KOHTUMÄÄRUS Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 20.06.2016, Tallinn Haldusasja number 3-16-828 Haldusasi VK kaebus Maa
) § 22 lg 1 p 18, § 46 lg-d 4 ja 9 ning faktiliseks aluseks umbusaldushääletuse tulemused (tl 8). 3-16-828
- VK esitas Tallinna Halduskohtule 28.04.2016 kaebuse, milles palus tunnistada Maardu Linnavolikogu 15.04.2016 otsus nr 195 õigusvastaseks, ennistada kaebaja teenistusse ja mõista Maardu Linnavolikogult kaebaja kasuks välja hüvitis kolme kuu ametipalga ulatuses kaebaja ebaseaduslikult teenistusest vabastamise eest. Maardu Linnavolikogu 29.03.2016 umbusaldusavalduses sisalduvaid argumente ei saa kaebaja valdavas osas isegi kommenteerida, kuna jääb ebaselgeks, mida täpsemalt on silmas peetud. Selge pole ka see, millist koalitsioonilepingu punkti on kaebaja väidetavalt rikkunud ja milles see seisneb; miks heidetakse kaebajale ette teise isiku väidetavalt öeldud sõnu ja miks on analüüsi all välislähetused ajal, mil kaebaja oli abilinnapea, mitte linnapea. Maardu Linnavolikogu 15.04.2016 otsusega vabastati kaebaja teenistusest. Umbusalduse avaldamise õiguslikuks eelduseks on see, et umbusalduse algatamise avalduses on näidatud umbusalduse avaldamise põhjused. Umbusaldusavaldus ja otsus ei sisalda umbusalduse avaldamise põhjuseid. Avalduses on lakooniline ja sisutühi motivatsioon. Seetõttu ei ole avaldus ja otsus kontrollitavad ega läbipaistvad. Üldjuhul kuuluvad kollegiaalse organi kaalutlusotsused motiveerimisele. Antud juhul väljendavad avaldus ja otsus volikogu liikmete poliitilist tahet. Vaidlustatud otsus on haldusakt, mis peab vastama haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 nõuetele, mille kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Otsus ega avaldus ei ole põhjendatud, mistõttu on otsus vastuolus HMS §-ga
- Umbusaldusavaldus avaldati esmakordselt suuliselt 29.03.2016, kuid kaebajalt selgitusi ei küsitud ja avaldust kaebajale kirjalikult ei tutvustatud, avalduse ettelugemine ei olnud ka volikogu 29.03.2016 päevakorras. Kaebaja sai sõna ja esitas oma seisukoha avalduse kohta üksnes volikogu 15.04.2016 istungil. Sellega rikuti kaebaja õigust osaleda aktiivselt haldusmenetluses ja eirati HMS §-s 1 ja § 3 lg-s 1 toodud põhimõtteid. Kaebajale ei antud võimalust mõistliku aja jooksul kujundada oma arvamust. Otsus rikub kaebaja põhiõigusi. Avalduses ja otsuses toodud põhjendused on otsitud ja rikuvad kaebaja poliitilist mainet. Tulenevalt avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 105 lg-st 1 on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist. Vastustaja on rikkunud haldusmenetluse norme, kaebajat ei kuulatud piisavalt ära, asjaolude selgitamiseks pole kuulatud tunnistajaid ega kaasatud eksperte. Volikogu pole tuvastanud, kuidas on kaebaja oma tööüles-andeid täitnud, ega viidanud ühelegi seaduse sättele, mida linnapea oleks eiranud. Kõik avalduses ja otsuses toodud argumendid on paljasõnalised. Umbusalduse avaldamise puhul on kohtulik kontroll küll mõnevõrra piiratud, kuid siiski on kohus pädev hindama umbusalduse läbiviimise õiguspärasust ning kohtul on õigus tunnistada umbusalduse avaldamise kohta antud haldusakt õigusvastaseks. Kuna tegemist on teenistusvaidlusega, taotleb kaebaja teenistusse ennistamist ja vastava hüvitise väljamõistmist. Teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamise nõue hõlmab endas ka teenistusest vabastamise aluseks olevate haldusaktide (29.03.2016 avaldus ja 15.04.2016 otsus) õigusvastasuse tuvastamist. Teenistusse ennistamise nõue kätkeb endas teenistusest vabastamist puudutava haldusakti õiguspärasuse kontrolli, sest teenistusse saab ennistada vaid ebaseaduslikult vabastatud ametniku. Otsus on vastuolus ka põhiseaduse §-st 14 tuleneva hea halduse põhimõttega. Hea halduse üheks oluliseks komponendiks on erapooletus, õiglus ja põhjendamiskohustus. Hea halduse olemuslik osa on ka uurimispõhimõte, samuti ärakuulamisõigus. Vastustaja ei ole järginud hea halduse põhimõtet, täpsemalt uurimispõhimõtet, ega ka Euroopa Liidu õigusest tulenevat hoolimispõhimõtet. 2
(5)3-16-828
- Tallinna Halduskohus tagastas 25.05.2016 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Kaebus on esitatud kaebaja teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamiseks, teenistusse ennistamiseks ja hüvitise väljamõistmiseks ATS § 105 lg 1 alusel. Selle sätte kohaselt on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist ametniku kolme kuu keskmise palga ulatuses. ATS § 2 lg 3 p 10 kohaselt ei kohaldata ATS-i valla- või linnavalitsuse liikmele. ATS seletuskirjast nähtuvalt on kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed, valla- ja linnavalitsuse liikmed ning osavalla- või linnaosavanemad ATS reguleerimisalast välja jäetud, kuna tegemist on isikutega, kes täidavad poliitilise iseloomuga ülesandeid. ATS eesmärgiks on reguleerida neutraalsete ning avalikku võimu teostavate isikute ehk ametnike teenistussuhet (vt ATS seletuskiri, p 3). Eeltoodust nähtuvalt ei kujuta linnapeaks olek (Maardu linna põhimääruse § 38 lg 2) endast avalikku teenistust. Kuna kaebaja näol ei ole tegemist avaliku teenistujaga, puudub kaebajal ATS § 105 lg-s 1 sätestatud nõudeõigus.
- VK esitas halduskohtu määruse peale 09.06.2016 määruskaebuse. Tallinna Halduskohus jättis määruskaebuse 10.06.2016 rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks ringkonnakohtule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
- VK palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 25.05.2016 määrus tühistada, võtta tema kaebus menetlusse ja tunnistada 29.03.2016 umbusaldusavaldus õigusvastaseks. Kaebaja nõustub halduskohtuga selles, et linnapeaks olemine ei kujuta endast avalikku teenistust ja seega puudub kaebajal ATS § 105 lg-s 1 sätestatud nõudeõigus. Kaebaja ei nõustu aga halduskohtu määrusega osas, milles kohus ei käsitlenud umbusaldusavalduse õigusvastaseks tunnistamist. Kaebusega oli muu hulgas hõlmatud 29.03.2016 umbusaldusavalduse vaidlustamine, kuna see moodustab vaidlustatud haldusaktiga (15.04.2016 otsus) süsteemse terviku ning otsuse tühistamise korral ei ole põhjendatud jätta kehtima umbusaldusavaldust. Umbusaldusavalduse näol on tegemist eraldiseisva haldusaktiga, mis on vaidlustatav. Kaebus oli esitatud nii otsuse kui ka umbusaldusavalduse õigusvastaseks tunnistamiseks. Kaebaja märkis kaebuses, et umbusalduse avaldamise puhul on kohtulik kontroll küll piiratud, kuid siiski on kohus pädev hindama umbusalduse läbiviimise õiguspärasust ning kohtul on õigus tunnistada umbusalduse avaldamise kohta antud haldusakt õigusvastaseks. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
- Määruskaebuse väited ei anna halduskohtu lõppjäreldustes õige määruse tühistamiseks alust, kuid määruse põhjendusi tuleb täiendada.
- ATS § 105 reguleerib ametniku nõudeõigust õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral, nähes lg-tes 1-3 ette õiguse nõuda vabastamise kohta antud haldusakti õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse muutmist ning hüvitist. ATS § 105 lg 4 näeb teatud juhtudel ette ametniku õiguse nõuda hüvitise asemel vabastamise kohta antud haldusakti tühistamist, enda teenistusse ennistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Halduskohus leidis õigesti ja seda ei vaidlusta ka kaebaja, et linnavalitsuse liikmetele, sh linnavalitsuse koosseisu kuuluvale linnapeale (vt
§ 482ja § 49 lg 4) ei kohaldata ATS-i (ATS § 2 lg 3 p 10).
Seega ei saa kaebaja oma nõudeid esitades tugineda ATS §-le 105. Asjaolust, et teenistus linnapeana on selle ameti poliitilise iseloomu tõttu jäetud 01.04.2013 kehtima hakanud ATS reguleerimisalast välja ja samal ajal
-s tehtud muudatustega ei ole 3
(5)3-16-828 muu hulgas linnapea ametist vabastamise korral kohtule esitatavaid nõudeid reguleeritud, ei saa siiski järeldada, et linnapea ametist vabastatud isikul puuduks üldse õigus pöörduda kohtusse. Isiku õiguste kohtulik kaitse peab olema tagatud lünkadeta ning kui eriseadus kohtule esitatavaid nõudeid ei sätesta, siis saab isik, kes leiab, et tema õigusi on ametist vabastamisega rikutud, lähtuda kaebuse esitamisel HKMS § 37 lg-s 2 märgitud nõuetest. 9. Umbusaldusmenetlust volikogus reguleerib
§ 46
. Vähemalt neljandik volikogu koosseisust võib algatada umbusalduse avaldamise teiste hulgas linnapeale (
§ 46lg 1).
Umbusalduse algatamine toimub volikogu istungil. Umbusaldus algatatakse enne päevakorrapunktide arutelude juurde asumist. Umbusalduse algatajate esindaja esineb ettekandega ja annab umbusaldusavalduse istungi juhatajale üle (§ 46 lg 11). Umbusalduse avaldamise küsimus lülitatakse volikogu järgmise istungi päevakorda (§ 46 lg 2). Umbusalduse avaldamine vabastab linnapea tema kohustustest ja ametist (§ 46 lg 4). Umbusalduse avaldamine on linnapea ametist vabastamise alus (§ 46 lg 9). 10. Haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste ja kohustuste tekitamisele, muutmisele ja lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt (HKMS § 6 lg 1, HMS § 51 lg 1). Haldusorgan võib enne asja lõplikku lahendamist lahendada asja osaliselt (osahaldusakt) või teha õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu (eelhaldusakt). Kaebajal on õigus selles, et Maardu Linnavolikogu 15.04.2016 otsus nr 195 tema linnapea ametikohalt vabastamise kohta on haldusakt. Nõustuda ei saa aga kaebaja seisukohaga, et ka umbusaldusavaldus on haldusakt. Tegemist ei ole haldusaktiga juba seetõttu, et umbusaldusavaldusega ei määrata kindlaks kaebaja ega kellegi teise õigusi ja kohustusi (vt ka haldusakti resolutiivosa mõistet HMS § 60 lg-s 2). Tegemist ei ole ka osa- ega eelhaldusaktiga, kuna umbusaldusavaldusega ei lahendata asja ka mitte osaliselt ega tehta siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavat asjaolu. Liiatigi ei ole umbusaldusavalduse koostajaks haldusorgan, vaid volikogu liikmed, kes algatasid umbusalduse avaldamise.
§ 46
lgtest 1 ja 11 nähtub, et umbusaldusavaldus on vähemalt neljandiku volikogu koosseisust poliitilist tahet väljendav dokument, mis käivitab umbusaldusmenetluse volikogus. Selline volikogu liikmete tahteavaldus, mis käivitab linnapea ametist vabastamise menetluse, ei saa olla halduskohtus vaidluse esemeks, nagu kaebaja näib määruskaebuses leidvat. Nagu juba märgitud, ei ole tegemist haldusaktiga. Tegemist pole ka haldusorgani toiminguga (HKMS § 6 lg 2). 11. Kaebaja märgib õigesti, et umbusalduse avaldamise kohtulik kontroll on piiratud. Kaebajaga võib nõustuda selles, et linnapeale umbusalduse avaldamine, mis vabastab ta linnapea kohustustest ja ametist (
§ 46
lg 4) ning on tema linnapea ametist vabastamise alus (
§ 46
lg 9), on volikogu kaalutlusotsus ning kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes peaksid lisaks haldusakti andmise faktilisele ja õiguslikule alusele (HMS § 56 lg 2) sisalduma ka kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3). Just nende kaalutluste osas, miks volikogu otsustas linnapead umbusaldada, ongi kohtulik kontroll piiratud, sest tegemist on volikogu enamuse poliitilise tahtega. Sedavõrd ulatusliku kaalutlusruumiga otsuse puhul, mida kohus sisuliselt kontrollida ei saa, ei ole volikogu kaalutluste puudumine otsuses oluline vormiviga. Umbusalduse avaldamine ei eelda, et linnapea peaks olema jätnud oma tööülesanded täitmata või rikkunud mingit seadust. Tegemist ei ole distsiplinaarmenetlusega. Kaebaja ei kurda selle üle, et tal oleks jäänud saamata linnapeale seoses umbusalduse avaldamisega ette nähtud hüvitis. Samuti ei väida kaebaja, et otsustamisel oleks rikutud kvoorumi nõuet. 4
(5)3-16-828 Halduskohus saab kontrollida umbusalduse avaldamise puhul menetlusnõuete järgimist. Kaebaja esitatud asjaoludest (kaebuse faktiväited, umbusaldusavaldus, volikogu otsus ja volikogu liikmete ettepanek kutsuda volikogu kokku nende tõstatatud küsimuse (umbusalduse avaldamine linnapeale) arutamiseks (tl 7 pöördel)) saab järeldada, et umbusalduse algatajate esindaja esines volikogu 29.03.2016 istungil ettekandega ja andis umbusaldusavalduse istungi juhatajale üle, nii nagu seda näeb ette
§ 46lg 11.
Umbusalduse avaldamise küsimus lülitati volikogu järgmise istungi päevakorda, nagu seda näeb ette
§ 46lg 2.
Umbusalduse avaldamine otsustati volikogu 15.04.2016 istungil, kus kaebajal oli võimalus esitada oma seisukoht. Kaebaja heidab kaebuses volikogule ette, et umbusalduse algatamine ei olnud 29.03.2016 istungi päevakorras ja teda sellel istungil ära ei kuulatud.
§-dest 11 ja 2 tuleneb, et umbusaldus algatataksegi enne päevakorrapunktide arutelude juurde asumist ning umbusalduse arutelu, seega ka ärakuulamine, ei toimu samal istungil, vaid umbusalduse avaldamise küsimus lülitatakse volikogu järgmise istungi päevakorda. Kaebaja esitatud asjaoludest on ilmne, et umbusaldusmenetlus on olnud
§ 46nõuetega kooskõlas.
12. Halduskohus ei pea kaebust menetlema, kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 2). Ringkonnakohtu hinnangul on kaebus ilmselgelt perspektiivitu. Neil põhjustel jääb määruskaebus rahuldamata. /allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme /allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets 5
(5)