poneeritud reklaam suunatud K. Tammemägi kui Eesti Keskerakonna liikme reklaamimisele enne kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi, mitte avalike huvide edendamisele. Seega on reklaami kulude katmine Tallinna linna poolt käsitatav keelatud annetusena erakonnaseaduse (
) § 123 lg 1 ja lg 2 tähenduses. Reklaam andis
lg 2 p-de 1 ja 2 kohaselt saab adressaati kohustada tagastama annetust üksnes riigieelarvesse. Vastustaja on kohustanud tagastama annetuse Tallinna linnale. 3) Ettekirjutus on koostatud ebaõigele isikule.
lg-te 1 ja 2 kohaselt peab lubamatu annetuse tagastama erakond ning annetuse tagastamist saaks nõuda üksnes erakonnalt. 4) Ettekirjutuse aluseks olev
pertiis ei ole usaldusväärne. Kaebaja on tellinud
perthinnangu vaidlusaluse reklaamplakati ja vastustaja poolt tellitud
perthinnangu kohta. Kaebaja tellitud
perthinnang selgitab põhjalikult, miks vastustaja tellitud Tartu Ülikooli hinnang ei 2
perthinnangu lõppjäreldusena, et vaidlusalune reklaamplakat ei kujuta endast valimisreklaami. 5) Ettekirjutuses nõutakse kaebajalt kogu reklaamplakatile kulunud raha tagastamist. Samas on vastustaja tellitud Reklaamiagentuuri Zavod BBDO ning Tarbijakaitseameti
perthinnangutes mööndud, et osaliselt kajastab valimisplakat ka linna tegevuste reklaamimist. Selle kulu kaebaja kanda jätmine ei ole põhjendatud. Vastustajal tulnuks enne ettekirjutuse tegemist küsida Tallinna linna arvamust ning selgitada välja, kas ja mil viisil oli plakati avaldamine seotud kaebaja ametiülesannete täitmisega, ning määratleda, milline osa reklaamplakatist kujutab linna tegevusega seotud ürituste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu. 6) Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) §-st 61 ja Riigikohtu otsusest nr 3-4-1-27-05 tulenevalt ei olnud vaidlusaluse plakati näol tegemist poliitilise reklaamiga. Plakatil ei reklaamitud erakonda või erakonna nimekirjas kandideerivat isikut, vaid tehti üleskutse osaleda kepikõnnitreeningutel. Plakatil pole erakonna logo ega ka muud eraldusmärki, mis viitaks või sarnaneks mõnele erakonna logole. Plakatil olev kiri viitab Põhja-Tallinna linnaosa valitsuse korraldatavale üritusele ja kasutatud on linnaosa vappi. Plakatil ei reklaamita erakonna programmi. Vaidlusaluse plakati sisuks oli üleskutse tulla treeningutele, mida ei saa ühemõtteliselt seostada valimistel kandideerimisega. Samuti ei heitnud vastustaja kaebajale ette, et plakat avaldati aktiivse agitatsiooni ajal. Ka Reklaamiagentuuri Zavod BBDO arvamuses on leitud, et plakat reklaamib kaebaja kõrval ka avalikku üritust. Seega ei saa rääkida reklaamplakatist kui ühemõttelisest valimisreklaamist kaebajale. Kepikõnniüritusele suurema hulga rahva kaasamine toimib paremini, kui seda reklaamivad omavalitsuse tööga seotud ja seeläbi avalikkusele tuntud inimesed isiklikult. Kõnesolev üritus oli osa Põhja-Tallinna linnaosa valitsuse ning Sotsiaal- ja Terviseameti alustatud projektist „Eakate tervislik liikumine Stroomis“, mis toimus varem ja jätkus ka pärast valimisi. Kaebaja reklaamitud treeningpäevad toimuvad regulaarselt. Vastustaja hinnangul pole oluline käsitada reklaami kui valimisreklaami reklaamiteoreetiliselt, vaid tuvastada reklaami tegelik mõju sihtauditooriumile. Seega tulnuks vastustajal tellida uuring või teha küsitlus, et saada teada, kas reklaam omab valimistulemuste või valijate jaoks mõju. Reklaami mõju valijatele ei saa hinnata muul moel kui küsitluse või uuringuga. Kuna kaebajale teadaolevalt ei ole selle kohta andmeid kogutud, jääb arusaamatuks, millistele andmetele toetuvad vastustaja
pertide järeldused valijate poolt tajutu või valijate silmis eelise saamise kohta. 7) Euroopa Nõukogu korruptsioonivastaste riikide ühenduse (Group of States against Corruption, edaspidi GRECO) soovitused ei ole siduvad ega oma seetõttu asja lahendamisel tähtsust. 8)
lg 1 peab annetuseks vaid erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna liikmele loovutatavat rahaliselt hinnatavat hüve või teenust. Vaidlusaluse reklaamplakati on tellinud ja teenuse saanud Tallinna linn, mitte erakond ega kaebaja. Kuna annetuse mõiste on määratletud just erakonna tegevuse kaudu, st kasusaajaks on erakond, ei ole annetuse tagasi nõudmine füüsiliselt isikult põhjendatud. 9) Kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid
norme vastustaja väidetud viisil, oleks need vastuolus põhiseaduse (PS) § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, sest normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei ole selgelt ja arusaadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitada keelatud annetusena, kellelt keelatud annetuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada. Õigusselgusetust ei välista see, et „erakonna tegevuse toetamine“ on määratlemata õigusmõiste, mida on võimalik kohtupraktika kaudu sisustada. 4. Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon palus jätta kaebus rahuldamata. 3
Ettekirjutus on haldusakt, mille võivad anda kõik haldusorganid, kellele see õigus on seadusega antud, sh ka teised organid kui valitsusasutused ja ametnikud. Ka GRECO on leidnud, et vastustaja on erakondade rahastamise järelevalveks pädev organ, kellel on muu hulgas pädevus erakondade tegevuse uurimiseks ja sanktsioonide kehtestamiseks. GRECO on andnud oma soovitused spetsiifiliselt Eestile ning tungivalt soovitanud luua täidesaatvast võimust iseseisev erakondade rahastamist kontrolliv organ. Kui vastustajal on pädevus sanktsioonide rakendamiseks, siis on tal ka pädevus sanktsiooni rakendamisele eelnevate haldusaktide andmiseks. 2) Ettekirjutuse tegemise volitus tuleneb
lg 2 p-st 2 koostoimes selles sättes viidatud
3) Reklaam vastas poliitilise välireklaami määratlusele, kuid ettekirjutuse õiguspärasuse hindamisel tuleb eelkõige otsustada, kas reklaam oli annetus kaebajale või mitte. GRECO soovituse ja
järgi on annetus igasugune tahtlik tegu, millega antakse erakonnale majanduslik või muu eelis. Vastustaja on ettekirjutuses tuvastanud, et mõlemad tingimused on täidetud.
§-de 1 ja 2 järgi on erakonna tegevus selle liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine, milleks muu hulgas viiakse läbi valimiskampaania kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel. Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna tegevuse osa, on valimiskampaaniat toetava reklaami tellimine ning
poneerimine erakonna tegevuse toetamine. Reklaam toetas Eesti Keskerakonna ja kaebaja valimiskampaaniat. Vastustaja tugines ettekirjutuse koostamisel reklaamile hinnangut andes neljale
pertarvamusele, millest kolmes on leitud, et reklaam andis selles kajastatud isikule valimistel eelise teiste kandidaatidega võrreldes. LP arvamuses pole hinnatud reklaami mõju valijatele ning on jäetud selgitamata, kas reklaam andis kaebajale eelise. Järelikult ei tõenda see arvamus asjaolusid, mida oli vaja haldusmenetluses hinnata. Lisaks väljendab LP arvamus vaid ühe inimese arvamust, teised arvamused on aga antud kollektiivide poolt ja väljendavad paljude erinevate valdkondade spetsialistide arvamusi. Vastustaja on kogunud piisavad ja kohased tõendid oluliste asjaolude väljaselgitamiseks. Täiendavate uuringute ja küsitluste tellimiseks puudus mõistlik vajadus. Riigikohtu seisukohad otsuses nr 3-4-1-34-05 ei ole praeguse vaidluse lahendamisel asjakohased. Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna ja kaebaja üks põhitegevusi, toetas Tallinna linn reklaami tellimisega kaebaja ning tema erakonna tegevust. Kui Tallinna linn oleks soovinud eelkõige suurendada tervisespordi populaarsust, oleks olnud võimalik kasutada selleks teisi ning ilmselt efektiivsemaid vahendeid, mis ei oleks samal ajal mõjutanud valimiskampaaniat (nt reklaamida tervisespordiüritust mõne tuntud sportlase abil). 4) Tallinna linna arvamust reklaami osas on ettekirjutuse koostamisel arvestatud. Tallinna linna ametlik seisukoht, et reklaam telliti linna eesmärkide toetamiseks, ei lükka ümber
perthinnanguga tuvastatut. Lisaks ei ole Tallinna linna seisukoht erapooletu – Tallinna linnavolikogus on enamuses Eesti Keskerakonna esindajad, Tallinna linna juhivad kaebajaga samasse erakonda kuuluvad isikud ning Tallinna linna esindab linnapea, kes on kaebaja erakonna esimees. Eesti Keskerakonna eeldatav huvi on säästa enda vahendeid reklaamikampaania tegemiseks, kasutades selleks võimalusel Tallinna linna rahalisi vahendeid. Vastustaja ei sea kahtluse alla kohaliku omavalitsuse õigust korraldada üritusi ning tellida reklaami ka valimiste eel. Samas, kui kohalik omavalitsus
poneerib oma reklaamides valimistel kandideerivaid isikuid, siis tekitatakse sellega kahju teistele valimistel kandideerivatele isikutele, keda reklaamis ei
poneerita ning kelle võimalus osutuda valituks on selle võrra väiksem. Reklaamis kohaliku omavalitsuse tööga seotud isiku kasutamine võis tõepoolest suurendada üritusest osavõtvate isikute hulka, kuid sama eesmärgi oleks võinud saavutada ka kaebaja vähem intensiivse
poneerimisega. Kuna reklaami peamine eesmärk oli kaebaja toetamine ning võimalik muu mõju Tallinna linna üritusele oli teisejärguline, on reklaam annetus
poneerides sellel kaebajat Eesti Keskerakonna värvide taustal. 6) Asjaolu, kas annetus tuleb tagastada Tallinna linnale või riigieelarvesse, ei riku kaebaja õigusi. 7)
ei ole ebaselge ega PS-ga vastuolus. Tegemist on erakondade tegevust reguleeriva seadusega, mille adressaadid peaksid olema keskmisest parema õigusaktidest arusaamise võime ja kõrgema moraaliga. Keelatud annetuse mõistet peab olema võimalik sisustada vastavalt konkreetse juhtumi asjaoludele ning seaduse tõlgendamise vajadus ei muuda seda veel põhiseaduse vastaseks. 8) Viide Riigikohtu otsusele nr 3-4-1-27-05 ei ole asjakohane, sest seal sisustati keelatud reklaami mõistet. Vastustaja ei väida, et reklaam ise oleks olnud keelatud, vaid seda, et selle eest tasumine oli keelatud annetus
5. Tallinna Halduskohus jättis 17.06.2015 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. 1) ERJK ei ole VVS-s sätestatud valitsusasutus ja selle liikmed ei ole ametnikud ATS mõttes, kuid õige pole kaebaja arvamus, et ettekirjutuse tegemise pädevus saab olla vaid valitsusasutusel või selle ametnikul. HMS § 8 lg 1 kohaselt on haldusorgan seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. ERJK on haldusorgan ja sellele võib seadusega anda ülesandeks ka õigusnormide täitmise järelevalve ja tagamise.
lg 1 kohaselt kontrollib ERJK, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad
-s sätestatut.
lg 1 p 2 alusel teeb ERJK erakonnale, erakonna nimekirjas kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata. Erakonnaseaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (655 SE) II lugemise seletuskirjas on märgitud, et ERJK on kontrollorgan, kes kontrollib erakonnaseaduses sätestatud nõuete järgimist (
lg 1) ning ERJK on olemuselt haldusorgan, kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi (
). Kuna vastustajal oli olemas ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine oli seadusandja selge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine. 2) Kaebaja väitel on ettekirjutus koostatud ebaõigele isikule (annetuse tagastamiseks kohustatud isik saab olla erakond, mitte erakonna liige) ning ettekirjutuse adressaati saab kohustada annetuse tagastamiseks riigieelarvesse, mitte kolmandatele isikutele (Tallinna linnale). Keelatud annetuse tagastamise ettekirjutuse saab teha ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikule (
lg 1 p 2) ning keelatud annetus tuleb esmajärjekorras tagastada annetuse teinud isikule (
lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud
lg-ga 1) või kui annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik, siis kanda riigieelarvesse (
lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud
ERJK on vaidlustatud ettekirjutuses neist normidest ka lähtunud. Seaduse erinevaid sätteid tuleb tõlgendada koostoimes nii, et regulatsioon ei muutuks sisutuks ning tulemus oleks mõistlik ja õiglane. Seetõttu ei oleks õige tõlgendada
sätteid selliselt, et erakonna nimekirjas kandideerinud isik ei tohi küll keelatud annetust saada (
lg-d 1 ja 2) ja talle saab teha ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata (
lg 1 kohaselt on annetus
tähenduses Eesti Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise elamisõigusega ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetaja poolt vabatahtlikult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sh teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik töö. 2013. a augustis (plakati
poneerimise ajal) sätestati annetuse tegijana füüsiline isik üldiselt, muus osas kattus annetuse mõiste ettekirjutuse tegemise ajal ja praegu kehtiva sõnastusega.
lg 2 sätestab, et annetus, mis ei vasta sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud tingimustele, on keelatud.
Erakonnaseaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (655 SE) seletuskirja kohaselt on erakonna rahastamise regulatsiooni kehtestamisel muu hulgas lähtutud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitusest Rec
põhimõteteks on saavutada läbipaistvus, välistada huvide konflikt ja salajaste (keelatud) annetuste tegemine, tagada erakondade sõltumatus annetajatest ning välistada eelarvamused erakondade tegevuse suhtes. Ühtlasi märgitakse, et järelevalvet teostaval organil on võimalik kaaluda, kas annetus on seaduslik. Kui annetuse puhul on võimalik eeldada korruptsiooniohtlikku tegevust, on annetus vastuolus demokraatliku õigusriigi põhimõtetega ning tegemist on keelatud annetusega. Seega ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt sellist rahaliselt hinnatavat eelist, mis toetab erakonna tegevust. Keelatud annetuse mõiste täpsem sisustamine on jäetud ERJK-le (
4)
§-dele 1 ja 2 viidates leidis kohus, et valimiskampaania tegemine on erakonna tegevuse osa, mille hulka saab arvata ka valimiskampaaniat toetava reklaami tellimise ja
poneerimise. Ettekirjutuses on asjatundjate arvamustele tuginedes leitud, et reklaam andis kaebajale 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel eelise teiste valimistel kandideerinud isikutega võrreldes ning see on rahaliselt hinnatav hüve, sest suurendab kandidaadi võimalusi osutuda valituks ja vähendab vajadust teha kulutusi valimiskampaaniale; kaebajat soodustati reklaami maksumuse, s.o 268,80 euro võrra. Kohus nõustus ettekirjutuse põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid üksikasjalikult korrata (HKMS § 165 lg 2), lisades, et kaebaja suurem võimalus saada valitud, toetab üksiti selle erakonna tegevust, kuhu kaebaja kuulub, andes valimistel eelise erakonnale tervikuna. 5) Kaebaja väitel on rahaliselt hinnatava hüve saanud teenuse tellija, s.o Tallinna linn, mitte kaebaja. Pole vaidlust, et reklaami tellis ja selle eest tasus Tallinna linn oma eelarvest, kuid Tallinna linna saaks rahaliselt hinnatava hüve tegelikuks saajaks pidada juhul, kui plakatil oleva reklaami peamine eesmärk oleks olnud edendada avalikke (eelkõige Tallinna linna elanike) huve, mitte reklaamida kaebajat kui Eesti Keskerakonna liiget. Vastustaja on teinud
pertide arvamustele tuginedes kindlaks (ettekirjutuse p 3.2-3.5 ja selles viidatud arvamused), et reklaami peamine eesmärk ei olnud avalike huvide edendamine. Reklaam riputati üles vahetult enne 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi ja sellel
poneeriti suurelt valimistel Eesti Keskerakonna nimekirjas kandideerivat kaebajat. Kui reklaami ainus eesmärk oleks olnud teavitada Tallinna linna elanikke kepikõnniüritusest ja suurendada kepikõnni populaarsust, nagu väidab kaebaja, oleks puudunud vajadus ja mõistlik põhjus
poneerida sellel reklaamil nimelt kaebajat. Kaebaja ei väida, et ta oleks kepikõnni spetsialist või selle ala 6
poneeriti tundmatuid kepikõnniharrastajaid. Vaid 2013. a augustis esitati selle ürituse reklaami erilisel ja intensiivsel viisil, tasulise välireklaamina,
poneerides sellel kaebajat Eesti Keskerakonna rohelise värvi taustal. 6) Kaebaja väitel ei ole ettekirjutuse aluseks olev Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika
perthinnang usaldusväärne ning kaebaja tugineb LP
perthinnangule. ERJK on ettekirjutuses (p 3.4) põhjendanud, miks eelistatakse LP arvamusele Tartu Ülikooli, Reklaamiagentuuri Zavod BBDO ja Tarbijakaitseameti juurde moodustatud Reklaaminõukoja arvamust: kõik kolm ERJK tellitud arvamust on üksmeelsed, et plakatil
poneeritud reklaami näol on tegemist eelkõige kaebaja reklaamiga; vastupidist väitev LP arvamus ei ole samavõrra usaldusväärne ega asjakohane, sest LP on andnud arvamuse füüsilise isikuna ja käsitlenud eelkõige valimisreklaami teoreetilisi aspekte, kuid ei ole puudutanud selle tegelikku mõju sihtauditooriumile. Kaebaja ei ole esitanud kohtule tõsiseltvõetavaid argumente, mis annaks aluse ettekirjutuses märgitud põhjenduste ümberhindamiseks (nt miks on LP arvamus siiski usaldusväärsem kui kolm ülejäänud arvamust; miks on asja lahendamisel oluline lähtuda üksnes valimisreklaami teoreetilisest käsitlusest vms). LP on oma arvamuses kritiseerinud vastustaja tegevust arvamuste tellimisel. ERJK tellitud arvamuste usaldusväärsust ei kahanda pelgalt asjaolu, et mõnel ERJK liikmel võis juba varem olla hoiak, et vaidlusaluse plakati näol on tegemist kaebaja reklaamimisega. Asjatundjalt küsitaksegi reeglina arvamust selleks, et saada mingile hüpoteesile kinnitust või lükata see ümber. Lisaks ei tähenda ERJK mõne liikme eelhoiak (mille kohta puuduvad asjakohased tõendid), et sellised eelhoiakud oleksid olnud ka arvamuse andjatel. Kõigile kolmele arvamuse andjale esitati küsimused neutraalselt ja neile oli võimalik anda rohkem kui ühe sisuga vastus. 7) Kaebaja väitel on selgusetu, millistele andmetele tuginedes väitsid arvamuse andjad, et kaebaja sai valijate silmis eelise. Kaebaja arvates tulnuks see välja selgitada küsitluse või uuringuga. Kohus ei jaganud kaebaja seisukohta, et annetuse mõiste elementide, eelkõige kaebaja poolse eelise saamise väljaselgitamiseks on vaja tingimata viia läbi küsitlus või uuring. Riigikohtu otsus nr 3-4-1-34-05, mille kohaselt ei saa pelgalt
perthinnangute alusel tuvastada valimisreklaami mõju valimistulemustele, ei ole praegusel juhul asjakohane. Riigikohus ei väitnud, et
perthinnanguga ei ole sellist mõju üldse võimalik tuvastada. Lisaks oli viidatud asjas vaidluse all, kas
perthinnangutega tuvastatud mõju ulatus on selline, et valimistulemused tuleks selle tõttu tühistada. Praeguses asjas ei oma tähtsust, kui suure ulatusega mõju täpselt tekitati. 8) Kaebaja väitel tulnuks põhjalikumalt uurida, kas ja millisel viisil oli plakati avaldamine seotud tema ametiülesannete täitmisega, ja määratleda, milline osa reklaamplakatist kujutab linna tegevuste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu. Nagu kohus eelnevalt leidis, oli reklaami peamine eesmärk kaebaja toetamine ja võimalik linna tegevuste reklaamimine oli teisejärguline. Asja olemusest tulenevalt ei ole seetõttu vajalik jagada kaebajale tehtud annetust erinevaid võimalikke eesmärke arvestavateks osadeks. Sarnaselt on kohtupraktikas toimitud nt reklaamimaksu puhul, kus reklaamimaksuga maksustamine sõltub
poneeritava teabe peamisest eesmärgist, mitte proportsionaalselt igast võimalikust eesmärgist eraldi. Asjaolu, kas vastustaja on Tallinna linna tema tegevuste reklaamimisega seonduvalt ära kuulanud ja tema seisukohta õigesti arvestanud, ei saa kaebaja õigusi rikkuda ning seetõttu kohus neid kaebaja väiteid sisuliselt ei analüüsinud. 9) Kaebaja arvates on ettekirjutus õigusvastane, sest plakatil olev reklaam ei vasta poliitilise välireklaami määratlusele. Asja lahendamisel ei ole määravat tähtsust, kas plakatil olev rek- 7
10) Kaebaja väidab, et kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid
norme vastustaja väidetud viisil, oleks need vastuolus PS § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, sest normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei ole selgelt ja arusaadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitada keelatud annetusena, kellelt keelatud annetuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada. Riigikohus on leidnud, et õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob (otsused nr 3-4-1-16-05; nr 3-4-1-33-05; 3-4-1-14-06). Õigusselguse põhimõte ei välista aga blanketseid norme (otsus nr 3-4-1-1-99), määratlemata õigusmõistete kasutamist (otsus nr 3-4-1-5-05) ega kaalutlusõiguse sätestamist (otsus nr 3-4-1-89-04). Vajadusel tuleb normi tõlgendada, kusjuures seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks (otsus nr III-4/1-6/94). Õigusselgusetusega ei ole tegemist siis, kui tegemist on normitehnilise puudusega, mis tõlgendamise teel on ületatav (otsused nr 3-4-1-4-01; nr 3-4-1-6-09).
21. peatükis sätestatud erakonna rahastamist puudutavate normide adressaadiks ei ole keskmine Eesti inimene, vaid keskmine valimistel erakonna nimekirjas kandideeriv isik (aktiivselt poliitikas osalev isik). Nende normide adressaatidelt, sh kaebajalt, on mõistlik eeldada erakonna rahastamist puudutavate õigusaktide piisavat tundmist (vrd Riigikohtu otsus nr 3-41-17-08), vajadusel ka oskust leida ja kasutada normidest täpsemaks arusaamiseks abimaterjale, nt eelnõu seletuskirja ja seal viidatud dokumente või eelnõu menetlust puudutavaid stenogramme. Kohus möönis, et keelatud annetuse mõiste ja selle tagasinõudmise kord võiks olla
-s reguleeritud selgemalt ja täpsemalt (vt selle kohta ka Riigikontrolli 13.01.2015 aruannet Riigikogule). Ent nagu Riigikohus märkis otsuses nr 3-4-1-3-07 erakondade rahastamise kontrolli regulatsiooni hinnates – igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane. Praeguses asjas on võimalik seaduse mõningane ebatäiuslikkus ületada normide tõlgendamise ja määratlemata õigusmõistete sisustamise teel. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 6. Karin Tammemägi palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. 1) Ebaõige on kohtu seisukoht, et
sätete puhul pole tegu õigusselgusetu olukorraga ja kaebaja poolt esile toodud probleemid on võimalik ületada normide tõlgendamise teel. Kohus kohaldas põhjendamatult
norme osas, milles need on vastuolus PS-st tuleneva õigusselguse põhimõttega. Üheski
sättes pole selgelt määratletud, mida annetuse all täpsemalt silmas peetakse. Seaduses pole kirjeldatud, et annetuseks või rahaliseks hüveks kvalifitseerub teatud juhtudel ka kulu, mis tekkis erakonna liikme osalemisest omavalitsuse teavitustöös või omavalitsuse tegevusi reklaamides. Halduskohus on ka ise möönnud, et keelatud annetuse mõiste ja tagasinõudmise kord võiks olla
-s reguleeritud selgemalt ja täpsemalt.
normide ebaselgust kinnitab muu hulgas Riigikontrolli 13.01.2015 aruanne. Halduskohus leidis, et keelatud annetuse mõiste täpsem sisustamine on jäetud vastustajale
Nimetatud norm määratleb ERJK üldisema pädevuse (kontrollida
nõuete täitmist), mitte ei ütle, et ERJK-l on õigus norme sisustada. Riigikohtu lahendis nr 3-31-59-13 (p 24) on leitud, et olukord, kus mõiste sisustamine on jäetud haldusorgani otsustuspädevusse, võib tingida halduspraktika põhjendamatu lahknevuse, aga ka puudutatud isikute õiguste põhjendamatu riive. 8
Normid, mis võimaldavad panna isikule rahalisi kohustusi, peavad olema teistest normidest selgemad ja üheselt arusaadavad, et isikul oleks võimalik oma käitumist vastavalt normidele kohandada.
normidest pole selgelt äratuntav ka see, et erakonna tegevuse toetuseks kvalifitseeruv annetus tuleb tagastada erakonna liikmel, mitte erakonnal. Lubamatu on olukord, kus rahalise kohustuse olemasolu tuvastab õigusnorme tõlgendades alles kohus. Kaebaja ei saanud prognoosida avaliku võimu käitumist, mis järgneb talle etteheidetud rikkumisele. Isegi kui kohus kohtuvaidluse tulemusena sisustab määratlemata õigusmõisteid, ei väära see asjaolu, et norm oli adressaadi jaoks seni ebaselge. Kuna annetuse mõiste on määratletud just erakonna tegevuse toetamise kaudu, s.t kasusaajaks on seaduse järgi erakond, siis pole annetuse tagasinõudmine erakonna liikmelt ka põhjendatud ja tekitaks isiku jaoks ebaõiglase olukorra. Normi adressaadile pole arusaadav, millist tegevust peale teiselt isikult vahetult vara saamise saab pidada keelatud annetuseks. 2) Kohus kohaldas ebaõigesti norme, mis määravad riikliku järelevalve pädevuse. VVS §-st 38, § 39 lg-st 2, § 70 lg-st 1, §-st 71 ning ATS § 7 lg-st 2 ja lg 3 p-st 2 tuleneb üheselt, et ettekirjutuse tegemise ja sunniraha määramise pädevus on ainult riiklikku järelevalvet läbiviiva valitsusasutuse või ameti teenistuses oleval ametnikul, mitte aga organil, kes ei ole valitsusasutus ja kelle liikmed ei ole institutsiooni teenistuses, on nimetatud väljapoolt ning ei ole ametnikud ATS mõistes. Samuti ei ole ERJK liikmed sõltumatud, kuna üle poole komisjoni liikmetest kuuluvad parlamendierakondadesse. 3) Kohus kohaldas ebaõigesti materiaalõigust, lugedes Tallinna linna poolt tema enda korraldatud teavituse eest kantud kulu annetuseks ja leides, et selle kulu peab tagastama kaebaja. Kohus märkis, et vaidlusaluse reklaamiga soodustati kaebajat erakonna liikmena, kuid ei selgitanud, mil viisil kvalifitseerus reklaam erakonna toetuseks. Annetusest
lg 1 järgi saab rääkida ainult juhul, kui tuvastatud on erakonna tegevust toetav iseloom. Kohtuotsus on selles osas põhjenduseta. Annetuseks ei saa pidada rahaliselt hinnatavat hüve või teenust, kui seda pole saanud erakond või erakonna liige. Reklaamplakati tellis ja teenuse sai Tallinna linn, mitte erakond ega kaebaja. Seetõttu on vale ettekirjutuse väide, et Tallinna linn on maksnud kinni kaebaja arve. Erakonnale tehtud lubamatust annetusest saaks rääkida näiteks siis, kui kolmas isik on erakonna teadmisel tasunud erakonna kulutused (
Sellist olukorda praegusel juhul ei esine. Kaebaja ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et
võimaldab teha annetuse tagastamise ettekirjutuse erakonna nimekirjas kandideerivale isikule ja annetuse saab tagasi nõuda mujale kui riigieelarvesse.
Ka
lg 2 p 2 viitab ettekirjutuse tegemisel § 124 lg-tes 1-3 nimetatud tagajärgedele.
lg-test 1 ja 2 tulenevalt peaks lubamatu annetuse tagastama ainult erakond ja vaid erakonnalt saaks selle tagastamist nõuda. Lisaks ei võimalda
ettekirjutuse tegemist reguleerivad sätted nõuda annetuse tagastamist mujale kui riigieelarvesse. Kohus ei saa norme tõlgendades anda neile teistsugust sisu. Ettekirjutusega kolmanda isiku soodustamine tekitaks ka probleemi ettekirjutuse täitmisel, sest kolmas isik ei pruugi annetuse tagasivõtmisega nõustuda. 4) Kohtuotsus on olulises osas põhjendamata. Kaebaja selgitas kaebuses, miks pole vaidlusalune reklaam vaadeldav poliitreklaamina. KOVVS §-s 61 toodud poliitreklaami loetelust juhindumine on põhjendatud, kuna tegemist on ainsa sättega, mis aitab avada poliitilise reklaami või valimisreklaami sisu. Halduskohus jättis kaebuse väited poliitreklaami kohta tähelepanuta. 5) Kohus hindas tõendeid ebaõigesti. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohtadega
pertarvamuste osas. Vastustaja rikkus
pertiisi läbiviimise nõudeid, sest
pertidele esitatud küsimused ei ole kõik ühesugused. Tartu Ülikoolile esitatud küsimused erinevad Reklaamiagentuurile Zavod BBDO ja Reklaaminõukojale esitatud küsimustest. Reklaaminõukoja
pertar9
pert saab anda vaid arvamuse, kas tegemist on valimisreklaami või muu teavitusega, mitte aga muudes küsimustes, sh küsimuses, kas reklaam andis reklaamil kujutatud isikule valimiseelise. Sellise küsimuse esitamine viitab soovile mõjutada
pertarvamust. Kaebaja jääb seisukoha juurde, et reklaami mõju on oluline kindlaks teha küsitluste või uuringuga. Mõju valijatele tuleks tuvastada reklaamipsühholoogilise
pertiisi abil. Kui reklaamil puudub mõju valijate käitumisele, siis ei saa rääkida erakonna poolt saadavast eelisest. Sellist hinnangut vastustaja ei tellinud. Kohus leidis ebaõigesti, et kuigi sportlikku tegevust on reklaamitud juba mitu aastat, siis ikkagi oli enne
sätted on põhiseadusega kooskõlas.
on annetuse määratlemisel piisavalt selge. Annetus on defineeritud
lg-s 1 ning lg 2 p 2 kohaselt on keelatud selline annetus, mille on teinud juriidiline isik. Kaebaja ei ole selgitanud, millises osas on annetuse mõiste ebaselge ega võimalda avaliku võimu tegevust prognoosida. Õigusaktid ei saa olla ega peagi olema nii täpsed, et neis oleks ammendav nimekiri kõikidest juhtumitest, millal tuleks teha üks või teine õiguslik järeldus. Arenenud õiguskordades kasutatakse mõistete defineerimiseks ja õiguslike tagajärgede sätestamiseks üldnorme, mida tuleb paratamatult tõlgendada. Tõlgendamise vajadus võib vähendada õigusselgust, kuid ei ole põhiseaduse vastane. Määratlemata õigusmõistete puhul on seadusandja loobunud detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale (Riigikohtu lahend nr 3-4-1-505, p 16). Kuigi Riigikontroll on kaebaja viidatud auditiaruandes märkinud, et keelatud reklaami täpsem defineerimine annaks nii reklaami tellijale kui ka järelevalve tegijale kindlama hindamisaluse, et veenduda reklaami õiguspärasuses, pole Riigikontroll järeldanud, et praegune regulatsioon oleks põhiseaduse vastane.
-st tuleneb ka piisavalt selgelt, et annetuse tagastamise kohustus on lisaks erakonnale ka erakonna liikmel. 2) ERJK oli ettekirjutuse tegemiseks pädev organ. Meelevaldne ja õigusaktidele mittetuginev on kaebaja väide, et ettekirjutusi saavad teha üksnes valitsusasutused, mille koosseisus on ametnikud. Vastustaja jääb selles osas oma seisukohtade juurde, millega nõustus ka halduskohus. Vastustajale on
Ettekirjutuste tegemise õigus on ka paljudel teistel organitel, nt Eesti Pangal, õiguskantsleril, Riigikontrollil ja ka Vabariigi valimiskomisjonil, mis on ERJK-ga sarnastel alustel loodud organisatsioon. Ükski nimetatud organitest ei kuulu täitevvõimu hulka. 3) Kohus kohaldas materiaalõigust õigesti. Kaebaja väitel võib isikut kohustada tagastama keelatud annetust vaid riigieelarvesse ning vastustaja pidanuks kohustama annetuse tagastamiseks erakonda. Kuna
lg 2 p 2 viitab keelatud annetuse tagastamise viisi osas
§-le 124, siis tuleb sätteid tõlgendada koostoimes. Seega võib ettekirjutusega kohustada annetuse saajat seda tagastama annetuse tegijale. Kui tõlgendada
lg 2 p-i 2 viisil, et annetus tuleb kanda riigieelarvesse, siis oleks selle sätte alusel tehtav ettekirjutus sanktsioon, sest annetuse teinud isik satuks halvemasse positsiooni, kui ta oli enne annetuse tegemist. Annetuse tegijale tagastamiseks kohustamise korral pööratakse õigusvastane tegu tagasi, mis vastab ettekirjutuse üldisele olemusele ja on õiglane.
lg 2 p 2 viide §-le 124 puudutab annetuse tagastamise viisi, mitte selleks kohustatud isikut.
lg-d 1 ja 2 ei viita keelatud annetuse määratlemisel poliitilise välireklaami mõistele. Kuigi vastustaja hinnangul oli reklaam olemuselt poliitiline välireklaam, ei oma see praeguses asjas tähtsust. 5) Kohus hindas tõendeid õigesti. Kaebaja ei ole varem esitanud väidet, et vastustaja on rikkunud
pertiisi läbiviimise nõudeid, esitades
pertidele erineva sõnastusega küsimusi. Seetõttu ei pidanud kohus selle väitega arvestama. Samuti ei ole kaebaja selgitanud, kuidas seab küsimuste sõnastus
pertiiside tulemused kahtluse alla. Kaebaja arvates tulnuks reklaami mõju hindamisel kasutada semiootilise
pertiisi asemel reklaamipsühholoogilist
pertiisi. Reklaami mõju ulatuse täpne tuvastamine ei olnud asjas oluline. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
sätetest (
lg 1 ja § 1211) kui ka erakonnaseaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (655 SE) II lugemise seletuskirjast nähtuvalt on ERJK haldusorgan, keda on seadusega volitatud kontrollima
nõuete järgimist ning kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi. Kuna vastustajal on ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine on seadusandja selge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine. Ringkonnakohus on samal seisukohal jätkuvalt ja osutab täiendavalt VVS §-le 75 ja KorS 6 lg-le
sätted ei ole põhiseadusega vastuolus. Eelnevalt viidatud 15.02.2016 otsuses nr 3-15-435 (p 9) ei nõustunud ringkonnakohus seisukohaga, justkui ei saaks erakonna liige olla keelatud annetuse tagastamiseks kohustatud isikuks.
sätete koostoimes tõlgendamise pinnalt on põhjendatud järeldus, et keelatud annetuse tagastamise ettekirjutuse saab teha ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikule (
lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud
lg-ga 1) või kui annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik, siis kanda riigieelarvesse (
lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud
Ehkki seadusandja ei ole otsesõnu nimetanud erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustust tagastada keelatud annetus selle tegijale, tuleb
sätteid koostoimes ning nende eesmärgist lähtuvalt tõlgendada nii, et ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikut saab kohustada keelatud annetuse tegemiseks selle tegijale. Regulatsioon, mis keelab erakonna nimekirjas kandideerinud isikul keelatud annetust saada ja võimaldab talle annetuse tagastamata jätmise korral teha ettekirjutuse, kuid ei võimalda kohustada isikut keelatud annetuse tagastamiseks või võimaldaks teda kohustada üksnes annetuse tagastamiseks riigieelarvesse, oleks eesmärgipäratu ja ebamõistlik. Asjaoludest ei nähtu, et annetuse tagastamine Tallinna linnale oleks võimatu. Ringkonnakohus möönis otsuses nr 3-15-435 (p 12), et keelatud annetust puudutav regulatsioon võiks
-s olla täpsem, kuid ka praegusel kujul on määratlemata õigusmõiste regulatsiooni eesmärgist lähtudes piisavalt täpselt sisustatav. Kaebajal kui poliitikas kogenud isikul on võimalik enne kampaaniates osalemist selle mõju mõistlikult hinnates piisava selgusega ette näha, kas reklaam mõjub oma sisu ja ajalise konteksti poolest valimisreklaamina või jääb kampaania teavitustegevuse piiresse. Halduskohus ei ole jätnud selgitamata, mil viisil kvalifitseerus reklaam erakonna toetuseks. Halduskohus on selgitanud otsuse p-s 11, et kaebaja suurem võimalus saada valitud toetab üksiti selle erakonna tegevust, kuhu kaebaja kuulub, andes valimistel eelise erakonnale tervikuna. 11. Halduskohtu otsus ei ole puudulikult põhjendatud. Halduskohus on otsuse p-s 16 käsitlenud kaebaja väidet, et plakatil olev reklaam ei vasta poliitilise välireklaami määratlusele. Kohus nõustus vastustajaga, et asja lahendamisel ei oma määravat tähtsust, kas plakatil olev reklaam vastab KOVVS §-s 61 sätestatud poliitilise välireklaami määratlusele, sest ettekirjutuse esemeks on keelatud annetus, mille mõiste tuleneb
Ringkonnakohus osutab, et asus oma otsuses nr 3-15-435 (p 12) samale seisukohale, leides, et kuna ettekirjutuse esemeks on keelatud annetus
tähenduses, mitte poliitiline välireklaam, ei oma välireklaami vastavus KOVVS §-le 61 asja lahendamisel tähtsust. 12. Ringkonnakohus ei leia, et vastustaja oleks teinud haldusmenetluses oluliste asjaolude väljaselgitamisel ja halduskohus tõendite hindamisel vigu. Asjatundjatele esitatavad küsimused ei pea olema ühesugused ja esitatud küsimused ei viita kuidagi soovile
perte mõjutada. Halduskohus leidis õigesti, et see, kui suure ulatusega mõju valimistulemustele täpselt tekitati, ei ole praeguses asjas oluline. Halduskohus ei ole jätnud kaebaja seletusi ja tõendeid varasema sportliku tegevuse reklaamimise kohta tähelepanuta, vaid on toonud otsuses (vt p 12) välja varasema ja vaidlusaluse reklaami erinevused ning põhjendanud, miks ei ole õige kaebaja väide, et reklaami ainus eesmärk oli teavitada Tallinna elanikke kepikõnniüritusest ja suurendada kepikõnni populaarsust. Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust tõenditele halduskohtu omast erineva hinnangu andmiseks. 13. Ringkonnakohus ei tee otsust kaebaja kasuks, mistõttu jääb tema apellatsioonimenetluse kulu (apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot) HKMS § 108 lg 1 alusel kaebaja enda kanda. Vastustaja apellatsioonimenetluse kuluks on esindaja kulu 900 eurot, mille kandmine on tõendatud advokaadibüroo 14.09.2015 arve ja pangakonto väljavõttega. Ehkki ringkonnakohus jätab vastustaja kasuks tehtud halduskohtu otsuse muutmata, jäävad vastustaja välise õigusabi 12
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.