Obsah (8)

§ 152§ 113§ 106§ 102§ 11§ 19§ 59§ 3

3-4-1-2-98 OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 23. märtsil 1998. a. Õiguskantsleri 19. jaanuari 1998. a. taotluse, tunnistada Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5 kehtetuks, läbivaatamine Põhiseaduslikku

§-ga

1. Kuna õiguskantsleri ettepanek ei leidnud Riigikogu
2. detsembri
3. a. istungil toetust ja seadus jäi muutmata, siis juhindudes

§-st 142 lg 2 ja Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-st 17, tegi õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada

§ 152lg 2 alusel kehtetuks Riigikogus 14.

oktoobril

1. a. vastu võetud Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja
2. Õiguskantsleri taotlus registreeriti Riigikohtus
3. jaanuaril
4. a. Õiguskantsler põhjendas oma ettepanekut järgmiselt: 1.

§ 113

kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus.

§ 113

laieneb kõikidele riiklikele maksudele, sealhulgas ka tollimaksule.

kohaselt on riiklike maksude kehtestamine ja tühistamine Riigikogu suveräänne ning võõrandamatu õigus, mida tal ei ole õigust delegeerida täidesaatvale võimule. Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 kohaselt rakendatavad tollitariifimäärad vahemikus nullist kuni osundatud seaduse lisas esitatud maksimummääradeni kehtestab ja tühistab aga Vabariigi Valitsus. Sama seaduse § 15 lg 5 alusel kehtestab ja tühistab Vabariigi Valitsus ka eritollitariifimäärad.

1. Maksukorralduse seaduse § 1 lg 2 kohaselt rakendatakse selles seaduses sätestatut kõikide maksude suhtes, järelikult ka tollimaksu suhtes. Maksukorralduse seaduse §-de 3, 7 ja 8 koostoimest tulenevalt on maksumaksjal kohustus maksta ainult seadustega sätestatud ja kehtestatud makse. Maksukorralduse seaduse § 3 järgi koosneb maksusüsteem maksuseadustega sätestatud ja kehtestatud riiklikest maksudest ning seaduse alusel valla- või linnavolikogu poolt oma haldusterritooriumil kehtestatavatest kohalikest maksudest. Sama seaduse § 5 p 8 kohaselt on tollimaks riiklik maks. Maksukorralduse seaduse §-s 7 sätestatakse maksuseadusele esitatavad nõuded, s.h maksuõigussuhete elemendid, mis obligatoorselt peavad olema sätestatud seadusega. Sama seaduse § 8 kohaselt on maksumaksjal kohustus maksta ainult seadustega ettenähtud riiklikke ja kohalikke makse maksuseadustes ning volikogu määrustes sätestatud määrades ja korras. Seega ei ole Tollitariifiseaduse §-s 15 lg 3 ja 5 arvestatud Maksukorralduse seaduses sätestatud üldnormidega. Antud juhul on Tollitariifiseaduse §-ga 15 lg 3 ja 5 delegeeritud Vabariigi Valitsusele nii maksu konkreetse objekti, suuruse, ajalise kehtivuse kui ka selle kaudu tollimaksu kehtestamine üldse. Kui ei ole määratud konkreetset maksuobjekti ning täpseid ja selgeid maksukohustuse aluseid, siis ei saa pidada maksu kui rahalist kohustist sätestatuks.
2. Tollitariifiseadusega on loodud olukord, kus Vabariigi Valitsus hakkab sisuliselt täitma legislatiivfunktsiooni valdkonnas, mis

§ 113

alusel on antud Riigikogu ainupädevusse, rikkudes sel viisil

§-des 3, 4 ja 10 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse, demokraatliku õigusriigi ning seaduslikkuse printsiipe. Seejuures tuleb rõhutada

§-st 10 tulenevat õiguskindluse põhimõtet. Seadus annab Vabariigi Valitsusele ulatusliku ja laia otsustamisõiguse, sealhulgas õiguse maksumäärasid korduvalt ning ilma pikema etteteatamiseta muuta. Maksumaksjad pannakse olukorda, kus nende seisund on ebakindel, kuna üksnes seaduse alusel ei peagi nad maksu maksma. Maksukohustuse tekkimist, muutumist ja lõppemist ei ole maksumaksjal võimalik seaduse alusel ette näha. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil jäi õiguskantsler oma taotluse juurde. Riigikogu esindaja ja justiitsminister leidsid, et õiguskantsleri taotlus tuleb jätta rahuldamata. Spetsialist Lasse Lehis andis arvamuse, et Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5 on vastuolus

ga. Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud õiguskantsleri, Riigikogu esindaja ja justiitsministri sõnavõtud ning spetsialisti arvamuse, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium l e i d i s: I Riiklik maks täidab kahte peamist ülesannet - tagab riigitulu laekumise ja mõjutab maksumaksja tegevust. Tollimaksu vabakaubandusele või protektsionismile suunatud majanduspoliitilise funktsiooni tõttu on tollimaksul olulisi erisusi võrreldes teiste riiklike maksudega. Tollimaksu funktsionaalsed erisused väljenduvad ka Tollitariifiseaduse §-des 11-14, 15 lg 1 ja 2, 16 ning 17 lg

1. Mitmetes riikides (näiteks Rootsi ja Kreeka) on seepärast erandjuhtudel volitatud valitsust sätestama tollimaksu määrasid. Saksamaal eristatakse maksuõiguses aga tollimaksu riiklikest maksudest, kuigi tollide suhtes kohaldatakse maksude kohta käivaid seadusi. Maksukorralduse seaduse §-s 2 selgitatakse mõistet "maks" järgmiselt: see on "maksuseadusega (või seaduse alusel antud kohaliku omavalitsuse volikogu määrusega) riigi ja omavalitsuste avalikõiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud, ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel ilma otsese vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline kohustis. Rahaline kohustis, millel pole kõiki eelmainitud tunnuseid, ei ole käesoleva seaduse tähenduses maks". Vaatamata tollimaksu erisusele on Maksukorralduse seaduse §-s 5 loetletud riiklike maksude hulgas nimetatud ka tollimaksu. Tolliseaduse § 1 p 4 kohaselt on impordi- ja ekspordimaksud tollimaks ja muud maksud, mida võetakse seoses kauba sisse- ja väljaveoga, kuid mis ei sisalda tolliteenuste eest võetavat tasu. Tollitariifiseaduse § 1 määratleb selle seaduse eesmärgina õiguslike aluste loomise tollimaksuga maksustamisel ja defineerib tollimaksu kui tollitariifi alusel määratud maksu. Sama seaduse §-ga 5 sätestatakse, et tollimaks kuulub tasumisele Tolliseadusega ettenähtud korras; §-ga 4, et tollimaksu on kohustatud tasuma maksumaksjana kauba importija ja eksportija ning §-ga 6 lg 1, et tollimaks laekub riigieelarvesse. Järelikult on Eesti õiguses selgelt väljendunud seisukoht, et tollimaks on üks riiklikest maksudest. Ka ajalooliselt on Eesti finantsõigusteaduses kujunenud seisukoht, et tollimaks on riiklik maks.
2. aastal avaldatud uurimuses "Eesti riigi-maksundusõiguse põhiprobleeme" ja samasisulises doktoritöös osundas rahvusvaheliselt tunnustatud teadlane, professor Juhan Vaabel, et olemuslikult kuulub tollimaks riigimaksude hulka. II Maksukorralduse seaduse §-s 3 kasutatakse eristavalt mõisteid "maksu sätestamine" ja "maksu kehtestamine". Maksu sätestamine tähendab Maksukorralduse seaduse §-s 7 loetletud küsimuste lahendamist, s. o maksu nimetuse, maksuobjekti, maksumäära, maksumaksja, maksu laekumise koha, maksu tasumise tähtpäeva või tähtaja, maksu tasumise korra, võimalike maksusoodustuste ja maksuseaduse rakendamise korra sätestamist. Maksukorralduse seaduse §-dest 3 ja 6 lg 1 tuleneb, et maksu kehtestamine tähendab riigi või kohaliku omavalitsuse ja maksumaksja vahelise maksuõigussuhte tekkimist.

§ 113

terminit "maksu sätestamine" tuleb mõista nii maksu sätestamise kui ka maksu kehtestamisena.

selle sätte niisuguse tõlgendamisega on kooskõlas ka Maksukorralduse seaduse § 3 - maksusüsteem koosneb maksuseadustega sätestatud ja kehtestatud riiklikest maksudest ning seaduse alusel valla- või linnavolikogu poolt oma haldusterritooriumil kehtestatavatest kohalikest maksudest. Seega saab maksuõigussuhe reaalselt tekkida üksnes siis, kui on määratud maksuobjekt, maksumäär, maksumaksja, maksu laekumise koht, maksu tasumise tähtpäev või tähtaeg ja maksu tasumise kord. III Tollitariifiseaduse §-st 1 lg 2 ja §-st 3, samuti selle seaduse teistest sätetest tuleneb, et tollitariifi alusel toimub tollimaksuga maksustamine ja tollimaks on tollitariifi alusel määratud maks. Sama seaduse § 2 kohaselt on tollitariif kaupade loend, mis sisaldab kaupade nomeklatuuri ja vastavaid maksumäärasid. Järelikult on tollitariif selles põhiseaduslikkuse järelevalve asjas käsitatav kui riikliku maksu määr. Tollitariifi mõistest ja Tollitariifiseaduse sisust tuleneb, et selle seaduse pealkiri on eksitav ja tegemist on sisuliselt tollimaksuseadusega. Tollitariif on selle seaduse mõttes seaduse lisana esitatud maksuobjektide ja maksu maksimummäärade nimistu. Tollitariifiseaduse § 15 on pealkirjastatud "Tollitariifi määrade rakendamine". Selle paragrahvi lõigetes 3 ja 5 sätestatakse aga tollitariifi kehtestamine ja tühistamine Vabariigi Valitsuse poolt. Seega on Tollitariifiseaduse § 15 pealkiri eksitav, kuna see ei vasta paragrahvi sisule. IV

§ 113

kohaselt sätestab seadus riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed. See säte asub

VIII peatükis "Rahandus ja riigieelarve" ja moodustab nimetatud peatüki tähenduses ühe osa abinõude süsteemist riigi kõigi tulude ja kulude eelarve koostamise, selle vastuvõtmise ja täitmise tagamisel. Eelnevast lähtuvalt tuleb riikliku maksu seadusega sätestamise nõuet mõista nii, et see hõlmaks ka maksumäära. Teisiti pole Riigikogul võimalik otsustada riigi tulude üle. Seda järeldust kinnitab Riigieelarve seaduse § 3 lg 1 p 1, mille kohaselt riigieelarve tulud on laekumised riiklikest maksudest vastavalt maksuseadustele. Riigieelarve seadus on

§-s 104 lg 2 p 11 nimetatud seadus, s. t konstitutsiooniline seadus, millega Tollitariifiseadus peab olema kooskõlas. Riiklike maksude seadusega sätestamise nõuet väljendavad ka

§-d 106 ja 110. Need paragrahvid asuvad

VII peatükis "Seadusandlus" ja neis paragrahvides sisalduvad täiendavad abinõud riiklike maksude seadusega sätestamise põhimõtte kaitseks.

§ 106

lg 1 kohaselt ei saa maksude küsimusi panna rahvahääletusele ja § 110 kohaselt ei saa Vabariigi Presidendi seadlusega kehtestada, muuta ega tühistada riiklikke makse kehtestavaid seadusi. Riikliku maksu, s. h maksumäära seadusega sätestamise nõuet väljendab ka Maksukorralduse seaduse § 7 "Maksuseadusele esitatavad nõuded", milles nähakse ette maksumäära sätestamine maksuseadusega, ja § 8, mille kohaselt on maksumaksjal kohustus maksta ainult seadusega ettenähtud riiklikke makse maksuseadustes sätestatud määrades ja korras. Seega on Tollitariifiseadusega tollimaksu kehtestamise ja maksumäärade sätestamise delegeerimine Vabariigi Valitsusele vastuolus

§-ga 113. Selline vastuolu tähendab omakorda

§ 102

rikkumist, kuna pole järgitud selles paragrahvis sätestatud nõuet - seadusi võetakse vastu kooskõlas

ga. V

§ 113

ei välista teatud tingimuste täitmisel maksumäära sätestamist alam- ja ülemmäärana. Näiteks on Maamaksuseaduse § 5 kohaselt maksumäär 0,5 - 2,0 protsenti maa maksustamishinnast aastas ja selle kehtestab nimetatud vahemikus kohaliku omavalitsuse volikogu reeglina ühtsena omavalitsusüksuse kogu maksustatava maa kohta, kusjuures maksumäära saab muuta vaid eelarveaasta alguseks. Tulenevalt tollimaksu funktsionaalsetest erisustest oleks põhjendatud ja

ga kooskõlas ka tollimaksu sätestamine alam- ja ülemmäärana, kusjuures konkreetse maksumäära sätestaks sellekohase delegatsiooninormi alusel ja seadusega antud tingimustel Vabariigi Valitsus. VI Maksukoormus on otseses sõltuvuses maksu kehtestamisest ja maksumäärast. Seepärast puudutab nii maksu kehtestamine kui ka maksumäär põhiõigusi, vabadusi ja kohustusi.

§ 11

lubab õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas

ga. Järelikult on vajalik kooskõla ka

§-ga 113.

§ 19

kohaselt peab igaüks oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel järgima seadust. Seepärast saab ka maksukohustuse aluseks olla üksnes seadus. VII Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 sätestab: "Rakendatavad tollitariifi määrad vahemikus nullist kuni käesoleva seaduse lisas esitatud maksumääradeni kehtestab ja tühistab Vabariigi Valitsus" ja lõige 5 sätestab: "Eritollitariifi määrad kehtestab ja tühistab, sõltumata nende rakendamise ajast, Vabariigi Valitsus". Seega on selle seadusega delegeeritud Vabariigi Valitsusele nii maksuobjekti ja maksumäära sätestamine kui ka tollimaksu kehtestamine. Maksuobjekti ja maksumäära sätestamata jätmine või üksnes 0-määraga maksustamine on sisuliselt loobumine maksu kehtestamisest, sest maksuõigussuhet maksumaksjaga ei teki. Seega delegeerib Riigikogu Tollitariifiseaduse §-ga 15 lg 3 ja 5 Vabariigi Valitsusele tollimaksu kehtestamise ja tollitariifi, s. t maksuobjekti ja maksumäärade sätestamise. Kuna selline delegatsioon on vastuolus

ga, siis oleks

vastane ka selle delegatsiooni alusel antud määrus. Niisugune praeter legem määrus oleks vastuolus

§-s 3 lg 1 sätestatud põhimõttega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. VIII Tollitariifiseadusega tollimaksu kehtestamise ja tollitariifi sätestamise delegeerimine Vabariigi Valitsusele on vastuolus Eesti tähtsaimate riigiehituslike alustega -

I peatükis "Üldsätted" (§ 4) deklareeritud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega.

§ 59

kohaselt kuulub seadusandlik võim Riigikogule ja § 65 p 16 kohaselt lahendab Riigikogu ka samas paragrahvis märkimata riigielu küsimusi, mis ei ole

ga antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, teiste organite või kohalike omavalitsuste otsustada.

§-s 65 pole Riigikogu pädevusse kuuluvate küsimuste hulgas nimetatud riiklike maksude sätestamist ja kehtestamist, kuid selle paragrahvi punktis 16 nimetatud "muu riigielu küsimusena" tuleb mõista ka

§-s 113 märgitud küsimust.

§ 3

kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikogu ei või delegeerida sellise küsimuse lahendamist Vabariigi Valitsusele, mis

kohaselt tuleb lahendada seadusega. IX Riigikogu poolt võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte rikkumine riikliku maksu sätestamise ja kehtestamise delegeerimisega Vabariigi Valitsusele on

§-s 10 nimetatud demokraatliku õigusriigi põhimõtte rikkumine, kuna see ohustab ka igaühe põhiõigusi, õiguskindlust ja avaliku halduse seaduslikkust. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis

1. septembri
2. a. otsuses: "Põhiseadus ja sellega kooskõlas vastu võetud seadused ja muud õigusaktid on määratud looma korrapära ja stabiilsust ühiskonnas. Selle kaudu luuakse kindel ja püsiv alus põhiõiguste ja vabaduste seaduspäraseks kasutamiseks ning kujuneb õiguskindlus kui sotsiaalne väärtus."
3. detsembri
4. a. otsuses leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et "Vabariigi Valitsusele antud määrusandlusõiguse eesmärgiks on vähendada seadusandja koormust ja anda normide tehniline detailiseerimine üle valitsusele, et tagada seeläbi paindlik haldustegevus ning vältida seaduste ülekoormamist tarbetute üksikregulatsioonidega. Samas on seadusega täidesaatva võimu piiramine tarvilik riigivõimu teostamise demokraatlikkuse kontrolliks, üldiseks õiguskindluseks ning põhiseaduslike õiguste ja vabaduste kaitseks." Riikliku maksu sätestamise ja kehtestamise delegeerimist Vabariigi Valitsusele ei saa pidada pelgaks normide tehniliseks detailiseerimiseks. Samuti ei teeni maksude sätestamise ja kehtestamise delegeerimine täitevvõimule ühiskonnas korrapära ja stabiilsuse loomise eesmärki. Niisugune regulatsioon on vastuolus ka määrusandluse eesmärgiga ja kahjustab õiguskindlust kui sotsiaalset väärtust. Seega on Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5 osundatud põhjustel vastuolus

§-dega 113, 102, 4 ja

1. Õiguskantsleri taotlus kuulub rahuldamisele. Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium o t s u s t a b: Rahuldada õiguskantsleri
2. jaanuari
3. a. taotlus ja tunnistada Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5 kehtetuks. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Riigikohtu esimees R. Maruste