KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Sirje Kaljumäe Otsuse tegemise aeg ja koht 14. detsember 2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-1874 Indrek Urbase kaebus Martna Vall

) §-s 43 ja Martna Vallavolikogu töökorra (edaspidi ka töökord; tl 10–12) punktis 6 sätestatud nõudeid. Avalduse kaebajale umbusalduse algatamiseks ning järgmise istungi kokkukutsumise aja määramiseks esitasid volikogu 18.06.2015 istungil neli volikogu liiget seitsmest. Seega vastas kokkukutsumist nõudvate volikogu liikmete hulk

§ 43lg 4 ja töökorra p 6.4.

nõuetele. Kaebaja kui volikogu esimees aktsepteeris volikogu kokkukutsumist avalduses märgitud eesmärgil, ajal ja kohas, pidades mõistlikuks kokku tulla 26.06.2015 ning lisada istungi päevakorda ka muid küsimusi. Volikogu planeeris 26.06.2015 istungile ka teisi küsimusi, kuid need jäid päevakorrast välja volikogust sõltumata põhjustel. 9.2.

1. Volikogu 26.06.2015 istungi aeg ja koht ning vaidlustatud otsuse eelnõu tehti volikogu liikmetele teatavaks 18.06.2015 volikogu istungil, so rohkem kui neli päeva enne istungit. Vallasekretär Kaie Talvingu poolt istungite vahelisel ajal volikogu liikmetele asjakohaste teadete saatmine on tehniline kirjavahetus, mis täiendavat infot ei sisalda. Vallasekretär on valla põhimääruse p 64.
2. kohaselt vallavalitsuse kantselei juht ja on väärikas, et volikogu liikmetega suhtleb vallasekretär. Ka on K. Talving võetud kohaliku omavalitsuse teenistusse osalise tööajaga volikogu teenindava sekretärina, mistõttu on volikogu istungitega seotud info edastamine volikogu liikmetele tema otsene ametikohustus. 9.2.
3. Martna Vallavolikogu ei ole töökorra p 6.
4. rikkunud. Arvestades vallavolikogu väikest liikmete arvu ning vajadust kutsuda volikogu istungiks kokku vajalik arv volikogu liikmeid, on välja kujunenud tegevuspraktika, mille kohaselt volikogu järgmise istungi aeg pannakse paika jooksvalt, töö käigus. Töökorra p 6.
5. näeb ette volikogu istungite toimumise kord kahe kuu tagant juhul, kui volikogu ei otsusta jooksvalt teisiti. Käesoleval juhul otsustas volikogu jooksvalt teisiti. 9.2.
6. 26.06.
7. a otsuse nr 55 tühisust ei tingi ka väidetav volikogu töökorra p 13.
8. rikkumine. Umbusalduse avaldamine on toimunud kooskõlas

§-ga 46 ja Martna valla põhimääruse punktiga 50.2 ning viidatud töökord ei kuulu kohaldamisele osas, milles see on vastuolus seaduse ja valla põhimäärusega. Valla põhimäärus on

§ 8

kohaselt valla tegevuse alusdokument ning valla muud õigusaktid peavad olema sellega kooskõlas. Osas, milles põhimäärus ja selle alusel vastuvõetud kord on vastuolus, tuleb kohaldada põhimäärust. Kuivõrd volikogu töökorra p 13.3. on vastuolus valla põhimääruse punktiga 50.2. ja

§ 3(8) 3-15-1874 46 lg-ga 2, tuleb see jätta kohaldamata.

Kohaliku omavalitsuse huvides on volikogu esimehele umbusalduse avaldamine liigse viivituseta, sest usalduse puudumisega kaasnevad lahkhelid vallavalitsuse ja volikogu vahel või volikogu töös. Ebaselgus valla juhtimises ja kohaliku võimu teostamises kahjustavad aga kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmist ja usaldusväärsust. Töökorra p 13.

1. järgi istungi kokkukutsumine oleks kaasa toonud viivituse, millega kaasnev ebaselgus vallavolikogu töö juhtimises ei ole kohaliku omavalitsuse huvides. 9.
2. Ebaõige on kaebaja tõlgendus volikogu töökorra punktile 6.4 nagu oleks ühe küsimuse lahendamiseks kokku kutsutud volikogu istung õigustühine. Selline keeleline tõlgendus moonutab sätte sisu ja piirab ebaproportsionaalselt volikogu pädevust lahendada enda ainupädevusse kuuluvat küsimust. Volikogu on õigustatud kogunema ja otsustama

§ 22ja põhimääruse p 23.

alusel volikogu ainupädevusse kuuluvaid küsimusi sõltumata sellest, kas samal istungil otsustatakse ka teisi küsimusi või mitte. Keelelisest tõlgendamisest tuletatud keeld piirab lubamatult kohaliku omavalitsuse esindusorgani autonoomiat.

§ 2

lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse tegevuse eesmärgiga on kooskõlas, et see toimuks liigse viivituseta. Viivitus valla juhtimise küsimuses võib kaasa tuua valla esindusorgani töövõimetuse ning sellega kaasneva võimetuse lahendada kohaliku elu sisulisi küsimusi. KOHTU PÕHJENDUSED

1. Kaebaja on vaidlustanud Martna Vallavolikogu 26.06.2015 istungil vastu võetud volikogu otsuse nr 55, millega volikogu avaldas kaebajale kui volikogu esimehele umbusaldust (tl 8).
2. Vaidlust ei ole poolte vahel selles, et kaebaja oli alates 14.04.2015 Martna Vallavolikogu esimees. Samuti selles, et volikogus on kokku seitse liiget, kellest neli esitasid 18.06.2015 istungil kaebaja suhtes umbusalduse algatamise avalduse, paludes määrata umbusalduse avaldamise järgmise istungi päevakorda ning kutsuda järgmine istung kokku 26.06.2015 kell 13:00 Martna vallamajja. Vaidlus puudub ka selles, et umbusalduse algatamise avalduse esitanud volikogu liikmed esitasid 18.06.2015 volikogu istungil volikogu otsuse eelnõu „Volikogu esimehele umbusalduse avaldamine“, millele kaebaja esitas enne 26.06.2015 istungit vastuväited.
3. Kaebaja leiab, et vaidlustatud otsus tuleb tühistada, kuna umbusaldusavaldus põhineb kontrollimata ja mittetõestel faktidel, rikutud on volikogu 26.06.2015 istungi kokkukutsumise ja läbiviimise korda ning umbusalduse avalduse hääletamise protseduurireegleid ja avalduse menetlemise korda. Kaebaja heidab ette, et 26.06.2015 istung on kokku kutsutud vallasekretäri poolt ning et umbusaldust on avaldatud erakorralisel istungil, millel oli kavas üksnes üks päevakorrapunkt. Vastustaja hinnangul on otsus õiguspärane ning istungi kokkukutsumisel ega umbusaldusmenetluses pole menetlusnorme rikutud.
4. Vaidluse lahendamiseks tuleb kohtul kindlaks teha, kas vastustaja on volikogu istungi kokkukutsumisel ja vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel menetlusreegleid rikkunud ning kas väidetavad rikkumised toovad kaasa otsuse tühistamise. 14.

§ 22

lg 1 p 18 kohaselt kuulub volikogu ainupädevusse muu hulgas umbusalduse avaldamine volikogu esimehele (sama on sätestatud ka Martna valla põhimääruse p-s 23.1.17.) ning tulenevalt

§ 46

lg-st 1 võib algatada umbusalduse avaldamise vähemalt neljandik volikogu koosseisust (sama ka Martna valla põhimääruse p-s 50.1.). Vaidlustatud otsusega on kaebajale kui volikogu esimehele avaldanud umbusaldust volikogu, st organ, kellel oli selleks pädevus. Umbusalduse avaldamise algatanud volikogu liikmete arv vastab

§ 46lg-s 1 ja Martna valla põhimääruse p-s 50.1. sätestatud kvoorumi nõuetele (umbusalduse algatasid neli liiget seitsmest, st rohkem kui neljandik). 4

§ 46lg 11 kohaselt toimub umbusalduse algatamine volikogu istungil.

Umbusaldus algatatakse enne päevakorrapunktide arutelude juurde asumist. Umbusalduse algatajate esindaja esineb ettekandega ja annab umbusaldusavalduse istungi juhatajale üle. Martna Vallavolikogu 18.06.2015 istungi protokollis nr 14 (tl 50-56) on märgitud järgmist: „Volikogu esimees võttis avaldused vastu, ütles, et istungi aja peab täpselt paika panema, kuid pidas mõistlikuks kokku tulla 26. juunil 2015. a ning lisada selle istungi päevakorda ka muid küsimusi“ (tl 50 pöördel). Protokollist nähtuvalt esitati umbusalduse algatamise avaldus (tl 49) volikogu 18.06.2015 istungil enne päevakorrapunktide arutelude juurde asumist (tl 50 pöördel). 15.

§ 46

lg 2 kohaselt lülitatakse umbusalduse avaldamise küsimus volikogu järgmise istungi päevakorda (sama ka Martna valla põhimääruse p-s 50.2.). Martna Vallavolikogu 18.06.2015 istungi protokollist nr 14 (tl 50-56) nähtub, et umbusalduse algatamise avalduse esitanud volikogu liikmed palusid avalduses volikogu esimehel lülitada umbusalduse avaldamise küsimus järgmise istungi päevakorda (tl 50 pöördel ja tl 49) ning on esitanud avalduse, milles paluvad järgmise istungi kokku kutsuda 26.06.2015 kell 13:00 Martna vallamajja päevakorraga volikogu esimehele umbusalduse avaldamine (tl 9). Viidatud protokollist nähtub, et volikogu esimees võttis umbusalduse algatamise avalduse (tl 49) ja avalduse järgmise istungi kokkukutsumise aja ja päevakorra määramiseks koos vaidlustatud otsuse eelnõuga (tl 9 ja pöördel) vastu ning pidas mõistlikuks kokku tulla 26.06.2015 ja lisada selle istungi päevakorda ka muid küsimusi (tl 50 pöördel). Seega lülitati küsimuse arutamine järgmise istungi päevakorda. 16. Kaebaja leiab, et 26.06.2015 istungi kokkukutsumise korda on rikutud sellega, et istungi on kokku kutsunud vallasekretär, mitte volikogu esimees. 16.1.

§ 43

lg 1 esimese lause kohaselt kutsub volikogu istungi kokku selle esimees või tema asendaja, kelleks on aseesimees või aseesimehe puudumisel volikogu vanim liige, volikogu poolt kehtestatud korras. Martna valla põhimääruse p 49.

1. esimese lause kohaselt kutsub volikogu istungi kokku selle esimees või tema asendaja, nende puudumisel volikogu vanim liige volikogu poolt kehtestatud korras. Martna Vallavolikogu töökorra punkti 6.
2. kohaselt kutsub volikogu istungi kokku volikogu esimees, tema äraolekul aseesimees.

§ 43

lg 3 kohaselt tuleb volikogu kokkukutsumisel kutses ära näidata arutusele tulevad küsimused ja kutse peab olema volikogu liikmetele teatavaks tehtud vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Kutsega koos tehakse volikogu liikmetele kättesaadavaks istungi materjalid. Samad nõuded on sätestatud ka Martna Vallavolikogu töökorra punktides 6.

1. ja 6.
2. Seega on õigusaktidest tulenevalt volikogu istungi kokkukutsumise kohustus volikogu esimehel või teda asendaval isikul. 16.
3. Martna vallasekretär ja volikogu teenindav sekretär Kaie Talving on 19.06.2015 edastanud e-posti teel volikogu liikmetele meeldetuletuse 26.06.2015 toimuva volikogu istungi kohta (tl 68). Sama e-kirjaga on K. Talving edastanud volikogu liikmetele 18.06.2015 istungil esitatud volikogu otsuse eelnõu „Volikogu esimehele umbusalduse avaldamine“. Eelnevast ei järeldu, et vallasekretär oleks volikogu esimehe (või ka muu

§ 43

lg-s 1 nimetatud isiku) asemel õigusvastaselt ise volikogu istungi kokku kutsunud. Volikogu järgmise istungi toimumiseks 26.06.2015 väljendas kaebaja volikogu esimehena oma tahet 18.06.2015 ning samas selgus ka arutamisele tulev küsimus (volikogu esimehele umbusalduse avaldamine) ning esitati otsuse eelnõu. See nähtub eelpool otsuse p-s 14 tsiteeritud 18.06.2015 istungi protokollitud lõigust. Vallasekretär ei langetanud kohtu hinnangul iseseisvalt istungi kokkukutsumise otsustust, milleks tal

§ 43lg 1 järgi ka pädevust pole.

Vallasekretär on vaid edastanud meeldetuletuse koos istungi materjalidega. Seejuures on täidetud

§ 43lg 3 nõue, et kutse ja arutamisele tulevad küsimused oleks volikogu liikmetele teatavaks tehtud vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. 5

§ 43

lg 4 ls 1 kohaselt kutsub volikogu esimees või tema asendaja volikogu kokku valla- või linnavalitsuse või vähemalt neljandiku volikogu koosseisu ettepanekul nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks. Seega saab volikogu istungil arutada vaid küsimusi, mis on eelnevalt tõstatatud. Vaidlust ei ole selles, et umbusalduse avaldamise küsimus tõstatati 18.06.2015 volikogu istungil vähemalt neljandiku volikogu koosseisu poolt ja oli pandud 26.06.2015 istungi päevakorda. Seega arutati 26.06.2015 volikogu istungil eelnevalt tõstatatud küsimust. 18.

§ 43

lg 4 ls 2 sätestab, et istungi toimumise aja määrab volikogu esimees või tema asendaja, arvestades valla või linna põhimääruses sätestatut, kuid mitte hilisemaks kui üks kuu ettepaneku tegemisest. Martna Vallavolikogu töökorra p 6.

1. kohaselt toimuvad volikogu korralised istungid üldjuhul paariskuudel kolmandal kolmapäeval algusega kl 12, kui volikogu ei otsusta teisiti. Volikogu kutsutakse kokku ka vallavalitsuse või vähemalt neljandiku volikogu koosseisu ettepanekul nende tõstatatud küsimuste arutamiseks (töökorra p 6.4.). Praegusel juhul ei ole vaidlust selles, et nii 18.06.2015 kui ka 26.06.2015 volikogu istungitel osales Martna Vallavolikogu täiskoosseisus, st mõlemal kuupäeval olid kohal kõik volikogu seitse liiget (tl 56 ja tl 46). Kohus nõustub vastustajaga, et kaebaja kui Martna Vallavolikogu esimees on 18.06.2015 volikogu istungil aktsepteerinud järgmise istungi pidamist
2. juunil 2015 eesmärgiga otsustada sellel kuupäeval volikogu esimehe suhtes umbusalduse avaldamine (18.06.2015 istungi protokoll nr 14, tl 50 pöördel). Viidatud protokollist ei nähtu, et teised volikogu liikmed oleks 26.06.2015 toimuva istungi suhtes vastuväiteid esitanud. Ka 18.06.2015 istungi esimese päevakorrapunkti arutelust nähtub, et volikogu liikmed plaanivad järgmise istungi pidamist 26.06.2015 (tl 51 pöördel). Asjaolu, et 26.06.2015 istungil olid kohal kõik volikogu liikmed, näitab, et volikogu aktsepteeris nimetatud kuupäeval istungi pidamist volikogu esimehele umbusalduse avaldamiseks. Volikogu 18.06.2015 istungi protokollist nähtuvalt esitati volikogu esimehe umbusalduse algatamise avaldus (tl 49) ning järgmise istungi kokkukutsumise aja ja päevakorra määramise avaldus koos vaidlustatud otsuse eelnõuga (tl 9 ja pöördel), mis kanti ka istungil ette ning mille volikogu esimees vastu võttis (tl 50 pöördel). Seega oli kõikidele volikogu liikmetele 26.06.2015 istungi toimumise aeg ja koht ning päevakord ja materjal teatavaks tehtud 18.06.2015 volikogu istungil. Kohus leiab, et sellega saab pidada

§ 43lg-s 3 sätestatud nõude sisuliselt täidetuks.

Kohus nõustub vastustajaga, et istungi kokkukutsumise korra rikkumise tõttu volikogu otsuse tühistamine tuleks kõne alla juhul, kui sel põhjusel ei oleks mõni volikogu liige saanud istungil osaleda või poleks saanud arutelu materjalidega tutvuda. Kõnealusel juhul see nii ei olnud.

1. Kaebaja leiab, et umbusalduse avaldamise protseduuri on rikutud, kuna umbusaldust on avaldatud erakorralisel istungil, kuid Martna Vallavolikogu töökorra punkti 13.
2. kohaselt saab seda teha järgmisel korralisel istungil. Tulenevalt

§ 46

lg-test 1 ja 2 algatatakse umbusaldamine volikogu istungil ning umbusalduse avaldamise küsimus lülitatakse volikogu järgmise istungi päevakorda.

§ 43

lg 4 sätestab, et volikogu esimees või tema asendaja määrab istungi toimumise aja arvestades valla või linna põhimääruses sätestatut, kuid mitte hilisemaks kui üks kuu. Martna valla põhimääruse p 49.

1. kohaselt kutsub volikogu istungi kokku selle esimees või tema asendaja, nende puudumisel volikogu vanim liige volikogu poolt kehtestatud korras. Martna Vallavolikogu töökorra punktis 6.
2. on sätestatud volikogu korraliste istungite pidamise sagedus (kord kvartalis kolmapäeviti), kuid sätte sõnastus ei takista volikogul korralise istungi aega määrata teisiti. Töökorra punktis 6.
3. on sätestatud ka muud juhud, mil volikogu kokku kutsutakse, st ka vallavalitsuse või volikogu vähemalt neljandiku koosseisu ettepanekul nende tõstatatud küsimuste arutamiseks. Kohus leiab, et Martna Vallavolikogu 26.06.2015 istungi puhul oli tegemist

§ 43lg 4 ja töökorra p 6.4. mõttes erakorralise istungiga. 6

§ 43

lg-s 2 ja Martna valla põhimääruses ei ole umbusalduse avaldamise küsimuses istungi läbiviimist piiratud üksnes korralise istungi nõudega. Kohus leiab, et

§ 46

lg-s 2 sätestatud eesmärk on lahendada umbusalduse avaldamise küsimus võimalikult kiiresti ning küsimuse lahendamise piiramine selliselt, et vastavat küsimust saab otsustada vaid korralisel istungil, on vastuolus seadusega. Kohtu hinnangul ei tee

eeltoodud regulatsioon vahet, kas umbusalduse küsimus otsustatakse korralisel või erakorralisel istungil, oluline on see küsimus lahendada järgmisel istungil. 20. Kohus leiab, et volikogu istungi kokkukutsumist ei saa pidada kaebaja 22.06.2015 ekirjas (67–68) väljendatud põhjusel nagu ei saaks erakorralisel istungil arutada vaid üht päevakorrapunkti.

§ 43

lg 3 sätestab, et volikogu kokkukutsumisel tuleb kutses ära näidata arutusele tulevad küsimused. Töökorra p 6.4. kohaselt kutsutakse volikogu kokku ka vallavalitsuse või vähemalt neljandiku volikogu koosseisu ettepanekul nende tõstatatud küsimuste arutamiseks. Kaebaja grammatiline tõlgendus, et sõna „küsimus“ kasutamine mitmuses viitab imperatiivselt nõudele arutada päevakorras mitut küsimust, on asjakohatu. Oleks ülemäärane, kui volikogu peaks konkreetse küsimuse erakorraliseks arutamiseks looma kunstlikult juurde teisi päevakorrapunkte või venitama umbusaldusavalduse menetlemisega kuni muude küsimuste tekkimiseni. Kohus nõustub vastustajaga, et selline keeleline tõlgendus moonutab sätte sisu ja piirab ebaproportsionaalselt volikogu pädevust lahendada enda ainupädevusse kuuluvaid küsimusi, sh tehes seda tõhusal moel. Kohus nõustub vastustajaga, et volikogu on õigustatud kogunema ja otsustama

§ 22

ja põhimääruse p 23 alusel volikogu ainupädevusse kuuluvaid küsimusi sõltumata sellest, kas samal istungil otsustatakse ka teisi küsimusi või mitte. 21. Eelnevale tuginedes on kohus seisukohal, et vaidlustatud otsuse puhul pole tehtud selliseid menetlus- ega vormivigu, mis tingiksid otsuse tühistamise. Kui ka volikogu istungi kokkukutsumine ei ole toimunud nii nagu seda sõna-sõnalt nähakse ette

§ 43

lg-s 1 („Volikogu istungi kutsub kokku /---/“) ning § 43 lg-s 3 („Volikogu kokkukutsumisel tuleb kutses ära näidata arutusele tulevad küsimused ja kutse peab olema volikogu liikmetele teatavaks tehtud vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Kutsega koos tehakse volikogu liikmetele kättesaadavaks istungi materjalid.“), on väär kaebaja järeldus, et istungi kokkukutsumise nõuete rikkumine toob kaasa volikogu otsuse tühistamise. Tsiteeritud sätted ei reguleeri detailselt, kuidas kutsumine ja kutse teatavakstegemine peab toimuma. Eelnevast nähtuvalt olid nii volikogu istungi toimumise aeg, arutamisele tulev(ad) küsimus(ed) kui ka päevakorrapunkti materjal volikogu liikmetele õigeaegselt kättesaadavad ning võimaldas volikogul täiskoosseisus koguneda ja päevakorras olevat küsimust arutada.

§ 1

lg-st 2 tulenevalt kohaldatakse selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades

-i erisusi. Seega saab arvestada ka HMS §s 58 sätestatut, st haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Sama tuleneb ka riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p-st 1. Samuti tuleb silmas pidada, et kaebaja ise volikogu esimehena sai ja pidi saama vältida võimalikke minetusi volikogu istungi kokkukutsumisel, mis tema arvates võinuks viia õigusvastase otsustuseni. Sealhulgas saanuks kaebaja edastada enda allkirjastatud kutse, mis sisaldanuks teavet vastavalt

§ 43lg-le 3.

22. Seoses kaebaja väitega, et umbusaldusavaldus põhineb valedel faktidel, selgitab kohus, et ei saa sekkuda kohaliku omavalitsuse poliitilisse otsustusprotsessi sisuliselt. Kohtu kontroll piirdub vaidlustatud otsuse vorminõuete ning otsuse vastuvõtmisel läbiviidud menetlusnõuete vastavuse kontrollimisega. Umbusaldusavalduse on tinginud ajakirjandusväljaandes avaldatu. 7