← Eesti

3-16-559/14

KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa Otsuse tegemise aeg ja koht 16. juuni 2016, Tallinn Hald

) § 48 lg 1 alusel Radix Hoolduse OÜ-lt selgitust pakkumuse maksumuse kohta. Radix Hoolduse OÜ esitas oma selgitused 07.05.2015, 16.06.2015 ja 16.12.

  1. Tallinna Keskkonnaamet tunnistas 19.01.2016 käskkirja nr 4-4.1/5 p-ga 1 teiste hulgas vastavaks Radix Hoolduse OÜ pakkumuse.
  2. Tallinna Keskkonnaamet lükkas 04.02.2016 käskkirjaga nr 4-4.1/13 Radix Hoolduse OÜ pakkumuse hanke osas 1 (Lasnamäe jäätmeveopiirkond nr 10)

§ 48

lg 3 alusel tagasi põhjendusega, et hankija leiab pärast pakkuja 07.05.2015, 16.06.2015 ja 16.12.2015 selgitusi endiselt, et Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus ühikuhinnaga 0,45 eurot on põhjendamatult madal. Pakkuja on jätnud arvestamata kütusekuluga 4298 eurot aastas. Käitluskoha arvestuslik sõitude arv on 107 korda kuus, kuid Radix Hoolduse OÜ on arvestanud 78 korraga. Hankija arvestused põhinevad segaolmejäätmete mahukaalul 0,1 t/m3, biolagunevate jäätmete mahukaalul 0,3 t/m3 ning paberi ning kartongi mahukaalul 0,2 t/m

  1. Samuti on Radix Hoolduse OÜ arvestanud kahe töötaja palgakuluks 2000 eurot kuus (24 000 eurot aastas), kuid jätnud seejuures arvestamata kuludega asendustöötajale põhitöötaja puhkuse ajal (1000 eurot ühe töötaja kohta ehk 2000 eurot aastas). Lisaks on Radix Hoolduse OÜ selgitanud, et jäätmeveopiirkonna teenindamisest saadav käive kujuneb 82% ulatuses teenustasust jäätmemahutite tühjendamise eest ja 18% ulatuses lisateenuste tulust, millest omakorda 15% moodustab jäätmemahutite üürimine. Pakkuja ei saa üürituluga (897 eurot kuus ehk 10 764 eurot aastas) arvestada, sest tegemist on nn vaba turu teenusega, mille osutamisest on huvitatud ka teised isikud (sh hankija ise ja võib-olla ka senine vedaja).
  2. Riigihangete vaidlustuskomisjon (VAKO) jättis 09.03.2016 otsusega nr 3016/154863 rahuldamata Radix Hoolduse OÜ 15.02.2016 vaidlustuse Tallinna Keskkonnaameti 04.02.2016 käskkirja nr 4-4.1/13 kehtetuks tunnistamiseks.

ega hankedirektiivid ei sätesta, millal on pakkumuse maksumus põhjendamatult madal ega määratle meetodit selle kindlakstegemiseks. VAKO kontroll hankija sellekohase kaalutlusotsuse üle on piiratud. Kuigi hankija ei ole ühe tühjenduse eeldatavat maksumust käskkirjas välja toonud, on see pakkujale teatavaks tehtud 29.04.2015 järelepärimises.

§ 48

lg 3 ei nõua hankijalt äranäitamist, et pakutud hinnaga ei ole hankelepingu täitmine objektiivselt võimalik, vaid hankija peab üksnes põhjendama, miks ta peab esitatud pakkumuse maksumust põhjendamatult madalaks ja miks pakkuja täiendavad selgitused ei ole piisavad, et õigustada tema pakkumuse madalat maksumust. Hankija on asjakohaselt analüüsinud Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumust, lähtudes olulisematest kululiikidest ja pakkuja tuludest. Hankija ei ole selgitanud välja, millise jäätmete mahukaaluga pakkuja arvestas ega hinnanud selle võimalikkust. Hankija poolt aluseks võetud Soome 2006. a näitajatest lähtumist ei ole põhjendatud, mistõttu on hankija teinud kaalutlusvea. Radix Hoolduse OÜ hinnangul tuleb aastas teha 112 080 tühjendust, mida arvestades peavad mõlemad töötajad lepingu nõuetekohaseks täitmiseks olema aasta läbi tööga hõivatud viis päeva nädalas. Pakkuja ei ole arvestanud puhkusel oleva töötaja asendamiseks vajalike kuludega (ületunnitöö või puhkuseasendaja tasu) ning hankija on õigesti järeldanud, et Radix Hoolduse OÜ on jätnud arvestamata lisakuluga 2000 eurot aastas. Radix Hoolduse OÜ ei 2

(11)3-16-559 saanud lisateenuste hulgas arvestada jäätmemahutite üürituluga (15% eeldatavast käibest ehk 10 764 eurot aastas), sest see ei ole hankelepingu esemeks. Sisuliselt on pakkuja võtnud sellega endale kohustuse teenida hankelepingu väliste teenuste osutamisega tulu igal aasta 10 764 eurot selleks, et hankelepingut nõuetekohaselt täita.

§ 48

lg-st 2 tulenevalt ei saa pakkuja põhjendada oma pakkumuse madalat maksumust sellega, et hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks teenitakse tulu muude (hankelepingu väliste) teenuste osutamisega.

  1. Radix Hoolduse OÜ esitas 21.03.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse VAKO 09.03.2016 otsuse nr 30-16/154863 (v.a põhjenduste p 9.1) ja Tallinna Keskkonnaameti 04.02.2016 käskkirja nr 4-4.1/13 tühistamiseks. Hankija ei võrrelnud kaebaja pakkumust hankelepingu eeldatava maksumuse ega eeldatava ühikuhinnaga (0,73 eurot), millele ei ole käskkirjas kordagi viidatud. Tallinna Keskkonnaamet ei ole senini avaldanud, millistest kulukomponentidest ja millises suuruses nimetatud ühikuhind koosneb. See ei võimalda kaebajal sisuliselt vaidlustada oma pakkumuse tagasilükkamise põhjendatust. Hankija ja VAKO on hinnanud pakkuja võimalikke tööjõukulusid ebaõigesti. Kaebaja viidatud 1000 euro suuruse palgakulu puhul on töötaja brutopalk 747,38 eurot, mis ületab oluliselt kuutasu alammäära (
  2. aastal 430 eurot;
  3. aastal 470 eurot) ja seega ei saa väita, et palgakulu oleks ülemäära väike või sellest ei jätkuks asendamistasu (ca 9% palgakulust) maksmiseks. Hanketingimustes ei ole määratud minimaalset palgataset ja see on pakkuja enda otsustada. Lisaks on kaebajal vajadusel olemas kulude katmiseks reserv kasumi kujul. Kui pakkumus katab ära veokite kasutamisõigusega seotud kulud ning jätab ruumi kütuse- ja palgakuludeks, ei saa pakutud hinda pidada põhjendamatult madalaks (vt Riigikohtu 14.03.2011 otsus nr 3-31-87-10, p 19). Radix Hoolduse OÜ teiste jäätmeveopiirkondasid (sh vabaturu piirkondasid) teenindavate veokijuhtide palgakulud ei seondu Lasnamäe jäätmeveopiirkonna nr 10 kuludega, mistõttu ei peagi asendavate töötajate palgakulud pakkumuse maksumuses kajastuma. Hankija ja VAKO on hinnanud ebaõigesti ka kaebaja võimalikku tulu jäätmemahutite üürile andmisest. Jäätmemahutite üürimise teenus on korraldatud jäätmeveoga olemuslikult seotud, mistõttu on väär seisukoht, et Radix Hoolduse OÜ ei saa jäätmemahutite väljaüürimisest saadava tulu arvelt katta jäätmeveoteenusega seotud kulutusi.

§-st 48 ei tulene, et pakkumus on põhjendatud hinnaga vaid siis, kui pakkuja arvestab üksnes hankijalt saadava tuluga. Sätte mõte on anda hankijale õigus kontrollida, millest pakkumuse madal hind tuleneb, ning kui pakkuja väidetav lisatulu teenimine ja selle ulatus on eluliselt usutavad, siis ei tohi hankija lükata pakkumust tagasi pelgalt põhjusel, et hankija poolt makstavate vahendite arvelt ei saa kaetud kõik hankelepingu täitmiseks vajalikud kulud. Kohtupraktikas on korduvalt aktsepteeritud näiteks korraldatud jäätmeveoga seotud kulude katmist veetavate jäätmete hulgast välja sorteeritud materjalide või jäätmete müügist saadud tulu arvelt. Kuigi tegemist on vabaturu teenusega, kinnitab korraldatud jäätmeveo praktika, et jäätmemahutite väljaüürimisest on üldjuhul huvitatud vaid korraldatud jäätmevedu teostav ettevõtja. 5. Tallinna Keskkonnaamet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. Hankijal puudub vajadus ja kohustus viidata kontrollimenetluse raames hankelepingu eeldatava ühikuhinna maksumusele korduvalt. Hinna põhjendatuse kontrollimenetluses tuleb eristada kahte etappi: 1) pakkumuse maksumuse võrdlemine hankelepingu eeldatava maksumusega ja pakkujale selgitamisvõimaluse andmine; 2) pakkuja esitatud selgituste ja tõendite hindamine ning pakkumuse tagasilükkamise küsimuse otsustamine. Teises etapis ei oma hankelepingu eeldatav maksumus enam tähtsust, sest hankija kontrollib siis juba pakkuja esitatud konkreetseid selgitusi. Pakkuja selgitused ja tõendid on seotud tema pakkumuse maksumusega, mitte hankija määratud eeldatava maksumusega. Vastustaja ei pea täpselt kalkuleerima erinevaid kulukomponente, vaid võib 3

(11)3-16-559 hankelepingu eeldatava maksumuse määrata ka varasemate hankelepingute maksumuste põhjal. Kaebaja selgitas vastustajale, et kavatseb teenuse osutamisel kasutada kahte veokit ja kahte autojuhti, kelle brutopalk on 747,38 eurot kuus (tööandja kulu ühe töötaja kohta 1000 eurot kuus) ning kuluarvestus ei sisalda puhkusetasu. Vaidlustus- ja kohtumenetluses on kaebaja asunud oma seisukohti muutma, kuid need pole 04.02.2016 käskkirja õiguspärasuse kontrollimisel asjassepuutuvad. Radix Hoolduse OÜ on prognoosinud eeldatavaks tuluks 287 042 eurot ja kuluks 287 040 eurot, millest tulenev kasum 2 eurot ei ole piisav reserv, et katta kahe töötaja puhkusetasu. Eluliselt ei ole usutav, et muu piirkonna autojuht teenindab ära vastava veopiirkonna ning seejärel teenindab ka Lasnamäe jäätmeveopiirkonda nr 10, saades endiselt palka üksnes muu veopiirkonna eest. Muu hulgas on kaebaja 16.12.2015 selgitanud, et töötajatele makstakse palka tükitasuna. Radix Hoolduse OÜ ei saa arvestada ka jäätmemahutite väljaüürimisest saadava tuluga, sest kaebajal on praegusel hetkel piirkonnas 0 mahutit ja jäätmevaldajad võivad mugavusest jätkata seniselt vedajalt (Ragn-Sells AS) üüritud jäätmemahutite kasutamist ning senine vedaja olla sellest ka ise huvitatud (nii on toimunud näiteks Kesklinna veopiirkonnas). Lisaks möönab kaebaja ka ise, et jäätmevaldajad on asunud viimasel ajal üürima jäätmemahuteid hoopis Tallinna linnalt. Pakkumuse maksumuse kujundamise lubatavus sõltub riigihanke esemest ning praeguse hanke puhul ei ole vedaja arusaam kooskõlas

§-ga

  1. Hankija ei ole nõus sõlmima hankelepingut, milles teenuse osutamisel tekkivad kulud ei ole täielikult kaetud põhiteenuse osutamisest saadava teenustasuga, vaid neid kavatsetakse katta oletusliku tulu arvelt.
  2. Tallinna Halduskohus jättis 05.05.2016 otsusega Radix Hoolduse OÜ kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Hankija hindas pakkumuse põhjendamatult madalaks kolme asjaolu koostoimes: liiga madal kütusekulu prognoos, liiga madal tööjõukulu prognoos ning jäätmemahutite üüritulu põhjendamatu arvestamine. VAKO jättis 09.03.2016 otsusega vaidlustuse küll rahuldamata, kuid leidis samas, et kütusekulu hindamisel on hankija teinud kaalutlusvea. Kuna hankija ei ole VAKO otsust vaidlustanud ja pakkuja on VAKO otsuse vaidlustanud üksnes kütusekuluga mitteseotud osas, hindab kohus üksnes tööjõukulu prognoosi ja jäätmemahutite üürituluga seonduvat.

§ 48

lg-s 1 ettenähtud kontrollimenetluse rakendamisest teavitas hankija kaebajat 29.04.2015 e-kirjaga, paludes tõendada pakkumuse tõsiseltvõetavust, selgitades samas, et taandas hankelepingu eeldatava maksumuse ühikuhinnale, määrates

§ 20

lg 2 alusel ühe tühjenduskorra eeldatavaks maksumuseks 0,73 eurot (käibemaksuta). Eeldatava maksumuse määramisel lähtus hankija 2012. aastal läbi viidud sarnases riigihankes (viitenumber 132831) edukaks tunnistatud pakkumustest Kesklinna, Haabersti ja Kristiine jäätmeveopiirkondades. Arvestades, et praeguse hanke ese ja tingimused on olulises osas sarnased hankega nr 132831, on varasemal hankel pakutud hinna põhjal eeldatava maksumuse määramine asjakohane. Määravat tähtsust ei oma asjaolu, et eeldatava maksumuse ühikuhinda ei ole Tallinna Keskkonnaameti 04.02.2016 käskkirjas eraldi välja toodud, sest see oli varasema menetluse käigus pakkujale arusaadavalt teatavaks tehtud. Eeldatav maksumus omab tähendust eelkõige kahtluse olemasolu tuvastamisel, kuid edasises menetluses on rõhuasetus kontrollimenetluses esitatud põhjenduste sisulisel hindamisel. Radix Hoolduse OÜ on hinnanud Lasnamäe jäätmeveopiirkonna nr 10 eeldatavaks tuluks 287 042 eurot, kuluks 273 836 eurot ja arvestuslikuks tühjenduste koguarvuks 448 320 tk. Tulust moodustab 82% teenustasu jäätmemahutite tühjendamise eest ja 18% tulu 4

(11)3-16-559 lisateenustest (sh 3% hankedokumentide p-des 10.6-10.15 näidatud teenuste eest ja 15% konteinerite väljaüürimisest). Seega planeerib pakkuja hankelepingu alusel saadavaks tuluks 85% planeeritavast käibest ehk 243 985,70 eurot. Hankija hinnangul on pakkuja tegelikud vältimatud kulud seejuures veelgi suuremad (Tallinna Keskkonnaameti 04.02.2016 käskkirja kohaselt kokku 325 036 eurot ning VAKO 09.03.2016 otsuse järgi kokku 295 040 eurot). Praeguse vaidluse põhiküsimuseks on see, kas hankelepingu välise tulu arvestamine pakkumuse tegemisel on

§ 48

lg-te 1 ja 3 tähenduses selliseks asjaoluks, mis põhjendab eeldatava maksumusega võrreldes oluliselt madalama maksumusega pakkumuse esitamist. VAKO on 09.03.2016 otsuses õigesti leidnud, et pakkuja ei saa

§ 48

lg 2 järgi põhjendada oma pakkumuse madalat maksumust sellega, et hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks teenitakse tulu hankelepingu väliste teenuste osutamisega. Sellise põhjenduse esitamisel tunnistab pakkuja, et pakutava hinnaga ei ole tegelikult võimalik teenust osutada ja hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks on vajalikud hankelepingu välised lisatulud.

§ 48

lg 1 kohane pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontroll kaotaks oma eesmärgi, kui esitatud pakkumise maksumus ei peagi võimaldama pakkujal hankelepingut nõuetekohaselt täita ja pakkuja kavatseb tulu hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks teenida muust äritegevusest. Seega on hankija 04.02.2016 käskkirjas tehtud õige järeldus, et jäätmemahutite üürituluga arvestamine seab ohtu hankelepingu nõuetekohase täitmise. Seejuures ei oma tähtsust, kas jäätmemahutite üürileandmist võib lugeda korraldatud jäätmeveoga olemuslikult seotuks, sest praegusel juhul see hanke esemesse ei kuulu. Kaebaja viidatud varasem kohtupraktika ei ole asjakohane, sest praegusel juhul tugineb pakkumus ootusel, mis ei ole selgelt pakkuja kontrolli all. Hankedokumentide (HD) p 5.4.2 järgi peab esitatud pakkumuse maksumus sisaldama kõiki HD lisas 1 ja selles viidatud dokumentides ning õigusaktides ette nähtud nõuetele vastava teenuse osutamiseks tehtavaid kulutusi ja kogu tellija poolt töövõtjale teenuse osutamise eest makstavat tasu, välja arvatud juhul, kui HD-s on selgelt ette nähtud, et tellija maksab töövõtjale lisatasu. Ka Tallinna Linnavolikogu 08.09.2011 määruse nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ § 35 lg 1 ja selles viidatud jäätmeseaduse (JäätS) § 66 lg 5 toetavad järeldust, et jäätmeveo teenustasu peab katma kõik jäätmeveoga seotud kulud, milline nõue ei ole praegusel juhul täidetud. Juba ainuüksi põhjusel, et pakkumuses kajastati selle tasuvuse eeldusena hankelepingu välist tulu, lükkas hankija 04.02.2016 käskkirjaga Radix Hoolduse OÜ pakkumuse

§ 48lg 3 alusel põhjendatult tagasi.

Hankija ja VAKO on samuti õigesti leidnud, et kaebaja pakkumuse aluseks olnud tööjõukulu prognoos ei kata reaalseid tööjõukulusid. Radix Hoolduse OÜ selgitas 16.12.2015 kirjas, et arvestas pakkumuse tegemisel kahe töötajaga palgaga 1000 eurot kuus töötaja kohta ning asendamisega seonduvat täiendavat kulu ei teki, sest töötasuarvestus on tükipõhine. Lisaks on kaebaja märkinud, et tööandja peab töötasu maksma vähemalt palga alammäära ulatuses.

§ 48

lg 1 alusel läbiviidud kontrollimenetluses antud selgituste kohaselt ei olnud autojuhtide asendamise kulu ette nähtud ning pakkuja viitas selgelt 1000-eurosele palgatasemele, mitte vähemalt kuutasu alammäära maksmisele. Selgitus, et autojuhid ei tööta samaaegselt, ei ole kooskõlas kaebaja väidetud ühe veoki keskmise tühjenduste arvuga päevas (222 tühjendust), sest selliselt ei ole võimalik katta kogu aastast prognoositud tühjenduste arvu. Kohtumenetluses on Radix Hoolduse OÜ asunud põhjendama, mille arvelt oleks võimalik asendustasu katta, mis viitab sellele, et asendamine on tegelikkuses vajalik ka kaebaja enda hinnangul. Olenemata sellest, et teiste piirkondade autojuhid võivad Lasnamäe 10. veopiirkonna autojuhte asendada, ei ole veenvalt põhjendatud, et sellest kaebajale lisakulu ei teki, sest autojuhtidele makstakse tükitasu. Isegi kui selline lisakulu kajastuks üksnes teiste piirkondade või vabaturu töötajate palgakulus, tähendaks see jällegi hankelepingu väliste 5

(11)3-16-559 vahendite kasutamist hankelepingu täitmiseks. Kohtumenetluses esitatud täiendavad seisukohad ei muuda ka asjaolu, et pakkumuse tegemisel lähtud Radix Hoolduse OÜ üksnes varem esile toodud ja hankija 04.02.2016 käskkirjas ümber lükatud kaalutlustest. Liiga madalate tööjõukuludega arvestamine kinnitab Tallinna Keskkonnaameti järeldust, et Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus oli põhjendamatult madal. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 7. Radix Hoolduse OÜ palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Halduskohus on rikkunud oluliselt HKMS § 157 lg-t 1 ja § 165 lg 1 p 4, mis on toonud kaasa ebaõige kohtulahendi. VAKO ja halduskohus on võtnud hankijast erineva seisukoha küsimuses, kas apellant tohtis pakkumuses arvestada jäätmemahutite üürituluga. Hankija pidas 04.02.2016 käskkirjas (p-d 1.2 ja 1.3) üürituluga arvestamist iseenesest lubatavaks, kuid hindas pakkuja arvestused üksnes oletuslikeks. VAKO ja halduskohus seevastu leidsid, et

§ 48

lg 2 järgi ei saa pakkuja põhjendada oma pakkumuse maksumust hankelepingu väliste tuludega. Jäätmemahutite üürileandmine on korraldatud jäätmeveo teenuse lahutamatu osa (vt ka Tallinna Linnavolikogu 08.09.2011 määruse nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ § 5 lg 2 p 5) ning pakkujad arvestavad pakkumuste esitamisel üldjuhul ka jäätmemahutite üürimisest saadava tuluga. VAKO ja halduskohtu tõlgendus on ootamatu ning vastuolus senise praktikaga. Ka hankedokumentides ei ole nähtud ette, et pakkujad ei tohi jäätmemahutite üürituluga arvestada.

§ 48

lg-s 2 on toodud üksnes näitlik loetelu, mistõttu võib pakkuja põhjendada oma pakkumuse maksumuse õigsust ka teiste asjakohaste tõendite ja väidetega. Kuivõrd jäätmemahutite väljaüürimine on korraldatud jäätmeveo lahutamatu osa, siis ei ole sellest saadava tulu näol tegemist hankelepingu välise tuluga ning põhjendamatu on halduskohtu seisukoht, et selline tulu oleks võrreldav ükskõik millisest muust äritegevusest saadava tuluga. Jäätmemahutite üürimisest saadav tulu ei erine sisuliselt jäätmeveo lisateenustest saadavast tulust. Analoogselt on kohtud korduvalt aktsepteerinud pakkujate kavatsust katta korraldatud jäätmeveoga seotud kulud veetavate jäätmete hulgast välja sorteeritud materjalide või jäätmete müügist saadud tulu arvelt. Ka sellise tulu saamine ei ole pakkuja jaoks riskivaba, sest materjalide hinnad kõiguvad. Riigihankes pakkumuse tegemine ongi alati pakkuja risk, sest prognoosid võivad osutuda ekslikeks ja muutuda võivad ka tegelikud kulud. Halduskohus on ebaõigesti viidanud Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 35 lgle 1, mis puudutab üksnes olukorda, kus hanke esemeks on lisaks jäätmeveole ka jäätmete käitlemine, kuid praegusel juhul viiakse hange läbi JäätS § 66 lg 11 alusel ja teenustasu määramist reguleerib seetõttu eeskirja § 351. Halduskohtu viidatud HD p 5.4.2 on varasemates sarnastes vaidlustes (nt haldusasjad nr 3-15-95 ja nr 3-16-139) tunnistatud sisuliselt deklaratiivseks normiks. Lisaks tunnistas hankija 19.01.2016 käskkirja nr 4-4.1/5 p-ga 1 Radix Hoolduse OÜ pakkumuse vastavaks kõigile hanketingimustele (sh HD p 5.4.2), mistõttu ei saa ka sellest sättest tuleneda keeldu arvestada mh jäätmemahutite üürituluga. Halduskohus ei ole sisuliselt vastanud kaebaja väidetele, et tal on reaalne võimalus teenida Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 asuvate jäätmemahutite üürimiselt 897 eurot kuus ning seda ei välista võimalik konkurents Ragn-Sells AS-ga ja Tallinna Jäätmekeskusega. Radix Hoolduse OÜ tööjõukulude arvestus oli samuti põhjendatud. Halduskohus on asunud selles osas hankija kaalutlusotsust ise täiendama (hinnates täiendavalt küsimust, kas pakkuja viidatud tühjenduste arv päevas on adekvaatne), mis on lubamatu. Halduskohus jättis täielikult tähelepanuta pakkuja selgitused, et Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus võimaldab maksta veokijuhtidele õiguspärast töötasu ja sellest jätkub ka puhkusetasuks, 6

(11)3-16-559 millest tulenevalt lükkas hankija pakkumuse põhjendamatult tagasi (vt lahend nr 3-3-1-87-10, p 19). Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 oli Radix Hoolduse OÜ pakkumuse ühikuhind 0,45 eurot (ilma käibemaksuta) ja OÜ Ekovir pakutud ühikuhind 0,48 eurot (ilma käibemaksuta), kuid teadaolevalt ei ole hankija OÜ Ekovir pakkumust tagasi lükanud. Seega tuli ka apellandi pakkumus hinnata nõuetekohaseks. Lisaks ei ole hankija avaldanud, millise suurusega kulukomponendid on tema hinnangul põhjendatud ja millest koosneb tema määratud eeldatav ühikuhind 0,73 eurot. Selline tegevus ei võimalda pakkujal sisuliselt vaidlustada oma pakkumuse tagasilükkamise põhjendatust. Kuna
  1. aastal korraldatud riigihange ei hõlmanud Lasnamäe piirkonda, siis ei olnud varasemas hankes parima pakkuja poolt pakutud ühikuhinnast lähtumine põhjendatud.
  2. Tallinna Keskkonnaamet palub kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Jäätmeveoteenuse osutamisel tekkivate kulude katmine jäätmemahutite üürimisest saadava tuluga, mille teenimine ei ole apellandile garanteeritud, seab ohtu hankelepingu nõuetekohase täitmise. Mahutite üürileandja vahetamisega kaasnevad jäätmevaldajale ühekordsed suuremad väljaminekud ning apellandi võimalus teenida Lasnamäe jäätmeveopiirkonnas nr 10 täiendavat tulu jäätmemahutite väljaüürimisest sõltub seetõttu suures osas praeguse vedaja Ragn-Sells AS otsusest, kas ta soovib oma mahuteid tagasi saada või jätkab nende väljaüürimist. Hankija ning VAKO ja halduskohtu põhjendused on küll mõnevõrra erinevad, kuid lõppjäreldus on sama. Pakkumuse maksumuse kujundamise lubatavus sõltub riigihanke esemest ja kuivõrd praeguse hankelepingu esemeks ei ole jäätmemahutite üürimine, siis on sellest võimalikult saadava tuluga arvestamine vastuolus

§-ga 48. Seda olenemata asjaolust, et jäätmemahutite üürimine või ostmine on korraldatud jäätmeveoga lahutamatult seotud. Apellandi viidatud varasem praktika käsitleb olukordi, kus müüdavate jäätmete kogumine ja vedu oli hanke esemeks ning tegemist ei olnud hankelepingu välise tuluga. Praegusel juhul viiakse menetlus läbi kuni 06.01.2015 kehtinud JäätS § 66 lg 11 alusel. Kuna pakkuja soovis katta teenuse osutamise kulusid oletuslike tulude arvelt, ei saanud hankija sellist majanduslikult ebamõistlikku pakkumust

§ 48lg-st 3 tulenevalt aktsepteerida.

Asjaolust, et OÜ Ekovir pakkumust ühikuhinnaga 0,48 eurot ei ole tagasi lükatud, ei saa järeldada, et Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus ei ole põhjendamatult madal. Radix Hoolduse OÜ ei ole pakkumuse maksumuses arvestanud põhitöötajate puhkuse ajal asendustöötajatele töötasu maksmise vajadusega. Hankijale esitatud selgitustes ja vaidlustusmenetluses märkis pakkuja, et kavatseb teenuse osutamiseks kasutada kahte veokit ja kahte autojuhti brutopalgaga 747,38 eurot (tööandja kulu 1000 eurot kuus). Hiljem on apellant asunud väitma, et maksab töötajatele vähem palka või tegelikult asendamise kulu ei tekigi. Kuivõrd hankija sai lähtuda üksnes varasemalt antud selgitustest, tuleb pakkuja hilisemad väited jätta tähelepanuta. Isegi kui apellant kavatseks maksta veokijuhtidele miinimumpalka, tuleks pakkumus lükata tagasi, sest sellise palgatasemega ei ole töötajate leidmine võimalik.

§-s 48 ettenähtud hinna põhjendatuse kontrollimenetluse eesmärk ei ole vaidlustada hankija määratud hankelepingu eeldatavat maksumust, et selle kaudu vältida oma pakkumuse tagasilükkamist. Hankija ei pea täpselt kalkuleerima erinevaid kulukomponente, vaid hindama seda, kas pakkuja esitatud andmed õigustavad tema pakkumuse madalat hinda. Tallinna Keskkonnaamet ei määranud eeldatavat maksumust üksikute kulukomponentide põhjal, vaid lähtus varasemate hankelepingute maksumusest. Kuna Lasnamäe jäätmeveopiirkondades ei ole varem JäätS § 66 lg 11 alusel hanget läbi viidud, lähtus hankija sarnaste hangete tulemustest Kesklinna, Haabersti, Kristiine ja PõhjaTallinna jäätmeveopiirkondades. 7

(11)3-16-559 RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
  1. Ringkonnakohus leiab, et Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on lõppjärelduste osas seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus.
  2. Praeguses asjas on vaidlus kahe küsimuse üle: 1) kas Radix Hoolduse OÜ üldse tohtis oma pakkumuse koostamisel arvestada jäätmemahutite üürileandmisest saadava tuluga ning kui tohtis, siis kas pakkumuse koostamisel arvesse võetud jäätmemahutite väljaüürimisest saadava tulu prognoos oli usutav; 2) kas Radix Hoolduse OÜ on pakkumuse koostamisel võtnud arvesse kõiki hankelepingu täitmisega kaasnevaid tööjõukulusid (sh puhkuse- ja asendamistasud).
  3. Vaidlus puudub selle üle, et jäätmemahutite üürimine ei ole vaidlusaluses riigihankes (viitenumber 154863) tellitavaks teenuseks, vaid nimetatud teenust pakutakse vaba turu tingimustes. Radix Hoolduse OÜ hindas pakkumuse koostamisel jäätmemahutite väljaüürimisest saadava tulu suuruseks 897 eurot kuus ehk 10 764 eurot aastas, mis teeb kogu lepinguperioodi kohta kokku 43 056 eurot. Pakkuja arvestuste kohaselt koosneks Lasnamäe jäätmeveopiirkonna nr 10 teenindamisest saadav tulu 82% ulatuses teenustasust jäätmemahutite tühjendamise eest ja 3% ulatuses tasust lisateenuste eest ning ülejäänud 15% moodustaks eeldatav lisatulu jäätmemahutite väljaüürimisest (vt Radix Hoolduse OÜ 07.05.2015 ja 16.12.2015 vastused hankija küsimustele – tl 105-107p; tl 115-115p). Tallinna Keskkonnaamet ei ole 04.02.2016 käskkirjas nr 4-4.1/13 (tl 122-123) põhimõtteliselt välistanud võimalust arvestada pakkumuse maksumuse kujundamisel ka jäätmemahutite väljaüürimisest saadava lisatuluga, kuid leidis, et Radix Hoolduse OÜ kavandatud suurusega lisatulu teenimine ei ole asjaolusid arvestades tõenäoline. Seevastu VAKO leidis 09.03.2016 otsuse nr 30-16/154863 p-s 9.3.3 (tl 130-134p), et pakkuja ei saa üldse põhjendada oma pakkumuse madalat maksumust

§ 48

lg 2 tähenduses sellega, et hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks teenitakse tulu hankelepingu väliste (hankelepingust sõltumatute) teenuste osutamisega, sest sellisel juhul tunnistaks pakkuja algusest peale, et hankelepingu nõuetekohane täitmine ei ole tema pakutava hinnaga võimalik, vaid selleks on vajalikud hankelepingu välised lisatulud. Sellise järeldusega nõustus ka halduskohus (vt otsuse p 19). 12. Ringkonnakohus märgib esmalt, et ei nõustu Radix Hoolduse OÜ-ga, et Tallinna Linnavolikogu 08.09.2011 määruse nr 28 „Tallinna jäätmehoolduseeskiri“ § 5 lg 2 p-st 5 tulenevalt on jäätmemahutite üürileandmine igasuguse korraldatud jäätmeveo teenuse lahutamatu osa. Jäätmehoolduseeskirja § 5 lg 2 p 5 ega osaliselt sama küsimust reguleeriv § 12 lg 2 ei sätesta korraldatud jäätmeveo teenuse osutajale kohustust pakkuda jäätmevaldajatele jäätmemahutite üüriteenust, vaid nimetatud normidest tuleneb üksnes jäätmevaldaja kohustus omada või üürida piisavas koguses nõuetekohaseid jäätmemahuteid. Jäätmevedaja kohustus võimaldada jäätmevaldajatel üürida vajalikke jäätmemahuteid tuleneb üksnes jäätmehoolduseeskirja § 35 lg-st 2 (olles loetletud korraldatud jäätmeveo toimingute hulgas), kuid see ei ole praegusel juhul asjassepuutuv, sest tegemist on kuni 06.01.2015 kehtinud JäätS § 66 lg 11 alusel läbiviidava menetlusega, milles hanke esemeks ei ole korraldatud jäätmeveo nn tervikteenus, vaid üksnes teatud jäätmete (segaolmejäätmed, biojäätmed, paber ja kartong) kogumise ja kogumisvahendite tühjendamise ning jäätmete transportimise teenuste osutamine. Kuivõrd tegemist ei ole ka hanke alusdokumentides sätestatud lisateenusega (erinevalt nt väravate, uste, tõkkepuude jm avamise-sulgemise ning 8

(11)3-16-559 võtmete haldamise teenustest), siis puudub alus väita, et jäätmemahutite väljaüürimine oleks praegusel juhul sõlmitava hankelepingu lahutamatuks osaks. 13.

§ 48

ega riigihangete direktiivi 2004/18/EÜ art 55 ei sätesta täpselt, millal on pakkumuse maksumus põhjendamatult madal ega määratle meetodit selle kindlakstegemiseks.

§ 48

lg-test 1 ja 3 ning direktiivi 2004/18/EÜ art 55 lg 1 esimesest lõigust saab siiski järeldada, et hindamisel, kas pakkumuse maksumus on põhjendatud madal, tuleb võrrelda ühelt poolt pakkumuse hinda ja teiselt poolt hangitavate kaupade või teenuste (eeldatavaid) hindu. Hankijal peab tekkima kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal siis, kui pakkumuse hinna ja teostatavate tööde eeldatava maksumuse vahe on silmatorkavalt erinev (vt Riigikohtu 02.12.2015 otsus nr 3-3-1-50-15, p 23). Kui pakkuja ei suuda seejärel oma pakkumuse tõsiseltvõetavust (st pakutud hinnaga hankelepingu nõuetekohase täitmise võimalikkust) määratud tähtpäevaks usutavalt selgitada (nt viitega mõne

§ 48

lg-s 2 sätestatud olukorra esinemisele), siis võib hankija lükata tema pakkumuse tagasi (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 07.10.2014 otsus nr 3-14-51616, p 14).

  1. Ebaharilikult madala hinnaga pakkumuse tagasilükkamise võimaluse sätestamise üheks eesmärgiks on välistada sellise pakkumuse edukaks tunnistamine, mis põhineb tehniliselt, majanduslikult või õiguslikult ebausaldusväärsetel eeldustel või mille madal maksumus tuleneb kehtivate õigusaktide nõuete täitmata jätmisest (nt uue riigihangete direktiivi 2014/24/EL põhjendus 103). Seega tuleb hankijal eelkõige kontrollida, kas pakkumusel lasub hankelepingu mittekohase täitmise risk. Kui seejuures arvestada pakkuja üldist võimekust hankelepingut täita, siis peaks olema võimalik õigustada pakkumuse madalat maksumust ka sellega, et hankelepingu täitmisega seonduvad kulud kaetakse hankelepingu väliselt teenitavast muust tulust või pakkuja omavahenditest. Kui aga lähtuda üksnes pakkuja võimest täita tema poolt pakutud hinnaga konkreetset hankelepingut, siis tuleks tagasi lükata kõik pakkumused, mille puhul ületavad hankelepingu täitmisega seotud otsesed kulud sama hankelepingu alusel saadavat tulu, sest sellises olukorras oleks pakkuja tegevus majanduslikult ebamõistlik ning esineks objektiivne risk, et pakkuja ei pruugi pakutud hinnaga olla võimeline hankelepingut nõuetekohaselt täitma.
  2. Kohtupraktikas on rõhutatud, et pakkumuse põhjendamatult madal maksumus tähendab sisuliselt ebaõiglaselt madala hinna pakkumist, mis moonutaks ettevõtjate vahelist konkurentsi ja oleks sellest tulenevalt vastuolus riigihanke üldpõhimõtetega (nt Tallinna Ringkonnakohtu 22.04.2015 otsus nr 3-15-127, p 16). Seega on VAKO ja halduskohus asunud põhjendatult seisukohale, et hankelepingu nõuetekohase täitmise riski hindamisel saab võtta arvesse üksnes konkreetse pakkumuse tingimusi ja hankelepingu täitmisega seonduvaid asjaolusid ning aktsepteerida ei tohiks sellist pakkumust, mille tegemisel on pakkuja (nt turuosa hõivamiseks) algusest peale kavandanud hankelepingu täitmisega otseselt seonduvate kulutuste katmist konkreetse hankelepingu välistest tuludest. Sellele viitab kaudselt ka asjaolu, et

§ 48

lg-s 2 toodud loetelus seonduvad kõik pakkumuse madalat maksumust õigustavad näited konkreetse hankelepingu täitmisega, mitte aga pakkuja üldise finantsvõimekuse vms asjaoludega. Lähenemist, et pakkumuse maksumus peab igal juhul katma vähemalt hankelepingu täitmisega seonduvad otsesed kulud, on toetatud ka õiguskirjanduses, rõhutades samuti, et teadvalt kahjumlike n-ö alapakkumuste lubamine moonutataks ettevõtjate vahelist konkurentsi (nt T. Väljaots. Põhjendamatult madalad pakkumused riigihankeõiguses – Juridica 9/2013, lk 652-653; D. Minumets, P. Kulm. Riigihangete õigus. Tallinn, 2014, lk 412-413; K. Matteus. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumus. Kohtupraktika analüüs – Juridica 1/2016, lk 38-39). 9

(11)3-16-559
  1. Kuivõrd jäätmemahutite väljaüürimine ei ole praeguse riigihanke objektiks, siis ei saanud Radix Hoolduse OÜ võtta oma pakkumuse maksumuse määramisel sõlmitava hankelepingu täitmisega seotud kulude katteallikana arvesse jäätmemahutite väljaüürimisest loodetavat lisatulu ning pakkuda selle arvelt teadlikult hinda, mille puhul jääks pakkuja hankelepingu alusel saadav sissetulek ligikaudu 15% võrra väiksemaks otsestest kuludest, mida tal tuleks hankelepingu nõuetekohaseks täitmiseks kanda. Apellandi viited teiste korraldatud jäätmeveo hangete senisele praktikale ei ole asjakohased, sest praegusel juhul ei ole tegemist n-ö klassikalise korraldatud jäätmeveo hankega (mis hõlmaks muu hulgas jäätmevedaja kohustust pakkuda soovijatele jäätmemahutite üürimist või võimaldaks jäätmevedajal endal valida majanduslikult soodsaim lahendus kogutavate jäätmete edasiseks käitlemiseks), vaid Tallinna linn tellib sõlmitava hankelepinguga ainult üksikuid teenuseid. Tähtsust ei oma, et jäätmemahutite üüriteenus on enamasti korraldatud jäätmeveo osaks ning ei erine sisuliselt ka praeguse hanke objektiks olevatest lisateenustest, sest see ei väära kuidagi asjaolu, et jäätmemahutite väljaüürimine ei ole riigihanke nr 154863 esemega hõlmatud, mistõttu on ka vabaturu tingimustes pakutava üüriteenusega seotud tulude ja kulude pakkumuses kajastamine ainetu. Kuna halduskohus nõustus VAKO seisukohaga, et Radix Hoolduse OÜ ei saanud pakkumuse koostamisel jäätmemahutite üürituluga üldse arvestada, siis ei pidanudki kohus asuma täiendavalt hindama, kas pakkuja prognoosid (nt jäätmemahutite väljaüürimisel 20% suuruse turuosa saavutamine olukorras, kus Radix Hoolduse OÜ-l pole jäätmeveopiirkonnas seni ühtegi jäätmemahutit ning sama teenust soovivad pakkuda ka senine vedaja Ragn-Sells AS ja Tallinna linn) olid tõepärased, sest see ei oleks mõjutanud asja lahendamist. Apellandi prognooside usutavust ei pea vajalikuks analüüsida ka ringkonnakohus.
  2. HD p-ga 5.4.2 seonduvalt on ringkonnakohus sarnases asjas juba varasemalt selgitanud (nt Tallinna Ringkonnakohtu 12.05.2016 otsus nr 3-16-139, p 16), et pakkumuse

§ 47

lg 2 alusel vastavaks tunnistamine ei võta hankijalt õigust lükata pakkumus hiljem

§ 48

lg 3 alusel siiski tagasi ning seda õigust ei piira ka HD p 5.4.2, sest pakkumuse maksumus võib sisuliselt olla põhjendamatult madal ka siis, kui pakkuja on vormiliselt kinnitanud, et tema pakkumuse maksumus sisaldab kõiki tellitava teenuse osutamiseks tehtavaid kulutusi ja kogu tellija poolt töövõtjale teenuse osutamise eest makstavat tasu (v.a lisatasu maksmisega seotud olukorrad). Ringkonnakohus jääb selle seisukoha juurde ning kuigi halduskohus mõistis kõnealuse punkti tähendust erinevalt, ei ole see toonud kaasa ebaõige lahendi tegemist. 18. Radix Hoolduse OÜ tööjõukulude arvestusega seonduvalt nõustub ringkonnakohus VAKO ja halduskohtu põhjendustega ega pea HKMS § 201 lg 4 alusel vajalikuks neid üle korrata. Radix Hoolduse OÜ 16.06.2015 ja 16.12.2015 vastustest (tl 110; tl 115-115p) hankija küsimustele nähtub üheselt, et pakkumuse koostamisel arvestati kahe töötajaga ja mõlema palgakuluga 1000 eurot kuus (kogukulu 24 000 eurot aastas) ning asendamise kuluga ei arvestatud, sest palgaarvestus käib tükitasu alusel. Radix Hoolduse OÜ ei ole hankijale

§ 48

lg 1 alusel esitatud selgitustes märkinud, et töötajate palgatase võib tegelikkuses olla ka väiksem kui 1000 eurot ning kaebaja sellekohased hilisemad väited ei ole asjassepuutuvad (nt Tallinna Ringkonnakohtu 12.05.2016 otsus nr 3-16-139, p 13). Kuna vastustes viidati selgelt asendamise kulu puudumisele, ei saanud hankija järeldada, et töötaja palgatase 1000 eurot kuus hõlmaks ka võimalikud puhkuse- ja asendustasud (kokku 2000 eurot aastas). Halduskohus ei ole asunud hankija otsust täiendama, vaid vastas üksnes kaebaja väitele, mille kohaselt ei tööta autojuhid samaaegselt. Ringkonnakohus jagab halduskohtu hinnangut, et Radix Hoolduse OÜ selgitused asendamise kulu puudumise kohta ei ole veenvad ning kaebaja on pakkumuse esitamisel ka selles osas tuginenud hankelepingu välistele asjaoludele (nt teisi jäätmeveopiirkondi teenindavate veokijuhtide võimalike lisatasude katmisele vastava piirkonna hankelepingu alusel teenitavast tulust), jättes arvestamata osa hankelepingu 10

(11)3-16-559 nõuetekohaseks täitmiseks vajalikest otsestest kuludest, millest tingituna ei ole alust pidada ebaõigeks hankija hinnangut, et Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus oli põhjendamatult madal. 19. Pakkumuse maksumuse võrdlemine teiste pakkujate pakutud hindadega või hankija enda määratud hankelepingu eeldatava maksumusega on oluline üksnes

§ 48

lg 1 alusel kontrollimenetluse läbiviimise vajaduse üle otsustamisel, kuid mitte ebaharilikult madala maksumuse kahtlusega pakkumuse sisulise põhjendatuse hindamisel ning pakkumuse võimalikul tagasilükkamisel

§ 48lg-te 2 ja 3 alusel.

See, kas Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus oli põhjendamatult madal või mitte, oleneb ainuüksi sellest, kas tal oleks reaalselt võimalik katta pakutud hinnaga ära vähemalt hankelepingu täitmisega kaasnevad otsesed kulud. Apellandi pakkumus (ühikuhind 0,45 eurot ilma käibemaksuta) võib olla põhjendamatult madal sellest olenemata, kas hankija hindab OÜ Ekovir lähedase suurusega pakkumuse (ühikuhind 0,48 eurot ilma käibemaksuta – vt 23.10.2014 pakkumuste avamise protokoll – tl 84) põhjendamatult madalaks või mitte, sest iga pakkuja puhul tuleb lähtuda konkreetselt temaga seotud asjaoludest. Samuti ei oma tähtsust, kas hankija on määranud hankelepingu eeldatava maksumuse õigesti, sest Radix Hoolduse OÜ pakkumuse tagasilükkamise aluseks ei olnud mitte selle erinevus hanke eeldatavast maksumusest, vaid pakkumuse põhjendamatult madal maksumus, mida hankija hindas pakkuja enda esitatud teabe alusel, mitte ei piirdunud pelgalt võrdlusega hanke eeldatava maksumusega.

  1. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 05.05.2016 otsus muutmata.
  2. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et Radix Hoolduse OÜ on tasunud riigilõivu esimese ja teise astme kohtus kokku 2560 eurot (tl 135). Muude menetluskulude kandmise kohta ei ole kohtutele andmeid esitatud. Kuivõrd Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Tallinna linn ei ole esimese ega teise astme kohtus esitanud andmeid menetluskulude kandmise kohta, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) Maret Altnurme Villem Lapimaa Virgo Saarmets 11

(11)

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.