3-4-1-5-98

3-4-1-5-98 OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus

1. juunil
2. a. Tartu Ringkonnakohtu taotluse, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse
3. märtsi
4. a määruse nr 95 "Vabariigi Valitsuse
5. a
6. detsembri
7. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" punktid 3.5, 3.6 ja 7, läbivaatamine Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas
8. juuni
9. a istungil kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tartu Ringkonnakohtu
10. aprilli
11. a taotluse. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest n ä h t u b: I Viljandi Maakonna Maksuamet tegi osaühingule HP Meteks ettekirjutuse, millega nõudis tasumata tulumaksu ja sellelt arvestatud intresside kandmist riigieelarvesse. Ettekirjutuse kohaselt rikkus osaühing Tulumaksuseaduse § 13 lg 1, arvates tulust maha dokumentaalselt tõendamata kulusid. Osaühingu poolt vormistatud metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktid ei vasta Vabariigi Valitsuse
12. märtsi
13. a määrusega nr 95 kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punktidele 3.5 ja 3.
14. Osaühing esitas selle ettekirjutuse peale maksuametile kaebuse, milles palus ettekirjutuse tühistada. Maksuameti otsusega jäeti ettekirjutus jõusse. Osaühing esitas Viljandi Maakohtule kaebuse, milles palus tunnistada maksuameti ettekirjutuse ja otsuse seadusevastaseks. Kaebaja leidis, et ta on täpselt järginud Raamatupidamise seaduse §-ga 8 ja Raamatupidamise põhimääruse punktiga 11 raamatupidamise algdokumentidele sätestatud nõudeid. Osaühingu poolt vormistatud metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktidel on märgitud kõik raamatupidamise algdokumentide kohustuslikud rekvisiidid. Määruse punkt 7 on antud pädevust ületades ning vastuolus Maksukorralduse seaduse ja Tulumaksuseadusega, mistõttu maksuamet ei saa võtta seda määrust Tulumaksuseaduse § 13 lg 1 rakendamisel aluseks. Kohtuistungil palus kaebaja tunnistada määruse punkti 7 vastuolus olevaks Põhiseaduse §-dega 87 p 6, 3 lg 1, 113 ja 139, Maksukorralduse seaduse §-dega 1, 8 ja 44 ning Tulumaksuseaduse §-dega 13 ja
15. Viljandi Maakohtu halduskohtuniku
16. jaanuari
17. a otsusega jäeti osaühingu kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuses palus osaühing tühistada apelleeritud kohtuotsuse ja teha uue otsuse, millega tunnistada maksuameti vaidlustatud ettekirjutus ja otsus täielikult seadusevastaseks. II Tartu Ringkonnakohtu
18. aprilli
19. a otsusega haldusasjas nr II-3-50/98 jäeti kohaldamata Vabariigi Valitsuse
20. märtsi
21. a määruse nr 95 "Vabariigi Valitsuse
22. detsembri
23. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" punktid 3.5, 3.6 ja 7 vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p 6 ja algatati nende sätete kehtetuks tunnistamiseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus. Ringkonnakohus põhjendas oma otsust sellega, et Põhiseaduse § 87 p 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. See säte eeldab, et Vabariigi Valitsus saab määruse anda vaid siis, kui seaduses oli enne määruse andmist delegatsiooninorm. Vabariigi Valitsuse
24. detsembri
25. a määruses, millega kehtestati "Metsamaterjalidega sooritatud tehingute eeskirjad", polnud viidet seaduse sättele, mille alusel see määrus anti. Vabariigi Valitsuse
26. märtsi
27. a määrusega nr 95 muudeti ja täiendati
28. detsembri
29. a määrust nr 348 ning kehtestati punktiga 1, et "Metsamaterjalidega sooritatavate tehingute eeskirjad" kehtivad metsamaterjali võõrandamisel (ostmisel, müümisel, vahendamisel, tasuta üleandmisel), vastuvõtmisel töötlemiseks ning ladustamisel väljaspool metsamaterjali omaniku kinnistut või tema poolt kasutatavat territooriumi. Määruse punkti 2 kohaselt kontrollib metsamaterjali vastuvõtja üleantava metsamaterjali saamise seaduslikkust. Punkt 3 kehtestas metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise akti kohustuslike andmete loetelu.
30. mail
31. a vastuvõetud "Metsaseaduse, haldusõiguserikkumiste seadustiku ja kriminaalkoodeksi muutmise ja täiendamise seadusega" muudeti Metsaseaduse § 18, mille lõike 6 kohaselt kehtestab metsamaterjalidega sooritatavate tehingute ja metsamaterjali veoeeskirjad Vabariigi Valitsus. Metsaseaduse § 18 muutmisel ei sätestatud, et uue redaktsiooniga sanktsioneeritakse varem antud Vabariigi Valitsuse määrusi, s.o Vabariigi Valitsuse
32. a määrus nr 348 ja
33. a määrus nr
34. Ringkonnakohus leidis, et seadusega ei saa tagasiulatuvalt sanktsioneerida halduse üldakte, mis seavad isikutele täiendavaid kohustusi ja ülesandeid ning piiravad isikute õigusi ja vabadusi. "Metsaseaduse, haldusõiguserikkumiste seadustiku ja kriminaalkoodeksi muutmise ja täiendamise seadusega" ei legaliseeritud Vabariigi Valitsuse
35. märtsi
36. a määrusega nr 95 kinnitatud Vabariigi Valitsuse
37. detsembri
38. a määruse nr 348 muutmist Põhiseaduse § 87 p 6 mõttes.
39. märtsil
40. a ei sätestanud Metsaseaduse § 18 ega ükski teine Metsaseaduse paragrahv delegatsiooninormi, mis volitanuks Vabariigi Valitsust määrusega kehtestama metsamaterjaliga sooritatavate tehingute teostamiseks erieeskirju. Ringkonnakohtu otsusele lisas eriarvamuse kohtunik Peeter Jerofejev. Eriarvamuses nõustutakse kohtu seisukohaga, et Vabariigi Valitsuse
41. detsembri
42. a määruse nr 348 ja
43. märtsi
44. a määruse nr 95 punktide 3.5 ja 3.6 kohaldamine enne Metsaseaduse § 18 muutmise seaduse jõustumist
45. juunil
46. a metsamaterjalidega teostatud tehingute suhtes on põhiseadusevastane, kuna puudus vastav delegatsiooninorm. Pärast
47. juunit
48. a on nende määruste punktide 3.5 ja 3.6 kohaldamine seaduslik. See, et kohaldatav määrus on varasema kuupäevaga kui delegatsiooninorm, on formaalse tähendusega. Tutvunud esitatud materjalidega, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium l e i d i s: I Ringkonnakohus taotleb Vabariigi Valitsuse
49. märtsi
50. a määruse nr 95 "Vabariigi Valitsuse
51. detsembri
52. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" punktide 3.5, 3.6 ja 7 kehtetuks tunnistamist. Ringkonnakohtu taotlus on ebatäpne. Vabariigi Valitsuse
53. märtsi
54. a määrusega nr 95 muudeti Vabariigi Valitsuse
55. detsembri
56. a määrusega nr 348 kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatud tehingute eeskirju" ning kehtestati need eeskirjad uues sõnastuses pealkirjastatuna "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjad.". Ringkonnakohtu poolt osundatud sätted paiknevad mitte Vabariigi Valitsuse
57. märtsi
58. a määruses nr 95, vaid selle määrusega uues redaktsioonis kehtestatud eeskirjas eneses. See ebatäpsus ei takista taotluse mõistmist. II "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punkti 3.5 kohaselt peab metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise akt sisaldama samas sättes nimetatud andmeid metsamaterjali üleandja kohta. Punkt 3.6 nõuab, et selles aktis peavad olema samas sättes nimetatud andmed metsamaterjali päritolu kohta. Punkt 7 sätestab, et kui metsamaterjali üleandmisel-vastuvõtmisel on rikutud eeskirjade punkti 3, siis ei võeta metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise akti ja selle alusel koostatud dokumente tulumaksu arvutamisel kulu tõendamisel arvesse. III Põhiseaduse § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. Muuhulgas tähendab Põhiseaduse see säte, et Vabariigi Valitsus saab määrusi anda vaid eelnevalt seadusandja poolt kehtestatud delegatsiooninormi olemasolul. Metsaseaduses ega üheski teises seaduses polnud
59. märtsil
60. a, mil anti Vabariigi Valitsuse määrus nr 95, delegatsiooninormi, mis volitanuks valitsust kehtestama metsamaterjalidega sooritatavate tehingute eeskirju. Seega andis Vabariigi Valitsus selle määruse vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p
61. Vastav delegatsiooninorm lülitati Metsaseadusse (§ 18 lg 6)
62. mail
63. a vastuvõetud "Metsaseaduse, haldusõiguserikkumiste seadustiku ja kriminaalkoodeksi muutmise ja täiendamise seadusega", mis jõustus
64. juunil
65. a. Metsaseaduse selles redaktsioonis pole sätet, et metsamaterjaliga sooritatavate tehingute senikehtinud eeskirjad kehtivad kaedaspidi. Õiguse teoorias eristatakse õigusakti andmise õiguse delegeerimist ja juba antud õigusakti sanktsioneerimist. Olemuselt on delegatsiooninorm suunatud tulevikku. Õigusakti sanktsioneerimine tähendab aga juba antud akti tunnustamist, mille tagajärjel seda akti saab rakendada ja peab rakendama tulevikus. Tulenevalt delegatsiooninormi tulevikku suunatud olemusest ei saa delegatsiooninorm sanktsioneerida varem antud haldusakte. Seega ei saanud delegatsiooninormi lülitamine Metsaseadusse legaliseerida enne delegatsiooninormi antud Vabariigi Valitsuse määrust. Eeltoodu tõttu on "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punktid 3.5, 3.6 ja 7 vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p
66. Metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktile nõuete kehtestamine Vabariigi Valitsuse määrusega pärast Metsaseaduse § 18 lg 6 jõustumist tähendaks seaduse selle sätte täitmist Vabariigi Valitsuse poolt. IV Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et seaduses sisalduv delegatsiooninorm pole üksnes volitus täitevvõimule anda seaduse täitmiseks määrusi. Delegatsiooninorm on ühtlasi ka korraldus täitevvõimule anda määrus, mis on vajalik seaduse rakendamiseks. Seaduse rakendamine võib osutuda võimatuks, kui seadusandja poolt vajalikuks peetud määrust pole kehtestatud. Põhiseaduslikkuse järelevalve seisukohalt ei saa aktsepteerida seda, et Vabariigi Valitsus tegevusetusega takistab seaduse realiseerumist. Delegatsiooninormist lähtuv Vabariigi Valitsuse määrus tuleb anda vacatio legis`e kestel, et seadust saaks rakendada kohe seaduse jõustumisel. Metsaseaduse § 18 lg 6 uus redaktsioon jõustus
67. juunil
68. a. Selle sätte alusel pole aga Vabariigi Valitsus tänaseni kehtestanud metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirja. V Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks märkida, et enne delegatsiooninormi antud Vabariigi Valitsuse määruse kohaldamine rikub õiguskindluse põhimõtet. Arvestades delegatsiooninormi tulevikku suunatud olemust, on õiguse adressaadil alus eeldada, et täitevvõimu asjakohast üldakti tuleb otsida ajast, mis järgneb delegatsiooninormi andmisele. Õiguse adressaadilt ei saa nõuda, et ta otsiks oma käitumise korraldamiseks täitevvõimu akte, mis on antud enne sellise seaduse vastuvõtmist, mis peab vajalikuks ühes või teises valdkonnas täpsustavat õiguslikku reguleerimist täitevvõimu aktidega. Õiguse adressaadil peab olema kindlustunne, et talle kohustuslik täitevvõimu akt on kooskõlas seadusega ning ta ei pea kontrollima selle akti seaduslikkust. Kui rakendatav täitevvõimu akt on antud enne delegatsiooninormi, siis pole õiguse adressaadil sellist kindlustunnet ja ta on pandud olukorda, kus ta on sunnitud kontrollima akti seaduslikkust. Tulenevalt demokraatliku õigusriigi põhimõtetest peab õigusaktide süsteem olema õiguse adressaatidele arusaadav. "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punkt 7 on antud mitte Tulumaksuseaduse, vaid Metsaseaduse alusel. Maksukorralduse seaduse § 8 sätestab, et maksumaksja peab maksma ainult seadusega ettenähtud riiklikke makse maksuseadustes sätestatud määrades ja korras. See säte annab maksumaksjale aluse eeldada, et tema kohustus maksta riiklikke makse tuleneb maksuseadusest ning seda võidakse täpsustada maksuseaduse alusel antud määrusega. Metsaseadus pole maksuseadus, sest ta ei vasta Maksukorralduse seaduse §-ga 7 sätestatud maksuseaduse kohustuslikele tunnustele. Kuna Metsaseadus pole maksuseadus, siis ei tohi Metsaseaduse alusel antav Vabariigi Valitsuse määrus mõjutada maksumaksja maksukohustust. Samuti ei pruugi maksumaksja tema maksukohustust mõjutavat üksikut normi leida väljaspool maksuseadusega määratud piire. VI Tartu Ringkonnakohtu taotlus on põhjendatud ja kuulub rahuldamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 3 kohaselt lahendab Riigikohus asja üksnes taotluses soovitud ulatuses. Seetõttu kuuluvad vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p 6 kehtetuks tunnistamisele üksnes Vabariigi Valitsuse
69. märtsi
70. a määrusega nr 96 "Vabariigi Valitsuse
71. detsembri
72. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" uues redaktsioonis kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punktid 3.5, 3.6 ja
73. Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium o t s u s t a b: Rahuldada Tartu Ringkonnakohtu
74. aprilli
75. a taotlus ja tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse
76. märtsi
77. a määrusega nr 95 "Vabariigi Valitsuse
78. detsembri
79. a määruse nr 348 muutmine ja täiendamine" kinnitatud "Metsamaterjaliga sooritatavate tehingute eeskirjade" punktid 3.5, 3.6 ja
80. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees R. Maruste Eriarvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuse juurde
81. juunist 1998.a. Olles nõus enamiku kolleegiumi põhiseisukohtadega iseenesest, ei ole ma päri kolleegiumi järeldustega. Leian, et põhiseaduslikkuse probleemi tuleb vaadelda mitte ainult kitsas formaalsest-legalistlikust vaatenurgast, vaid laiemalt. Kõigepealt väärib silmas pidada, et konkreetsete sätete vaidlustajaks on osaühing Meteks, mille nimestki võib välja lugeda selle firma tegevuse põhisisu ning sellest tuletada tema otsese huvitatuse mõnede firma tegevust reguleerivate ja kontrollivate eeskirjade tühistamiseks. Taotletakse sätete, mis nõuavad, et metsamaterjali üleandmise-vastuvõtmise aktis oleks kajastatud järgmised andmed: metsamaterjali üleandja kohta (p.3.5) -,,füüsilise isiku ja teda esindama volitatud isiku ees- ja perekonnanimi, isikukood, aadress isikut tõendava dokumendi alusel ning nimetatud dokumendi nimetus, number, väljaandmise kuupäev ja väljaandja; juriidilise isiku nimetus, ettevõtteregistri number, aadress, juriidilist isikut esindama volitatud isiku ees- ja perekonnanimi, isikukood, aadress isikut tõendava dokumendi alusel, nimetatud dokumendi number, väljaandmise kuupäev ja väljaandja, volituse alus või selle number ja kuupäev; andmed metsamaterjali päritolu kohta (p 3.6) (raieloa väljaandja, loa number ja kuupäev, isiku nimi/nimetus ja aadress, kellelt metsamaterjal on saadud ning üleandmise-vastuvõtmise akti number ja kuupäev.", tühistamist. On selge, et kuni 25.06.
82. a. puudus määrusandluseks vajalik ja korrektne volitusnorm. Tuleb põhilises nõustuda ka selle teoreetilise seisukohaga, et tagantjärele ei saa ega ole õige õiguse üldaktiga sanktsioneerida haldusakte. Kuid samas pole see ka keelatud ning see reegel pole absoluutne. Taolisele põhimõttelisele võimalusele viitab Põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 mõte, mis sätestas, et enne Põhiseaduse jõustumist toimivad õigusaktid kehtivad edasi seni kuni need kas tühistatakse või viiakse põhiseadusega täielikku vastavusse. Olen päri õiguskantsleri poolt peale istungit kirjalikus arvamuses esitatud ja kohtunik P.Jerofejevi poolt ringkonnakohtu otsusele lisatud eriarvamuses väljendatud seisukohaga, et alates 25.06.1995.a. on tegemist formaalse rikkumisega. Selle formaalse, normitehnilise ebakorrektsuse ,,hinnaks" näeb kolleegium mitmete metsamaterjaliga teostatavate tehingute kesksete eeskirjade kohest kehtetuks tunnistamist, so otsuse kuulutamisest. See tähendab, et olemasolev, sisult vastuvõetav, kuid kehtestamisvormilt ebakorrektne õiguslik regulatsioon tühistatakse. Leian, et selle sammu tagajärg on õigusolustiku ja korra ja -kindluse selge kahjustumine. Ei saa eitada normi kehtestamise õigusteoreetilise, põhiseadusliku ja normitehnilise korrektsuse nõuet. Selle tagamine on põhiseaduslikkuse järelevalve üks keskseid ülesandeid. Kuid see ei või saada absoluutseks eesmärgiks, milleks tuleb ohverdada muud õiguse ja põhiseaduse väärtused. Põhiseadust tuleb tõlgendada terviklikult ja võimalikult selliselt, et säilitada konfliktis olevad väärtused. Seega antud juhul tuleks püüda säilitada täitevvõimu tegevuse legaalsuse nõue, õiguskindlus ning õiguskorra stabiilsus, turvalisus ning omandi kaitstus. Viisiks, kuidas seda antud juhul saavutada, oleks konstateerida valitsuse tegevuse (õigemini tegevusetuse) normitehnilist ebakorrektsust metsamaterjalidega sooritatavate tehingute korra kehtestamisel. Kuid arvestades ebakorrektsuse formaalset iseloomu ning seda, et nimetatud normid on olnud jõus 3 aastat ning puuduvad igasugused arvestatavad argumendid akti koheseks kehtetuks tunnistamiseks, tuleks otsuse jõustumine ajatada. Kuigi otsuse jõustumise edasilükkamist menetlusseadus ette ei näe, on Riigikohus seda siiski teinud näiteks nn haldusnõukogude kaasuses. Ajatamine oleks vajalik, et anda valitsusele aega vajalike ettevalmistuste tegemiseks ning korrektse, volituse kohase määrusega eeskirja kehtestamiseks. Otsuse jõustamise ajatamine väldiks ka akti oluliste sätete kehtetukstunnistamist ning selle kaudu väljakujunenud õiguskorra tarbetut segipaiskamist ja kahjustamist. Kriminaalkoodeksi § 1553 ning selle paragrahvi inkrimineerimiseks vajaliku haldusõigusliku prejuditsiooni rakendamiseks on nimetatud sätted vältimatud. Alates otsuse jõustumisest, so 17.06.98, muutub metsamaterjalidega sooritatavate tehingute eeskirjade rikkumiste tõendamine haldus- ja kriminaalvastutuse rakendamiseks enam kui küsitavaks. Metsamaterjaliga seonduvate õiguserikkumiste üldise kõrge taseme juures pean seda oluliseks argumendiks. Igaühel on õigus eeldada, et riigivõim, ka kohus, astub kõik võimalikud ja vajalikud sammud omandi (metsa) kaitsmiseks ja selle kahjustamise vältimiseks. Eriti, kui on olemas tee mõlema olulise eesmärgi ja põhimõtte säilitamiseks ja kaitsmiseks. Otsuses kasutatud õiguskindluse põhimõttel on ka see oluline külg. Õigusaktide süstemaatikat ei ole õige taotleda ainult nö ühemõõtmeliselt - formaalset legaalsust silmas pidades ning kõrvale jättes muud põhiseaduse printsiibid ja asja sisu. See oleks iganenud seaduseriigi ideoloogia kasutamine. Sellest lähenemisviisist on kaasaegne õiguskäsitlus ja konstitutsiooniline jurisdiktsioon ammu loobunud. Kui argumenteerida otsuses kajastatu raames, siis peab märkima, et otsusest ei ilmne, milles siiski seisneb punktide 3.6, 3.7 ja 7 vastuolu Põhiseadusega. Neid argumente toodud ei ole ja neid ei saagi tuua, sest neid pole. Tegelikult on hinnangu objektiks mitte neis kolmes sättes sisalduv, vaid valitsuse tegevus või täpsemini tegevusetus akti vormikohasel kehtestamisel. Seega oleks õige ja vaidluse olemuse ja otsuse motiveeringuga sisulises kooskõlas langetada hinnang valitsuse määrusele (tegevusviisile) tervikuna, mis tähendaks määruse kui terviku põhiseadusega mitte kooskõlas olevaks tunnistamist. Vaatamata valitsuse suhtumisele selles, et akti vastuvõtnud organi esindajana ei saatnud ta oma esindajat istungile ega teatanud ka muul viisil oma mitteilmumisest ning et valitsus vaatamata asja menetlusesolemisele ei ole astunud mingeid samme probleemi kõrvaldamiseks juba menetluse ajal, leian siiski, et kolleegiumi poolt valitud formaalne meetod ja reaktsioon ei ole proportsionaalne probleemi olemusele ja vastav konstitutsioonilise jurisdiktsiooni üldisele eesmärgile. Rait Maruste