3-4-1-2-2000 OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 9. veebruaril 2000 Õiguskantsleri taotluse tunnistada kehtetuks Narva Linnavalitsuse 16. aprilli 1999. a määrus nr 672 "Transiittranspordi platsi kasuta

ning seadustega. Te leidis, et linnavalitsuse määrused on: 1) jõustatud vastuolus seadusega; 2) kontrollimatud õigusliku motivatsiooni osas; 3) kehtestatud osundamata seaduslikule alusele; 4) vastuolus kehtivate seadustega; 5) antud pädevust ületades. 3. Õiguskantsler põhjendab Narva Linnavalitsuse määruste jõustamise vastuolu seadusega järgmiselt.

§ 14

kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt (PS § 154). Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-s 7 lg 1 on sätestatud, et volikogul ja valitsusel on õigus anda üldaktidena määrusi. Määrus tuleb anda (s. t arutada, avalikustada ja jõustada) KOKS § 31 lgdes 1-4 ja 6 ning § 49 lg-s 10 ettenähtud alustel ja korras. Narva Linnavalitsuse

1. aprilli
2. a (pro 21.aprilli
3. a) määruse nr 672 lisa muutmise
4. juuni
5. a määruse nr 1215 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade täiendamine" p-s 2 aga märgitakse, et määrus jõustub vastuvõtmisest. See on vastuolus KOKS-i § 31 lg-s 4 sätestatud aluste ja korraga. Samas märgib õiguskantsler, et viitamisel on kasutatud pro sellepärast, et linnavalitsuse
6. aprilli
7. a määruse nr 672 enda ning sellega kinnitatud lisa kinnitusmärke tähtpäevas on lahknevus: määruse number langeb kokku, kuid daatumid on erinevad.
8. Õiguskantsler rõhutab oma ettepanekus õigusliku aluse täpse viitamise vajadust määruses. Viitamise nõue konkreetse seaduse konkreetsele sättele tuleneb Riigi Teataja seadusest. Vastasel juhul, nagu Narva Linnavalitsuse nimetatud määruste puhul, ei ole täidetud haldusakti õigusliku motiveerimise üldine põhiseaduslik nõue. Õiguskantsleri selgituse kohaselt on valla- ja linnavolikogude ning -valitsuste üld- ja üksikaktid kõik haldusaktid. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kui ka halduskolleegium on mitmete lahendite motiveerivas osas andnud tõlgendusi haldusaktile esitatavate nõuetele, mis tulenevad

sättest ja mõttest. Õiguskantsler teeb siin viite Riigikohtu halduskolleegiumi kohtuasjale nr 3-3-1-18-96, kus otsuse motiveerivas osas leiab märkimist: "Linnavalitsuse korraldus on haldusakt, mis peab olema kontrollitav. Et haldusakt oleks kontrollitav, peab ta olema motiveeritud ja sisaldama viidet konkreetsele seadusesättele. Sellise õigusliku aluse puudumisel on haldusakt ebaseaduslik."

1. Õiguskantsler on seisukohal, et haldusakt peab sisaldama mitte üksnes konkreetset viidet õiguslikule alusele, vaid olema ühtlasi õiguslikult motiveeritud. Ka motiveerimisnõude täitmine on osutunud Narva Linnavalitsusele raskeks. Linnavalitsus on
2. aprilli
3. a (pro
4. aprilli
5. a) määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade kinnitamine" preambulas viidanud õigusliku aluse asemel AS TRANSSERVIS-N juhatuse liikme V. Mižui informatsioonile. Pärast määruse p 2 teksti aga järgneb: "Alus: Äriseadustiku § 298 lg 2." Narva Linnavalitsuse osundatud määruse muutmise
6. juuni
7. a määruses puudub nii viide õiguslikule alusele kui ka õiguslik motiveering. Kohalikel omavalitsustel on õigus ning põhiseaduslik kohustus tegutseda

ja seaduse alusel. Õigusliku aluse asendamine tulundusliku äriühingu juhatuse liikme informatsiooniga on õiguskantsleri sõnutsi pretsedenditu õigusnihilism Eesti õiguspraktikas, samuti nagu viidegi Äriseadustiku §-le 298 lg 2, kus reguleeritakse aktsiaseltsi üldkoosoleku õigusi ja kohustusi. Narva Linnavalitsus on omavalitsusorgan (KOKS § 4 p 2), mitte aga aktsiaseltsi üldkoosolek või aktsiaseltsi juhatus või nõukogu. Selline käsitus ning mõlemad määrused on ülaltoodud põhjustel ebaseaduslikud.

1. Mõlema määruse reguleerimise objektiks ning esemeks on sisuliselt riigipiiri ületamise kord, sealhulgas määrustes sätestatud tingimustel piiri ületamise eest tasumine, samuti väljaveetavate kaupade deklareerimine. Seetõttu õiguskantsler leiab, et need kõik ei ole kohaliku elu küsimused, vaid vastupidi - riigielu küsimused. KOKS-i § 6 lg 3 sätestab, et lisaks käesoleva paragrahvi
2. ja
3. lõikes nimetatud ülesannetele otsustab ja korraldab omavalitsusüksus neid kohaliku elu küsimusi: 1) mis on talle pandud teiste seadustega, 2) mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada. Narva Linnavalitsus on hakanud lahendama riigipiiri ületamise korda, mis piirirežiimi, tollipoliitikat ja tollikorraldust puudutavas osas on seadusega antud teiste otsustada ning korraldada, sattudes seega vastuollu Riigipiiri seaduse ja Tolliseadusega.
4. Õiguskantsler leiab ühtlasi, et määrustes ettenähtud tingimustel piiri ületamise eest tasumine ei kujuta endast teenustasu, vaid tegemist on erieesmärgiga kohaliku maksuga. Õiguskantsler osutab siin Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
5. detsembri
6. a otsusele asjas nr 3-41-11-
7. Kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja nendele esitatavad nõuded on sätestatud Kohalike maksude seadusega. Narva Linnavalitsuse kehtestatud, sisuliselt erieesmärgiga kohalik maks ei ole kehtestatud ühegi seaduse alusel ja pealegi kehtestati ta pädevusest väljudes, sest kohalikud maksud on volikogu ainupädevuses.
8. Narva Linnavalitsuse
9. oktoobri
10. a kirjast nr 1-11/842 nähtub, et vaatamata kinnitusele õiguskantsleri ettepanek menetlusse võtta seotakse ettepaneku täitmine tingimusega: lükata edasi selle ettepaneku täitmine parema komplekslahenduse leidmiseks ja kooskõlastamiseks asjaomaste ministeeriumidega. Õiguskantsler leidis, et sõltumata esitatud motivatsioonist on tegemist expressis verbis ettepaneku täitmisest keeldumisega.
12. novembril
13. a tegi õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks Narva Linnavalitsuse
14. aprilli
15. a (pro
16. aprilli
17. a) määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade kinnitamine" ning selle muutmise
18. juuni
19. a määruse (pro
20. juuni
21. a) nr 1215 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade täiendamine" nende vastuolu tõttu

ja seadusega. Taotlus on sisult sama nagu õiguskantsleri ettepanek Narva Linnavalitsusele. 10. 6.jaanuaril 2000 saatis õiguskantsler Riigikohtule oma taotluse täpsustuse. Õiguskantsler taotleb Narva Linnavalitsuse ülalnimetatud määruste kehtetuks tunnistamist nende vastuolu tõttu

§-dega 14 ja 154 lg 2, Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-ga 6 lg 3 p 2 koostoimes sama seaduse §-ga 3 p 2 ja 3, Äriseadustiku §-ga 298 lg 2, Riigipiiri seaduse §-ga 8 lg 1 p 1 ja 2 ning lg 3, Tolliseaduse §-ga 2 lg 1 ja 2, Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-ga 22 p 2 (§ 22 lg 1 p 2 pärast KOKS-i muutmist - RT I 1999, 75, 705) koostoimes sama seaduse §-ga 30 lg 1 p 3 ning Kohalike maksude seaduse §-ga 4 lg 2 ja §-ga 5 p 1-

3. jaanuaril 2000 andis Narva Linnavalitsus määruse nr 203, millega sõnastas ümber
4. aprilli
5. a määruse nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade muutmine" preambula. Uue sõnastuse kohaselt on määrus antud transiittranspordi liikluse korraldamiseks Narva linna territooriumil ja määruse alusena osutatakse Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-le 6 lg 1 ja 3 ning Liiklusseaduse § 2 lg 2, § 26 lg 2 ja 3, § 261 lg 2, 3 ja
6. Samal päeval andis Narva Linnavalitsus teisegi määruse. Järjekorranumbrit 204 kandva määrusega jäeti transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjadest välja punktid 6.5 ja 6.6 , mis andsid õiguse läbisõiduks väljaspool järjekorda Narva reisibüroo Reiviis vautšerit omavatele reisijatele ning isikutele, kellel on vaja kiiresti ületada piir ja kes on nõus maksma kiirendatud piiriületamise eest kõrgendatud teenustasu. II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS Asjaosaliste põhjendused
7. Õiguskantsleri esindaja jäi kohtuistungil taotluse - tunnistada Narva Linnavalitsuse vaidlustatud määrused kehtetuteks - ja selle põhjenduste juurde. Põhiprobleemiks peab õiguskantsler seda, et riigipiiri ületamise kord ja väljaveetavate kaupade deklareerimine, samuti tollipoliitika ja tollikorraldus on riigielu küsimused, mida ei ole pädev otsustama Narva Linnavalitsus. Parkla kasutamise eest võetav teenustasu on oma sisult erieesmärgiga kohalik maks, mida kohalik omavalitsus pole õigustatud kehtestama.
8. Narva Linnavalitsuse esindajad pidasid nii kirjalikus vastuses kui ka väitlusel kohtuistungil õiguskantsleri väiteid ekslikeks. Nad kinnitavad, et vaidlustatud määrused ei reguleeri riigipiiri ületamist ega tollikontrollitsooni sisenemist. Määrus reguleerib liikluse korraldamist Narva linnas enne riigipiiri ületamist. See on kohaliku elu küsimus, mida kohalik omavalitsus on pädev lahendama. Linnavalitsuse esindajad peavad ekslikuks ka teenustasu käsitamist erieesmärgiga kohaliku maksuna, sest teenustasu pole otsese vastutasuta rahaline kohustis. Transiittranspordi platsi haldaja - AS Transservis-N - saab tasu osutatud teenuste ja kantud kulutuste eest.
9. Justiitsminister oma kirjalikus arvamuses ja tema esindaja kohtuistungil pidasid õiguskantsleri taotlust põhjendatuks. Kohaliku omavalitsuse pädevusse ei kuulu isikute ja transpordivahendite piiriületamise korra reguleerimine, sest seadusega on see antud Vabariigi Valitsuse poolt volitatud ametiasutuse pädevusse. Teenustasu on oma olemuselt maks, mille kehtestamiseks Narva Linnavalitsusel seaduslikku alust ei olnud. Veel märgib justiitsminister, et eelistuste tegemine mõningatele isikutele piiri ületamiseks on vastuolus

§-s 12 sisalduva võrdse kohtlemise printsiibiga. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi seisukoht 15. Käesoleva põhiseadusliku vaidluse lahendamiseks on vaja leida vastus küsimusele, kas Narva Linnavalitsuse vaidlustatud määrused reguleerivad kohaliku elu või riigielu küsimusi. Õiguskantsleri ja justiitsministri arvates reguleerivad määrused riigipiiri ületamist, mis on riigielu küsimus, Narva Linnavalitsus aga väidab, et transiitliikluse korraldamine linna territooriumil on kohaliku elu küsimus, mida kohalik omavalitsus on pädev ise reguleerima. 16.

§ 154

lg 1 annab kohalikule omavalitsusele õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita seaduses. "§ 154. Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt."

tingimusena tuleb seejuures mõista küsimuse olemuslikku kuulumist kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimuste hulka. Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha (vt mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsus II osa - RT I, 1998, 113/114, 1887). 17.

§ 154

lg 1 lauseosa "kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt" seab kohalikule omavalitsusele siiski teatud piirid kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel, sealhulgas määrusandluse osas. Mõiste "seaduste alusel" sisuks on seaduslikkuse nõue. Sellest nõudest tulenevalt peab kohalik omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte riigielu küsimusi (vt mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi 22.detsembri

1. a otsus II osa - RT I, 1998, 113/114, 1887). Selline tõlgendus on kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikliga 4 lg 2, mis sätestab kohaliku omavalitsuse vabaduse seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele võimuorganile.
2. Omavalitsusüksuse pädevusse on Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus andnud muu hulgas linna heakorra ja linnatänavate korrashoiu küsimused (§ 6 lg 1). Liiklusseadus sätestab, et maakondades ja linnades juhivad liiklusohutuse alast tööd ja kannavad vastutust liiklejate turvalisuse tagamise eest kohalikud omavalitsused (§ 2 lg 2). Sama seaduse kohaselt tagab liikluse korraldamise ning liikluskorraldusvahendite õige paigutuse ja korrasoleku teeomanik või -valdaja (§ 26 lg 3). Parkimist korraldab liiklusmärkide, teemärgiste ning muude liikluskorraldusvahendite abil teeomanik või -valdaja (§ 261 lg 3), kes võib kehtestada ka tasulise parkimise (§ 261 lg 4).
3. Narva Linnavalitsus ongi määruse andmisel ülaltoodud seadusesätetest õigustust otsinud. Linnavalitsuse esindajad märgivad, et Narva on piirilinn, kus asub Eesti-Vene piiripunkt. Narva kesklinna tänavatel oli pidevalt sõidukite järjekord. Sõidukite tundidepikkune parkimine mõjus kahjustavalt linna sotsiaalsele ja ökoloogilisele seisundile ning heakorrale ja tekitas ohu liiklusele. Korduvad pöördumised valitsusasutuste poole on jäänud tähelepanuta.
4. Riigielu valdkonda kuulub kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduv. Riigipiiri seadus sätestab, et piirirežiimiga määratakse muu hulgas kindlaks isikute ja transpordivahendite riigipiiri ületamise, kauba üle riigipiiri toimetamise, isikute ja transpordivahendite piiripunkti sisenemise, selles paiknemise ja sellest väljumise ning kaupade piiripunkti sisseveo, selles paiknemise ja sellest väljaveo kord (§ 8 lg 1 p-d 1, 2, 5). Seadus sisaldab volitusnormi Vabariigi Valitsusele või tema poolt volitatud ametkonnale kehtestada piirirežiimist tulenevad õigused, kohustused ning piirangud, kui need ei ole sätestatud seaduse või välislepinguga (§ 8 lg 3). Seaduse volituse alusel andis Vabariigi Valitsus
5. septembril 1997 määruse nr 176, millega kinnitas piirirežiimi eeskirjad (RT I 1997, 69, 1126; 1998, 41/42, 629). Vabariigi Valitsuse seaduse § 66 lg 1 kohaselt kuulub piirirežiimi tagamine siseministeeriumi valitsemisalasse. Piirivalveseadus paneb piirivalvele ülesande tagada piirirežiim (§ 2 lg 1 p 5). Tolliseadus nimetab tolliasutuste ülesannete hulgas kauba tolliterritooriumile ja sellelt väljatoimetamise kontrollimist (§ 2 lg 1 p 1).
6. Järgnevalt vajab selgitamist, kas Narva Linnavalitsus määrusandlusvõimu kasutades on jäänud Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja Liiklusseadusega määratud pädevuse piiridesse ega ole sattunud vastuollu Riigipiiri seaduses sätestatuga.
7. aprillil 1999 kinnitas Narva Linnavolikogu määrusega nr 98/46 "Eesti- Venemaa piiri ületava autotranspordi liiklemise korra" (KO 1999, 6, 83). Linnavolikogu määrus kohustab kõigi Venemaale suunduvate sõidukite juhte sõitma transiittranspordile mõeldud platsile Narvas Rahu 4a, kus sõidukid pannakse piiriületamise järjekorda (p 2). Piiripunkti suunduva liikluse selline korraldamine jääb kohaliku omavalitsuse pädevuse piiridesse. Liiati pole õiguskantsler volikogu seda määrust vaidlustanud. Narva Linnavalitsuse
8. aprilli
9. a määrusega nr 672 kinnitatud "Transiittranspordiplatsi kasutamise eeskirjad" ja selle hilisemad täiendused sisaldavad mitmeid täiendavaid reegleid. Eeskirjad näevad ette mõnedele isikutele eesõigused tolli- ja piiripunkti sisenemiseks, eraõigusliku juriidilise isiku töötajatel on õigus korraldada isikute ja sõidukite sisenemist tolli- ja piiripunkti, kusjuures neil on õigus sõidukeid saata tagasi läbipääsuloa ühetunnise kehtivuse aja ületamise eest. Need esmapilgul linnas liiklust korraldavad reeglid laienevad valdkonnale, mida tähistab mõiste piirirežiim. Kõik, mis on seotud piirirežiimiga, on riigielu valdkond, mille reguleerimise Riigipiiri seaduses sisalduv volitusnorm (§ 8 lg 3) annab Vabariigi Valitsuse või tema poolt volitatud ametkonna pädevusse. Kuigi linnavalitsuse esindajad kinnitasid, et eeskirjad kehtestati linnavalitsuse ja kohaliku piirivalve omavahelise kokkuleppe alusel, puudub taoliseks kokkuleppeks õiguslik alus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab seetõttu, et Narva Linnavalitsuse vaidlustatud määrused on vastuolus

§-dega 3 lg 1 ja 154 lg 1 nende koostoimes ning riigipiiri seaduse §-ga 8 lg 1 p-d 1, 2 ja 5 ning lg

1. Vabariigi Valitsuse või tema poolt volitatud ametkonna väidetav tegevusetus ei ole antud juhul piisavaks õigustuseks, et kohalik omavalitsus asuks reguleerima riigielu küsimusi.
2. Õiguskantsler ja justiitsminister leiavad samuti, et linnavalitsuse poolt transiittranspordiplatsi kasutamise eest ette nähtud teenustasu on oma iseloomult kohalik maks, mille kehtestamiseks Narva Linnavalitsusel seaduslikku alust ei olnud. Narva Linnavalitsuse esindajad väidavad, et teenustasu ei ole otsese vastutasuta rahaline kohustis ega vasta seetõttu maksukorralduse seaduses antud maksu tunnustele. Võttes arvesse käesoleva otsuse p-s 21 toodud järeldusi ei pea põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium vajalikuks seda küsimust käsitleda. Juhindudes

§-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium otsustab: Rahuldada õiguskantsleri taotlus ja tunnistada Narva Linnavalitsuse

1. aprilli
2. a määrus nr 672 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade kinnitamine" ja selle lisa
3. aprillist
4. a ning
5. juuni
6. a määrus nr 1215 "Transiittranspordi platsi kasutamise eeskirjade täiendamine" ja selle lisa 2.juunist
7. a kehtetuks. Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees U. Lõhmus