TARTU HALDUSKOHUS Tartu kohtumaja KOHTUOTSUS EESTI VABARIIGI NIMEL Kohtuasja number 3-14-52930 Otsuse kuupäev 6. oktoober 2015. a Kohtunik Roby Koik Kohtuasi BENU Apteek Eesti OÜ kaebus Ravimiameti 28

) § 42 lg

1. Ravimiamet ei kontrollinud taotletava tegutsemiskoha nõuetele vastavust, sest eeltoodud põhjusel tuleb taotlus sõltumata tegutsemiskoha nõuetekohasusest rahuldamata jätta.
2. BENU Apteek Eesti OÜ esitas 26.11.
3. a Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 1-7) ja 25.08.
4. a täiendava seisukoha (tl 109-112). Kaebaja leiab, et

§ 42

lg 5 tuleb jätta kohaldamata vastuolu tõttu Põhiseadusega (PS) ja Euroopa Liidu õigusega. Kui jätta

§ 1

42 lg 5 kohaldamata, siis on punktis 1 nimetatud otsus tehtud alusetult, see tuleb tühistada ja vastustajat tuleb kohustada taotletud tegevusloa andmist uuesti otsustama. Kaebaja kinnitab, et tema osanikuks on ravimite hulgimüügi ja tootmise tegevuslubasid omav TAMRO EESTI OÜ (registrikood 10173188). 3. Kaebaja arvates on

§ 42lg 5 vastuolus Põhiseadusega järgmistel põhjustel.

3.

1. Selle kehtestamisel on rikutud PS § 13 lg 2 sätestatud õigusselguse põhimõtet, kuna sellise piirangu kehtestamine ei olnud ettenähtav. Esimest versiooni vertikaalse integratsiooni keelust sisaldas seaduseelnõu 615 SE 10.03.2014.a versioon. Seda eelnõud kritiseerisid kõik arvamust avaldanud institutsioonid. Analüüsi muudatuse mõjude või 615 SE eesmärgile vastavuse kohta ei ole tehtud. 615 SE eesmärgiks oli täita Riigikohtu otsust nr 3-4-1-2-13 ja kõrvaldada selles viidatud probleemid, Riigikohtu otsus ei nõua vertikaalse integratsiooni keelamist turul. Seadusandja ei tohi ootamatult kõrvale kalduda oma väljakuulutatud kavatsustest ning võtta vastu analüüsimata seadusemuudatusi. 3.
2. See rikub PS § 12 lg 1 sätestatud võrdsuspõhiõigust ning asetab kaebaja teiste isikutega võrreldes ebasoodsamasse positsiooni ravimite jaemüügiturul. Võrreldavateks isikuteks on ravimite jaemüügi turu osalised. Põhjendatud ei ole täiendavalt eristada jaemüüki vertikaalselt integreeritud ja integreerimata turuks või müügivõrgustiku ja individuaalse apteegi vahendusel ravimite müümiseks. Tarbijale ei ole oluline, kas tegemist on ravimite hulgimüüjaga vertikaalselt integreeritud ja jaemüügiketi osaks oleva apteegi või sõltumatu üksikapteegiga. Vaidlustatud sättega tõrjutakse kaebajaga sarnases positsioonis olevad isikud ravimite jaemüügiturult välja, vertikaalselt integreerimata ravimite jaemüügituru osalistele samas ühtegi võrreldavat piirangut ei kehtestata, nende konkurentsipositsiooni hoopis soodustatakse. Kaebaja ei saa mõjutada seda, kes on tema osanik. Ei esine ühtegi mõistlikku põhjust ega põhiseaduslikku järku väärtust, millega riivet õigustada. Puudub kinnitus, et vertikaalse integratsiooni keeld vähendaks ärihuvide mõju apteegiteenuse osutamisele või huvide konflikti ohtu, edendaks objektiivsemat apteegiteenust, suurendaks apteegiteenuse kättesaadavust ja taset, suurendaks konkurentsi turul või kaitseks rahvatervist. 3.
3. See riivab PS § 31 ja § 9 lg 2 tulenevat ettevõtlusvabadust. Kaebajalt on täielikult ära võetud võimalus osutada üldapteegiteenust. Seadusandja ei ole riive õigustamiseks esitanud mitte mingisuguseid põhjendusi, analüüse või mõjuhinnanguid. 3.
4. Valitud meede ei ole kooskõlas PS § 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega, ühegi eeltoodud põhiõiguse või -vabaduse riive ei ole proportsionaalne. Seaduseelnõu 615 SE eesmärgiks on peetud ärihuvide mõju vähendamist apteegiteenuse osutamisele, mis peaks omakorda vähendama huvide konflikti ohtu ning pakkuma objektiivsemat ja kvaliteetsemat apteegiteenust üldsusele, samuti apteegiteenuse kättesaadavuse ja kõrge taseme saavutamist, konkurentsi suurendamist turul ja rahvatervise kaitset. Kohtuasjas nr 3-4-1-2-13 (punktid 111, 119-126) aktsepteeris Riigikohus legitiimse eesmärgina vaid apteegiteenuse kättesaadavust. Vertikaalse integratsiooni keelamine ei aita edendada apteegiteenuse kättesaadavust ja ei ole selleks sobiv meede. Etteheiteid apteegiteenuse kvaliteedile (rahvatervise kaitse) ja erapoolikusele ei ole kunagi tehtud. Eesti jaeapteegituru probleemideks on väljaõppinud apteekrite nappus ja maapiirkondade apteekide vähene tasuvus,

§ 42lg 5 ei ole sobiv meede kummagi probleemi lahendamiseks.

Tõenäoliselt

§ 42

lg 5 hoopis vähendab apteegiteenuse kättesaadavust kogu riigis ja konkurentsi, mille kõrvalmõjudeks on hindade tõus ja teenuse kvaliteedi langus.

§ 42lg 5 ei ole mõõdukas abinõu, sest sellele on vähem koormavaid alternatiive.

2 4.

§ 42

lg 5 on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, kuna see piirab põhjendamatult Euroopa Liidu Toimimise Lepingu (ELTL) artiklites 49 ja 56 sätestatud asutamisvabadust ning teenuse osutamise vabadust. Kaebaja on eespool põhjendanud, miks vertikaalse integratsiooni keeld ei ole rahvatervise kaitseks vajalik, sobiv ega mõõdukas abinõu. Ka ELTL-is sätestatud vabaduste piiramisel tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet. Kaebaja on eespool põhjendanud, et seda ei ole järgitud. Euroopa Liidu õigus on asjassepuutuv, kuna isikuid ei tohi kohelda ebavõrdselt ning kuna teisest liikmesriigist pärinev kaebaja saaks tugineda Euroopa Liidu õiguse rikkumisele, siis peab seda saama teha ka Eestist pärit kaebaja. 5. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata (tl 75-76). 5.1. Apteegiteenuse osutamise tegevusloa andmise otsus on haldusakt. Otsuse tegemisel peab Ravimiamet lähtuma otsuse tegemise hetkel kehtivast normist ehk 09.06.2014. a jõustunud

§ 42lg 5.

Ravimiametil puudub selle sätte kohaldamisel kaalutlusõigus. Vastustaja on kaebajale selgitanud, et kaebaja saaks osutada taotluses toodud tegutsemiskohas apteegiteenust taotledes BENU Apteek Eesti OÜ-le kuuluva mõne teise üldapteegi tegevusloale haruapteegi avamist (tegevusloa muutmise menetlus). 5.

1. Vastustaja selgitas, et ravimite hulgimüügi tegevuse, ravimite tootmise ja ravimite jaemüügi tegevuse kattumise negatiivseid mõjusid on püütud vähendada ravimiseaduse vastuvõtmisel juba alates 16.12.2004 (jõustus 01.03.2005), sellest ajast on ravimiseaduses loetelu isikutest, kes ei või olla üldapteegi tegevusloa omaja osanikuks või aktsionäriks. Seaduseelnõu 615 SE eesmärgiks oli lisaks ravimite kättesaadavuse probleemi lahendamisele vähese nõudlusega piirkondades ka vertikaalsest integratsioonist tuleneva ravimituru konkurentsiolukorra lahendamine. Vaidlusalune keeld kehtestati apteekri sõltumatuse tagamiseks, vertikaalse integratsiooni kaotamiseks, konkurentsiolukorra parandamiseks ja apteegisektori tasakaalustatud arengu huvides. Kaebuses loetletud institutsioonide kriitika vertikaalse integratsiooni osas oli seotud asjaoluga, et esialgu laienes piirang ainult ravimite hulgimüügi tegevusloa omajatele, see ei olnud aga piisav eelnõus püstitatud eesmärgi saavutamiseks. Hiljem lisati loetelus olevate isikutega konkurentsiseaduse mõistes valitseva mõju kaudu seotud isikud. 5.
2. Vertikaalse integratsiooni reguleerimine on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega ja seda on tehtud erinevates EL liikmesriikides. Kohtu seisukoht
3. Halduskohus, hinnates asjas kogutud tõendeid vastastikuses seoses ja kogumis, on seisukohal, et kaebuse rahuldamiseks puudub alus.
4. Vaidlustatud otsuse (tl 13-14) tegemisel on vastustaja tuginenud MsÜS § 25 lg 1 p 2 ja

§-de 42 lg 5 ja 46 lg

1. Otsusega keeldus vastustaja kaebajale apteegiteenuse osutamiseks tegevusloa andmisest kaebaja 27.08.
2. a taotlusel Abja-Paluoja linnas üldapteegi avamiseks. Vastustaja on vaidlustatud otsuses kohaldanud otsuse andmise ajal kehtinud redaktsioonis

§ 42

lg 5, mille kohaselt üldapteegi tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla ravimite hulgimüügi, tootmise või tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega konkurentsiseaduse tähenduses nende ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad, ravimite väljakirjutamise õigust omav 3 isik ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja. Ravimiametil on õigus küsida Konkurentsiametilt valitseva mõju kaudu seotud ettevõtja tuvastamist. 8. Pooled vaidlevad

§ 42lg-ga 5 alates 09.06.2014.

a kehtestatud piirangu üle, mille kohaselt ei või alates sätte jõustumisest üldapteegi tegevusluba omava isiku osanikuks enam olla ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja.

1. Kaebaja leiab, et sätte kohaldamata jätmisel peaks vastustaja tema taotluse suhtes andma soodustava haldusakti. Vastustaja selgitab kaalutlusõiguse puudumist sätte kohaldamise otsustamisel, ei pea sätet kaebaja õigusi rikkuvaks ja peab sätet konformseks Põhiseadusega.
2. Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et kaebaja puhul on tegemist vertikaalselt integreeritud ettevõtjaga, ehk isikuga kellele vaidlustatud otsusega apteegiteenuse osutamise tegevusloa andmine suurendaks kaebaja kui ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja osalust väärtusahelas lõpptarbijale lähenemise teel, mis on vastuolus aga

§ 42lg-ga 5.

11. Vaidlust lahendades lähtubki kohus faktilisest asjaolust, et kaebaja kui vertikaalselt integreeritud ettevõtja ei saanud avada uut apteeki ehk talle ei väljastatud vaidlustatud koormava haldusaktiga apteegiteenuse osutamise tegevusluba Abja-Paluojas üldapteegi avamiseks. Kohus ei käsitle seetõttu kaebaja väiteid, mis puudutavad varasemate üldapteegi tegevuslubade vastavusse viimist

§ 42

lg 5 09.06.2014.a jõustunud redaktsiooniga, sh väiteid õiguspärase ootuse põhimõtte ja omandipõhiõiguse rikkumisega, kuna need ei oma käesoleva kohtuasja lahendamisel tähtsust. Kaebaja taotles tegevusluba uue apteegi avamiseks. Samuti puudub kohtul alus vaidlustatud otsusega kaebaja õiguste rikkumise käigus anda hinnanguid kaebaja väidetele seonduvalt alates 01.04.2020. a kaebaja õiguste väidetava riivega, kuna vaidlustatud otsus ei saa piirata täiendavalt kaebaja õigusi tulevikus apteekide omandipiirangu mõttes

rakendussätetest kaebaja hinnangul tulenevale keelule tagasiulatuva jõua andmise teel. 12. Kohus ei saa nõustuda kaebajaga, et vertikaalse integratsiooni reguleerimine

§ 42lg 5 sai kaebajale kui ettevõtjale 2014.

aasta märtsis tulla üllatusena, milliste väidetega põhistab kaebaja normi formaalset vastuolu Põhiseadusega. Riigikontroll on juba

1. aastal viidanud auditis „Ravimite hüvitamise korraldus“, et vertikaalne integratsiooni tõttu valitseb ravimiturul ebapiisav konkurents {www.riigikontroll.ee, 26.03.2015}. Nagu vastustaja õigustatult osundab (tl 75 p) on ravimite hulgimüügi tegevuse, ravimite tootmise ja ravimiste jaemüügi tegevuse kattumise negatiivseid mõjusid püütud vähendada juba alates
2. aasta märtsist, mil seaduses loetletud isikute ringile oli juba alates
3. aastast keelatud olla ravimite jaemüüja osanik või aktsionär.
4. aastal lisati loetelusse ravimite hulgimüüja. Samuti ei saa kohus nõustuda kaebaja väitega, et kõik arvamust andnud institutsioonid on eelnõud kritiseerinud, kuna Riigikontroll on ka 16.04.
5. a arvamuses leidnud, et välistada tuleb võimalus, et hulgimüüjad valitsevad seotud ettevõtete kaudu apteeke (tl 23). Puutuvalt kaebaja poolt esitatud tõenditega asjakohaste institutsioonide arvamuste kohta (tl 15-27), märgib kohus, et nõustuda tuleb vastustajaga selles, et institutsioonide kriitika vertikaalse integratsiooni osas oli suunatud sellele, et eelnõu esialgses versioonis välja pakutud isikute ringi ei peetud piisavaks. Seadusandja poolt asjakohaste institutsioonide arvamusega 4 arvestamist tõendab kohtu arvates seaduseelnõu 615 SE II seletuskiri teiseks lugemiseks {http://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/16d438de-c8ef-4d2f-bfeec0e284a4d196/Ravimiseaduse%20ja%20%20tervishoiuteenuste%20korraldamise%20seaduse %20muutmise%20seadus/, 10.09.2015}, milles Muudatusettepaneku nr 8 alajaotises on käsitletud, miks on seaduseelnõud peetud vajalikuks enne Riigikogus teisele lugemisele saatmist täiendada.
6. Kohus nõustub kaebaja poolt kaebuses väljatooduga, et Riigikohus on selgitanud, et ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest. See põhjus peab juhinduma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused (kohtuasi nr 3-4-1-3-02; nr 34-1-3-12, punkt 51). Kaebaja poolt kritiseeritava seadusesätte muudatusettepaneku eesmärgiks on apteegiturul vertikaalse integratsiooni kaotamine, mille läbi soovitakse saavutada konkurentsiolukorra paranemine, mis omakorda võimaldab parandada ravimite kättesaadavust, tõsta teenuse kvaliteeti ja suurendada patsientide heaolu (ibid).
7. Kohus märgib vastuseks kaebajale, et kahtluse alla ei saa seada riigi õigust korraldada apteegiturgu. Selles valguses tähtsustab kaebaja üle Riigikohtu otsust nr 3-4-1-2-13, mis võis küll olla ajendiks seadusmuudatuse algatamisele. Riigikohtu otsuse täitmine seadusandlikus tegevuses ei pea piirduma aga ainult nende probleemidega, mida Riigikohtu otsuses käsitleti. Riigikohus käsitles nimelt geograafilisi ja demograafilisi piiranguid apteekide asutamisel (erinevad tingimused tulenevalt asutatava apteegi asukohast). Kaebaja poolt vaidlustatud haldusakti andmisel on aluseks aga seadusesäte puutuvalt omandipiiranguga ehk vertikaalse integratsiooni lubatavus. Seetõttu ei saa kohus nõustaud kaebaja käsitlusega, et Riigikohtu seisukohad on täielikult kohalduvad käesolevale vaidlusele. Samuti sellega, et seadusemuudatuse eesmärgiks oli ja sai olla ainult Riigikohtu otsuse täitmine.
8. Kaebaja õiguslikud etteheited

§ 42

lg 5 tulenevad täiendavast omandipiirangu mõjust apteegiteenuste kvaliteedile ja kättesaadavusele. Vastustaja vastuse ja asjas kogutud tõendite kohaselt kehtestati piirang hoopis apteekri sõltumatuse tagamiseks, vertikaalse integratsiooni kaotamiseks, konkurentsiolukorra parandamiseks ja apteegisektori tasakaalustatud arengu huvides. Seega ei ole kohtu hinnangul Riigikohtu lahendites geograafiliste ja demograafiliste asutamispiirangute kohta avaldatud seisukohad ülekantavad praegusesse vaidlusse, kus teemaks täiendavad omandipiirangud ehk vertikaalne integratsioon. Samuti ei saa kaebaja seetõttu Riigikohtu seisukohtadest tulenevalt tugineda õigustatud ootuse maksiimile, et muid asjakohaseid asjaolusid seadusemuudatus Riigikohtu otsust täites ei tohiks käsitleda.

1. Võrdselt tuleb kohelda võrdseid. Seadusemuudatuse eesmärgiks on kaotada vertikaalne integratsioon, millest tulenevalt tulebki piirangud kehtestada vertikaalselt integreeritud apteekidele. Kohtule jääb arusaamatuks kaebaja nõue, et võrdse kohtlemise saavutamiseks oleks tulnud mingid piirangud kehtestada ka vertikaalselt integreerimata apteekide suhtes. Kuna seadusemuudatuse eesmärgiks oli kaotada kaebajaga võrdses olukorras olevate isikute vertikaalsest integratsioonist tulenev konkurentsieelis, siis pole vertikaalselt integreerimata isikud kaebajaga võrreldavaks ja võrdseks isikute grupiks. Seega ei ole etteheide võrdusõiguse riivele asjakohane.
2. Seaduseelnõu lõppeesmärgiks (tl 28 p) on tagada rahva tervise senisest kõrgem kaitstuse tase ning tagada apteegivõrgu ja –teenuste pikaajaline jätkusuutlik areng, mis on kohtu 5 seisukohalt kaalukam võrreldes kaebaja ettevõtlusvabaduse riivega, mille olemasolu möönab ka vastustaja. Seoses seadusandja poolt kehtestatud üleminekuperioodiga kuni 01.04.
3. a, ei saa käesoleva vaidluse kontekstis valitud meedet kaebaja suhtes pidada vaidlustatud otsuse andmise aja seisuga ebaproportsionaalseks.
4. Kohus ei pea

§ 42

lg 5 käesoleva vaidluse kontekstis vastuolus olevaks Euroopa Liidu üldise liikumisvabaduse põhimõtetega teenuste vabal liikumisel ja ettevõtete asutamisvabaduse printsiibiga. Kohus ei pea asjakohasteks kaebaja viiteid EL liikumisvabaduse maksiimile seetõttu, et kaebaja peab enda õigusi nõrgemini kaitstuks pelgalt seetõttu, et võimalikud teiste liikmesriikide ettevõtjad saaksid tugineda EL õigusele. Kohus on seiskohal, et käesoleval juhul puutumus EL õigusega puudub, vaidlus käib siseriikliku õiguse üle (vrdl RKHK lahend nr 3-3-1-84-12 p 12). Siseriiklikud reeglid vertikaalsest integratsioonist tuleneva konkurentsieelise minimeerimiseks kehtivad kõigile ettevõtjatele olenemata päritolust ega piira kaebaja tõstatatud kontekstis üldist liikumis- ja asutamisvabaduse õigust. Vastustaja poolt vastuses viidatud ülevaate kohaselt (tl 76 asuv joonealune viide) lubavad vertikaalset integratsiooni jae- ja hulgimüüjate vahel, kas täielikult või piirangutega kümme EL liikmesriiki, mis viitab kaebaja käsitluse küsitavusele. Sama asjaolu tuleneb kaebaja esitatud Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskuse 2014. aasta raportist (tl 58), mille kohaselt on omandipiirang kehtestatud neljateistkümnes EL liikmesriigis. Seega saab kohus järeldada, et Euroopa Liidu üldise liikumisvabaduse põhimõtet teenuste vabal liikumisel ja ettevõtete asutamisvabadusel rikutud ei ole, kuna samas situatsioonis olevate ettevõtjate õigusi piiratakse võrdselt ja samadel alustel. 19. Kaebaja on oma õiguste rikkumise sidunud ravimiseadusse 2014. a seadusemuudatusega lisatud ravimite hulgimüüjatele adresseeritud keeluga. Kaebaja osanik on vaidlustatud otsuse kohaselt aga ka ravimite tootmise tegevusloa nr 96 omaja (tl 13), mistõttu on kohtule kaebaja esitatu pinnalt arusaamatu, milliseid kaebaja õigusi ja kohustusi kaebaja poolt vaidlustatud seadusemuudatus (

§ 42

lg 5) täiendavalt riivab, kuna ravimite tootjatele kehtib ravimite hulgimüüjatega samasisuline keeld (

§ 42

lg 4) juba Ravimiseaduse esmase redaktsiooni jõustumisest saati, praeguseks seega enam kui kümme aastat. Vastustaja viidatud tegevusluba kehtib {http://rkav.sm.ee/rkav/faces/pages/tegevuslubaForm/tegevuslubaHaldus.jspx, 06.10.2015. a} 2008. aastast. 20. Neil asjaoludel on kohus seisukohal, et vaidlustatud otsus ei riku kaebaja õigusi. Samuti puudub alus kaebaja taotletud

§ 42

lg 5 vastuolu tuvastamiseks põhiseaduse §-dega 3 lg 1, 13 lg 2, 14, 11, 12 lg 1, 31, 32 lg 1 ja 2 ning Euroopa Liidu õigusega ning sel motiivil

§ 42lg 5 kohaldamata jätmiseks.

Kaebus tuleb jätta rahuldamata. 21. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Seoses kaebuse rahuldamata jätmisega ja vastustaja poolt vastava taotluse esitamata jätmisega, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ Roby Koik kohtunik 6