik omavalitsus on selgelt vastanud ja eiranud maavanema seisukohti. Kaebaja märgib, et hoolimata sellest on siiski maavanem jätnud ettekirjutuse tegemata. Kaebajal puuduvad peale kohtusse pöördumise muud tõhusad vahendid maavanema õigusvastase seisukoha vaidlustamiseks. Alternatiivina võiks kõne alla tulla küll VVS § 93 nimetatud teenistuslik järelevalve maavanema õigusvastase tegevuse üle, ent samas pole seal selgelt öeldud, kes teostab järelevalvet maavanema üle. Vallavanemale umbusalduse avaldamise küsimuses ei saa automaatselt järeldada, et see vallaelanikele, sh kaebuse esitaja huve ei puuduta. Valla juhile umbusalduse avaldamine ei ole ainuüksi kohaliku omavalitsuse üksuse (Volikogu või valla) sisemise töö küsimus, sest igal elanikul on õigus nõuda, et valla juhtimine toimuks ja umbusalduse avaldamine oleks lahendatud seaduslikult. Kaebaja viitab Euroopa kohaliku omavalitsuse harta § 3 –le, millest järeldab, et ei saa väita, et valla võimuorganite tegevuse õigusvastasus kohalike elanike huve ei puuduta. Kaebuse esitajal, kui valla elanikul, on põhjendatud huvi, et kohalike võimuorganite tegevus oleks seaduslik ja vähemalt õigus nõuda, et järelevalvemenetlus omavalitsuse tegevuse üle viiakse läbi seaduslikult. Isiku põhjendatud huvist võib kasvada välja halduskohtus kaitstav õigus. Maavanema järelevalve eesmärk on laiemas plaanis korraldada ja juhtida kohaliku omavalitsusorganite tegevuse seaduslikkust, see teenib iga kohaliku elaniku huvi. Kaebajal on õigus nõuda, et maavanem menetlusosalise õigusi ei riku; kaebaja oli menetlusosaline (

§ 11

lg 1 p 1 mõttes) ja tal oli õigus nõuda, maavanem viib menetluse läbi õiguspäraselt ja haldusmenetluse põhimõtteid järgides. Kaebuse asjaolud näitavad, et taotluse asjaolud järelevalve läbiviimiseks pole olnud alusetud. Lubamatu on, et maavanem tunnistab järelevalveasutusena, et esineb õigusrikkumine, ent ei kasuta oma seaduslikke volitusi, et õigusrikkumine kõrvaldada ja tagada kohalike võimuorganite tegevuse seaduslikkus. KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

1. Asja materjalidest nähtub, et pöördumine Ü.Rajasalu poole oli koostatud 04.02.16.a. ja selle esitasid volikogu liikmed, nende hulgas ka S.V..
2. Harju Maavalitsuse 03.03.2016.a. kirjaga nr 3-2/494 on Ü.Rajasalu koostanud vastuse ja ilmselt seejärel on kaebaja pöördunud uuesti volikogu esimehe poole, millele viitab E.Kirsmanilt saadud vastus. Sellest nähtub, et kaebajal on kätte saadud selleks ajaks maavanemalt saadud vastus. Kuna kaebaja vallavolikogu liikmena on volikogu esimehe poole pöördunud 07.03.16.a. ning volikogu esimees on temale omakorda vastanud 18.03.16.a., siis võib aru saada, et kaebajal oli võimalus maavanema tehtud otsustust vaidlustada kohtus, ent ta seda ei teinud, vaid pöördus volikogu esimehe poole. peale volikogu esimehe vastust ei ole kaebaja maavanema poole enam pöördunud. Volikogu esimehe vastuse seisukohad ei saa olla käesolevalt vaidluse objektiks, kuna kaebaja on otsesõnu soovinud vaidlustada maavanema vastust.
3. Maavanema järelevalve pädevus on sätestatud VVS §-s 85, mille lg 1 alusel on maavanemal õigus teostada haldusjärelevalvet maakonna kohalike omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle ning seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses kohalike omavalitsusüksuste kasutuses või valduses oleva riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. Nimetatud säte määrab kindlaks maavanema esemelise (sisulise) ja territoriaalse pädevuse. 2
4. Kaebaja küll märgib, miks ta ei ole rahul maavanema antud lahendiga, ent jätab seejuures korduvalt tähelepanuta, et ta pöördus maavanema poole volikogu liikmena, ent kohtusse pöördus ta füüsilisest isikust kaebajana, kes kaitseb valla elanikuna enda õigusi (nn vallaelaniku õigusi).
5. Kuivõrd maavanem lahendas volikogu liikmete esitatud taotlust, sj ei ole see jäänud vastuseta, siis ei ole siinkohal asjakohased kaebaja väited sellest, et ta oli menetlusosaline ning et maavanem on tema (vallaelaniku) menetluslikke õigusi rikkunud või need väited, millest tulenevalt kaebaja maavanema vastuse seisukohtadega ei nõustu ja oli volikogu liikmena küsimused püstitanud ja vastused saanud. Kuna kaebaja märgib, et temal on õigus nõuda, et maavanem menetlusosalise õigusi ei riku; kaebaja oli menetlusosaline (

§ 11

lg 1 p 1 mõttes); tal oli õigus nõuda, et maavanem viib menetluse läbi õiguspäraselt ja haldusmenetluse põhimõtteid järgides; on lubamatu, et maavanem tunnistab järelevalveasutusena, et esineb õigusrikkumine, ent ei kasuta oma seaduslikke volitusi, et õigusrikkumine kõrvaldada ja tagada kohalike võimuorganite tegevuse seaduslikkus, siis nähtub, et soovi korral tulnuks kaebajal volikogu liikmena menetluses olnud isiku õigusi kaitsta, seda õigust keegi ei ole temalt ära võtnud. Ka ei ole selliselt asjassepuutuvad kaebaja seisukohad sellest, mis ta arvab E.Kirsmani 18.03.16.a. vastusest, kuna viimase poole on kaebaja pöördunud volikogu liikmena ja vastus on vormistatud volikogu liikmele S.V.le. Kohtule ei nähtu, et volikogu liikmel S.V.l oleks olnud takistatud kohtusse pöördumine. Nagu nähtub, siis arvates maavanema lahendi saamisest ei ole volikogu liige S.V. ega kohtule teadaolevalt ükski volikogu liige kohtusse pöördunud. Kaebaja ei viita ka ise, et volikogu liikmed oleksid maavanema lahendit kohtus vaidlustanud. Kaebaja ei väida, et seaduses ettenähtud tähtajal, oli temal, kui volikogu liikmel, takistatud volikogu liikme ja maavanema suhetes tekkinud erimeelsuste vaidlustamine. Volikogu liikmena pöördus S.V. seejärel mitte kohtusse, vaid volikogu esimehe poole ja sai temalt vastuse, kuid märgitud vastus 18.03.16.a. ei ole maavanema vastus ning maavanem selle vastuse sisu eest ei saaks ka vastutada. Võib mõista, et S.V.l, kui volikogu liikmel ja volikogu esimehe vahel on erimeelsused. Kuigi kaebaja on ka selle vastuse kaebusele lisanud, et nähtu kohtule, et kaebaja sooviks oleks seda vastust vaidlustada, vastavalt on ta ka jätkuvalt kinnitanud, et kaebus on esitatud maavanema vastu ja maavanem on rikkunud vallaelaniku õigusi.

1. Kohus leiab, et halduskohtusse pöördumine eeldab eelkontrolli, kas kaebaja saab halduskohtusse pöörduda. Erinevalt asja sisulisel läbivaatamisel kontrollitavast küsimusest, kas kaebuse esitaja õigusi on rikutud, on protsessiökonoomia seisukohast vajalik ja soovitav kontrollida juba asja läbivaatamise ettevalmistamise staadiumis, kas kaebaja saab antud kaebust esitada, seda ei takista senises praktikas Riigikohtu halduskolleegium seisukohad, et isiku õiguste väidetavat rikkumist on võimalik kontrollida üksnes haldusasja sisulisel läbivaatamisel, mitte aga kohtuasja ettevalmistamisel või eelmenetluses (Riigikohtu halduskolleegiumi
2. mai
3. a. määrus nr. 3-3-1-25-99 ning
4. jaanuari
5. a. määrused nr. 3-3-1-64-00 ja 3-3-1-65-00).
6. Käesolevalt on selgeks tehtud, et kaebaja ei ole pöördunud kohtusse teise isiku nimel või huvides. Kaebaja volikogu liikmena või liikmete huvides kaebust esitada ei soovi. Kohtul on võimalik tagastada läbivaatamatult avaldus, mille on huvitatud isiku nimel esitanud isik, kellel selleks volitust ei ole. Kaebaja ei ole kohtusse pöördunud ühegi muu isiku või organisatsiooni /liikmete nimel, vastupidiselt oleks lisatud volitus. Kohus ei jäta kaebust veelkord käiguta, kuna kaebaja selgesõnaliselt on kinnitanud, et soovib kaitsta ka mitte avalikku huvi vaid kohaliku elanikuna vallaelanike huve. Tegelikult puuduks kaebajal õigus esitada kaebus ka vallaelanike huvides, kuna niisuguseid volitusi temal ei ole. Kohus ei pea sj andma eelnevalt tähtaega puuduste kõrvaldamiseks (puuduva volikirja esitamiseks), sest tegemist on kõrvaldamatu takistusega, mis välistab haldusasja menetluse.
7. Kaebaja on saanud käiguta jätmise määruse alusel uuesti vastata ning ta jääb seisukohale, et ta pöördus kohtusse vallaelanikuna, kes soovib kaitsta enda, kui valla elaniku õigusi, et kohalike võimuorganite tegevus oleks seaduslik ja tal on vähemalt õigus nõuda, et järelevalvemenetlus omavalitsuse tegevuse üle viiakse läbi seaduslikult. 3
8. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kaebuse saanud kohus, ega ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. Kohus leiab, et kaebus tuleb tagastada selle esitajale. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada määrusega kaebuse selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Kohtule ei ole teada, missugustel asjaoludel oli kaebaja volikogus avaldanud umbusaldust või missugustes küsimustes tekkisid erimeelsused volikogus, kuna kaebus neid andmeid ei kajasta, ent võib mõista, et suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse organi vahel (volikogu või selle esimees), ei ole oma iseloomult alati haldusõiguslikud, vaid tegemist võib olla ka omavalitsuse sisesuhetega (vt nt Riigikohtu lahend haldusasjas nr. 3-3-1-55-04). Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse. Vallavolikogu liikme erimeelsused kohalikule omavalitsusele seadusega pandud ülesannete kohase täitmise üle tuleb lahendada KOKS-is sätestatud alustel. Kuigi on aimatav, et S.V. mingil põhjusel on olnud rahulolematu, võib märkida, et KOKS § 17 lg 2 kohaselt juhindub volikogu liige seadusest, valla või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest. Seega on vallas volikogu, kelle liikmed tagavad vallaelanike huvide tagamise ja S.V. eelduslikult sedasama kohustust volikogus ka täidab. Eeltoodult saab liige avalikku huvi ja elanike huvi täita, kuna neid huvisid saab volikogu liige kaitsta hääletamise teel volikogu pädevuses olevate küsimuste otsustamisel. KOKS § 16 lg 1 kohaselt valitakse volikogu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel 4 aastaks. Valimised määravad huvitatud isikute esindatuse volikogus, kes tagavad elanike huvide kaitse kohalikus omavalitsuses (kui valla demokraatlikult moodustatud võimuorganites). Kohus ei saaks selliselt sekkuda seadusest tulenva õigusliku aluseta, kuna volikogul on õigus ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu. Kaebaja on kinnitanud, et ta ei soovi esitada nn haldusorgani sisesuhetest tekkinud vaidlust (milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra). Seega saab kohus järeldada, et kaebajale on teada, et volikogu liige, kes leiab, et tema õigust asjade otsustamisel on rikutud, on õigus algatada volikogu ees vaidlusaluse otsuse muutmise või kehtetuks tunnistamise otsuse menetluse. KOKS § 46 lg 1 sätestab umbusalduse algatamise võimaluse volikogu esimehele, seega on S.V.l vallavolikogu liikmena võimalik kohase haldusmenetlusega tagada volikogu tööd reguleerivate normide õige rakendamine.
9. Kohus leiab, et kuivõrd kaebaja on pöördunud kohtusse maavanema vastu valla elanikuna, mitte volikogu liikmena (kelle õigus rikutakse) ning kohtule esitatud kaebuses on kaebaja tuginenud üksnes oma õigustele valla elanikuna, kellel on subjektiivne õigus nõuda, et vallavolikogu tegutseks õiguspäraselt, siis leiab kohus, et arvestades asjaolu, et vallaelanikuna ei ole kaebaja maavanema poole pöördunud, viimane lahendas volikogu liikmete kaebust, ei ole kaebaja väidetavate õiguste rikkumise ja maavanema tegevuse vahel põhjuslikku seost. Asjaolu, kas volikogu liige sai vastuse, mis kaebajat ei rahulda ning asjaolu, et volikogu liikme õigusi rikuti, ei anna alust väita, et rikutakse kaebaja kui vallaelaniku õigusi, kes üldse selles staatuses maavanema poole ei ole pöördunud. Üldjuhul ei ole vallaelanikel nn subjektiivset õigust nõuda, et vallavolikogu tegevus oleks õiguspärane. Kuigi vallaelanik võib olla huvitatud, et mingi konkreetne otsus oleks õiguspärane ja selle peale esitatud kaebust saab menetleda, ei ole käesolevalt tegemist sellise kaebusega. Volikogu liikme õiguste rikkumist selle kaebuse alusel lahendada ei saaks. Samas võiks kaebaja kaebust antud tingimustel pidada pigem ka avalikes huvides esitatud kaebuseks, mida aga kaebaja samuti esitada ei saaks, sest seadus ei näe ette kaebuse esitamise võimalust avalikes huvides. Maavanem ei saanud lahendada sellist kaebust, milles ta saanuks võtta seisukoha, kas ja milliseid kaebaja, kui vallaelaniku õigusi, rikutakse volikogu poolt. Seetõttu ei saanud ka maavanem rikkuda kaebaja nn vallaelaniku menetluslikke õigusi, mida kohtus kaitsta. Kuna kaebaja õiguste rikkumist siit tuletada ei saa, siis puudub kaebajal ka sellest tulenevalt preventiivne huvi. Kaebaja leiab eeltoodult alusetult, et antud tingimustel põhjendatud huvist kasvab välja kaebeõigus. Kaebeõigus võis tuleneda kaebaja staatusest volikogu liikmena. 4 Vallavolikogu liikmena kaebaja aga kaebust kohtule ei esitanud, seega ei ole kaebuses esitatud asjaoludel tema õiguste rikkumine võimalik. Kaebaja ei märgi, et tema lõppeesmärgiks on pärast umbusalduse avaldamist volikogu volituste vaidlustamine (KOKS § 46 lõike 5), kaebaja ka ei märgi, et need jäid ebaseaduslikult kehtima, kuid ka sellisel eesmärgil ei ole võimalik vaidlustada maavanema vastust ja seeläbi saavutada mingi vallaelanikule vajalik tulem. KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega seoses volikogu tegutsemisvõimetuks osutumisega. Kohus märgib viidates Riigikohtu lahendile nr 3-4-1-6-13 ja seal esitatud selgitustele, et arvestades Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-17-10 (punkt 18) tuleb KOKS § 18 lõike 1 tõlgendamisel mõista nõnda, et volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega automaatselt KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidiliste faktide esinemisel (mille hulka kuulub ka volikogu tegutsemisvõimetuks osutumine). Kaebusest ei selgu, missugust nn ettekirjutust volikogu liige võis soovida, kuigi võib mõista, et maavanem on oma seisukoha ja hinnangu volikogu tegevusele kaevatud osas andnud, ent nagu nähtub, siis volikogu tegevus ka umbusalduse korral sõltub mitte maavanema või muu organi seisukohast, vaid seaduses märgitud juriidilistest faktidest. Ka selles mõttes ei saavutaks kaebaja oma käesoleva kaebusega neid eesmärke (kui kaebajal oleks selgelt sellised eesmärgid) ning kaebus tuleks ikkagi tagastada ka HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel. Käesolevalt esitatud asjaoludel ei nähtu kohtule, et kaebaja vajaks (valla elanikuna) maavanema otsust, kuna volikogu olemasolu ja tegevus lõpeb seaduses ettenähtud korras ning sõltumata, kas valla elanik näeb, et volikogu liikmete õigusi oli rikutud. Kaebuse esitamine on võimalik siseriiklikult kehtivate normide, sj HKMS normide alusel, seda ei muuda ega asenda kaebaja viidatud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (§ 3).
10. Eeltoodust tulenevalt kuulub kaebus läbivaatamatult tagastamisele HKMS § 121 lg 2 p 1 ja p 2 alusel. HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti seadusega ettenähtud korras kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud. Karin Kalmiste kohtunik 5