seadus "Riigi 1999. aasta lisaeelarve" läbivaatamine Riigikohtu üldkogu, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants K

kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi õiguskantsleri

1. novembri
2. a taotluse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3. Riigikogu võttis
4. juunil
5. a vastu seaduse "Riigi
6. aasta lisaeelarve".
7. Õiguskantsler tegi
8. septembril
9. a Riigikogule ettepaneku seaduse "Riigi
10. aasta lisaeelarve" kooskõlla viimiseks Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Õiguskantsler leidis, et seaduse "Riigi
11. aasta lisaeelarve" § 1 kulude poole osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" ja tulude poole osa 013 kirje "013.99.
12. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000"

§ 4on vastuolus Põhiseadusega.

1. Riigikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut
2. septembril
3. a ega võtnud seda vastu.
5. novembril
6. a tegi õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks seaduse "Riigi
7. aasta lisaeelarve" § 1 kulude poole osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" ja tulude poole osa 013 kirje "013.99.
8. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000". Õiguskantsler leidis, et seaduse "Riigi
9. aasta lisaeelarve" § 1 kulude poole osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" ja tulude poole osa 013 kirje "013.99.
10. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000"

§ 4on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga.

Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Vastavalt Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatule ei tohi Riigikogu kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Elamuseaduse § 33 lg 5 järgi eraldab vahendid vastavate eluruumide ehitamiseks või ostmiseks riik, kui kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik eluruumi vastu anda, kusjuures vahendite taotlemise ja eraldamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus.

1. märtsil
2. a andis Vabariigi Valitsus Elamuseaduse § 33 lg 5 täitmiseks korralduse nr 315-k, millega ta eraldas reservfondist 103 000 000 krooni kohaliku omavalitsuse üksustele eluruumide ehitamiseks või ostmiseks. Riigieelarve seaduse §-s 14 sätestatakse, et summade võtmisel riigieelarve eelnõusse seadustega ettenähtust erinevas suuruses esitab Rahandusministeerium koos riigieelarve eelnõuga Vabariigi Valitsusele vastavate seaduste muutmise eelnõud. Sama seaduse § 16 lg 2 p 3 järgi tuleb Vabariigi Valitsusel riigieelarve eelnõu esitamisel Riigikogule lisada sellele eelnõule §-st 14 tulenevad seaduseelnõud. Kuna Elamuseaduse § 33 lg 5 ei ole muudetud, siis on seadusega "Riigi
3. aasta lisaeelarve" Elamuseaduse täitmiseks tehtud eraldiste kustutamine vastuolus Riigieelarve seaduse §-s 14 ja § 16 lg 2 p-s 3

Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Seaduse "

1. aasta riigieelarve" § 5 järgi on
2. aasta metsatulu 731 949 000 kr. Sellest jäetakse Riigimetsa Majandamise Keskusele (edaspidi: Keskus) riigimetsa majandamiseks 604 289 000 kr ja Keskuse eelarveaasta lõpu jäägiks 36 628 000 kr. Metsaseaduse § 50 lg 2 alusel kantakse uuendusraieteks müüdud raieõiguse tasust ja uuendusraietest saadud metsamaterjali müügist Keskusele laekunud rahast 22% riigieelarvesse ja 4% Keskkonnafondi.
3. juunil
4. a vastu võetud Keskkonnakasutusest laekuva raha kasutamise seadusega muudeti Metsaseaduse seda sätet ja sõnastati § 50 lg 2 järgmiselt: "Uuendusraieteks müüdud kasvava metsa raieõiguse tasust ja uuendusraietest saadud metsamaterjali müügist Keskusele laekunud rahast kantakse 26 protsenti riigieelarvesse." Metsaseaduse § 50 lg 3 järgi jäetakse sama paragrahvi
5. lõikes nimetamata metsatulu Keskuse käsutusse ja seda kasutatakse metsa uuendamiseks, kasvatamiseks ja kasutamiseks

metsakaitseks ja nende tegevuste korraldamiseks. Sama seaduse § 51 lg 1 alusel kinnitab keskuse eelarve keskkonnaministri ettepanekul Vabariigi Valitsus, lähtudes riigieelarve seadusega sätestatud metsatulust, riigimetsa majandamiseks jäetud metsatulu osast ja eelmisest aruandeaastast ületulnud metsatulu jäägist. Seega on Metsaseadusega Keskusele ette nähtud kindel tulude ja kulude (metsatulu jääk selle osana) baas. Seaduse "Riigi

1. aasta lisaeelarve" §-s 4 sätestatakse, et seaduse "
2. aasta riigieelarve" §-s 5 asendatakse Keskuse eelarveaasta lõpu jääki kroonides tähistav arv "36 628 000" arvuga "3 628 000". Seega on seaduse "Riigi
3. aasta lisaeelarve" § 1 kirje 013.99.
4. ja § 4 vastuolus Metsaseaduse § 50 lg-s 3 ja § 51 lg-s 2 p-s 1

Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatuga. Neil põhjustel

juhindudes Põhiseaduse § 142 lg-st 2 ja Õiguskantsleri seaduse § 18 lg-st 1 tegi õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada seaduse "Riigi

1. aasta lisaeelarve" § 1 kulude poole osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" ja tulude poole osa 013 kirje "013.99.
2. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000"

§ 4kehtetuks.

2. jaanuaril 2000 arutas õiguskantsleri taotlust põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Põhimõttelistes küsimustes ilmnenud seisukohtade lahknemise tõttu otsustas kolleegium anda õiguskantsleri taotluse läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS Asjaosaliste põhjendused
3. Riigikohtu istungil jäi õiguskantsler taotluse juurde. Ta rõhutas, et kehtiv positiivne õigus ei tee vahet seadusel materiaalses ja formaalses mõttes, need on sageli kattuvad mõisted

vahetegu ei oma praktilist väärtust. Kattuvus seisneb selles, et seadus sisaldab nii üld- kui ka individuaalseid norme. Õigustloov akt on üldnorme sisaldavate aktide üldnimetus

võib olla dualistliku iseloomuga. Seadus võib olla dualistliku iseloomuga selles mõttes, et tal on tunnused, mis iseloomustavad teda kui seadust materiaalses mõttes ja seadust formaalses mõttes. Need, kes lähtuvad sellest, et Riigieelarve seadus on seadus formaalses mõttes, eeldavad, et see seadus ei sisalda ühtegi üldnormi. Eesti õiguspraktikas sisaldab Riigieelarve seadus üldnorme, järelikult on see seadus, millel on dualistlik iseloom. Seadus "

1. aasta riigieelarve" sisaldab nii üldnorme kui ka individuaalseid ettekirjutusi. Õiguskantsleri seaduse kohaselt kuulub õiguskantsleri pädevusse igasuguste seaduste Põhiseadusele või seadusele vastavuse kontrollimine.
2. Justiitsministri arvamuse kohaselt tuleb õiguskantsleri taotlus jätta rahuldamata, sest õiguskantsler ei ole pädev teostama järelevalvet seaduse "Riigi
3. aasta lisaeelarve" üle. Õiguskantsleri poolt põhiseaduslikkuse järelevalve korras vaidlustatud lisaeelarve kirjeid ja nimetatud seaduse § 4 tuleb mõista kui seadust üksnes formaalses mõttes. Õiguskantsleril ei ole pädevust järelevalveks selliste seaduste üle, sest tulenevalt Põhiseaduse § 139 lg-st 1 teostab ta järelevalvet üksnes õigustloovate aktide üle. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei tee vahet materiaalsel ja formaalsel seadusel, hõlmates mõlemad põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusse. Formaalsete seaduste kontrollimine Riigikohtus toimub Vabariigi Presidendi ja kohtute taotlusel. Kui aga Riigikohus leiab, et õiguskantsler on pädev lisaeelarve seadust kontrollima, ja Riigikohus menetleb taotlust, siis on seaduse "Riigi
4. aasta lisaeelarve" vaidlustatud kirjed vastuolus Põhiseaduse § 116 lg-ga 2, § 154 lg-ga 2 ja § 3 lg-ga
5. Üldkogu seisukoht I
6. Põhiseaduse XII peatükis "Õiguskantsler" kasutatakse seoses põhiseaduslikkuse järelevalvega terminit "õigustloov akt". Põhiseaduse sellesse peatükki kuuluva § 139 lg 1 alusel teostab õiguskantsler järelevalvet õigustloovate aktide Põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Paragrahvi 142 lg 1 alusel teeb õiguskantsler akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see Põhiseaduse või seadusega kooskõlla, kui ta leiab, et seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on Põhiseaduse või seadusega vastuolus.
7. Õiguskantsleri taotluse menetlemisel Riigikohtus tõstatas justiitsminister küsimuse õiguskantsleri pädevusest vaidlustada seadus "Riigi
8. aasta lisaeelarve", põhjendusega, et see on formaalne seadus. Õiguskantsler ei nõustunud justiitsministri väitega. Riigikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut viia seaduse "Riigi
9. aasta lisaeelarve" kooskõlla Põhiseaduse § 3 lg-s 1 ja § 116 lg-s 2 sätestatuga. Riigikogu ei võtnud ettepanekut vastu, kuid ei vaidlustanud õiguskantsleri õigust teostada järelevalvet aastaeelarve või lisaeelarve seaduse üle. Ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil esitas Riigikogu esindaja õiguskantsleri taotluse kohta üksnes sisulisi vastuväiteid.
10. Riigikohtu üldkogu märgib, et Eesti kehtiv õigus ei erista seadust materiaalses ja formaalses mõttes.
11. Seadus on õigustloov akt, mis sisaldab õigusnorme. Eesti õiguspraktikas on seadusi, mis sisaldavad nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone. Selliseks seaduseks on seadus "
12. aasta riigieelarve". See seadus sätestab lisaks riigieelarve kehtestamisele kohalikesse eelarvetesse makstava toetuse arvutamise valemi, määrab kindlaks rahvapensioni ja lastetoetuse määra ja riigiteenistujate palgaastmestiku kõrgema määra, annab ministeeriumidele ja teistele riiklikele institutsioonidele loa muuta teatud riigieelarve kulude jaotust, sätestab riikliku pensionikindlustuse reservi ja riikliku ravikindlustuse reservi moodustamise. Riigikohtu üldkogu leiab, et seadus "Riigi
13. aasta lisaeelarve" on seaduse "
14. aasta riigieelarve" täiendus. Lisaeelarve seadusele õigusliku hinnangu andmine pole võimalik ilma
15. aasta eelarve seadust käsitlemata.
16. Seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina. Seetõttu Riigikohtu üldkogu leiab, et õiguskantsleril on õigus teostada Põhiseaduse § 139 lg 1 alusel järelevalvet nii riigi aastaeelarve kui ka lisaeelarve Põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle,

menetleb õiguskantsleri taotlust. II

1. Õiguskantsler väidab, et seaduse "Riigi
2. aasta lisaeelarve" § 1 kulude poole osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" (krooni) ja tulude poole osa 013 kirje "013.99.
3. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000" (krooni)

§ 4, millega seaduse "1999.

aasta riigieelarve" §-s 5 asendati keskuse eelarveaasta lõpu jääki kroonides tähistav arv "36 628 000" arvuga "3 628 000", on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 116 lg-ga 2. Nende sätetega Riigikogu kustutas või vähendas riigieelarvesse võetud kulusid, mis on ette nähtud Elamuseaduse§ 33 lg-ga 5

Metsaseaduse § 50 lg-ga 3 ja § 51 lg 2 p-ga

1. Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse Eestis riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Vastavalt Põhiseaduse § 116 lg-le 2 ei tohi Riigikogu kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega.
2. Elamuseaduse § 33 näeb ette tagatised üürnikele, kellega ei soovita sõlmida uut üürilepingut põhjusel, et eluruum on elamiseks vajalik üürileandjale või tema perekonnaliikmetele või üürilepingu ese on välja arvatud eluruumide hulgast seoses ümberehitamisega mitteeluruumiks või füüsilise kulumise tõttu või kui see remondi käigus ei jäänud alles, oluliselt vähenes või suurenes. Nendel alustel võib üürnikku, kellel oli eluruumi tagastamisel kehtiv üürileping, ja temaga koos elavaid isikuid välja tõsta ainult juhul, kui riigiasutus või kohaliku omavalitsuse organ annab üürnikule ja temaga koos elavatele isikutele vastu teise eluruumi või kui riigiasutus, kohaliku omavalitsuse organ või üürileandja saavutavad üürniku ja temaga koos elavate isikutega kokkuleppe neile sobiva eluruumi andmiseks. Kokkuleppeks võib olla ka senise eluruumi vabastamise eest rahalise kompensatsiooni maksmine. Elamuseaduse § 33 lg 5 näeb aga ette, et kui kohalikul omavalitsusüksusel ei ole võimalik eluruumi vastu anda, eraldab vahendid vastavate eluruumide ehitamiseks või ostmiseks riik. Vahendite taotlemise ja eraldamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus.
3. Riigikohtu üldkogu märgib kõigepealt, et uue üürilepingu sõlmimisest keeldumine Elamuseaduse § 33 lg 1 p-de 2 ja 3 alusel puudutab nii omandireformi käigus tagastatud eluruumide üürileandjate kui ka üürnike huve. Omandireformi eesmärgina määratleb Omandireformi aluste seaduse § 2 muu hulgas omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohtu heastamist

eelduste loomist turumajandusele üleminekuks. Säte, mille kohaselt vara tagastamine ja kompenseerimine endistele omanikele või nende õigusjärglastele ei tohi kahjustada teiste isikute seadusega kaitstud huve ega tekitada uut ülekohut, peab tagama erinevate huvide tasakaalustatuse ja sotsiaalse õigluse. Seetõttu on riik kohustatud mitte üksnes reguleerima omanike ja üürnike vahekordi tagastatud elamutes, vaid ka hoolitsema selle eest, et seadusesätted reaalselt toimiksid. Omanike ja üürnike õigused oleksid näilised, kui riik ei eraldaks raha eluruumide ehitamiseks ja ostmiseks, et saavutada omandireformi eesmärgid.

1. Elamuseaduse § 33 lg 5 paneb riigile kohustuse eraldada raha eluruumide ehitamiseks või ostmiseks, kuid ei näe ette selle suurust. Raha vajaduse ja suuruse üle otsustamine on võimalik vaid konkreetsete faktide või kohalike omavalitsusorganite argumenteeritud taotluste alusel. Riigikohtule esitatud materjalide põhjal ei ole üldkogul käesoleva põhiseadusliku vaidluse lahendamisel võimalik hinnata, kas
2. aasta riigieelarves valla- ja linnaeelarvetele Elamuseaduse täitmiseks eraldatud summa kustutamisega peatati
3. aastaks Elamuseaduse § 33 lg 5 täitmine de facto. Neil kaalutlustel ei saa Riigikohtu üldkogu soostuda õiguskantsleri väitega, et seaduse "Riigi
4. aasta lisaeelarve" § 1 osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 116 lg-ga
5. Üldkogu on aga seisukohal, et riik on kohustatud täitma Elamuseaduse § 33 lg-ga 5 temale pandud kohustused sõltumata sellest, kas riigieelarve vastavad summad ette näeb või mitte. III
6. Üldkogu leiab, et seaduse "Riigi
7. aasta lisaeelarve" § 1 tulude poole osa 013 kirje "013.99.
8. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000" (krooni)

§ 4ei ole vastuolus Metsaseaduse § 50 lg-ga 3 ja § 51 lg 2 p-ga 1.

Metsaseaduse § 50 lg-st 3 tuleneb, et Keskuse käsutusse jäetakse riigimetsa majandamisest saadav tulu (metsatulu), välja arvatud riigieelarvesse kantav osa. Riigieelarvesse kuulub kandmisele vastavalt sama seaduse § 50 lg-le 2 uuendusraieteks müüdud kasvava metsa raieõiguse tasust ja uuendusraietest saadud metsamaterjali müügist Keskusele laekunud rahast 26 protsenti. Sama seaduse § 51 lg 2 p 1 järgi kaetakse Keskuse kulusid Keskuse käsutusse jääva metsatulu arvel. Tulenevalt Metsaseaduse § 51 lg-st 1 lähtutakse eelmisest aruandeaastast ületulnud metsatulu jäägist ka Keskuse eelarve kinnitamisel. Ülaltoodud sätetest tulenevalt on Metsaseadusega ette nähtud kindel osa metsatulust, mis jääb Keskuse käsutusse. Metsatulu eelarveaasta lõpu jääk läheb üle Keskuse järgmise aasta eelarvesse

selle äravõtmine Keskuselt oleks Metsaseadusega vastuolus. Seaduse "

1. aasta riigieelarve" §-s 5 sätestatud Keskuse eelarveaasta lõpu jääk ei olnud aga Metsaseaduse (jõustus
2. jaanuaril
3. a) § 50 lg 3 ja § 51 lg 2 p 1 järgi Keskuse kulude katteks jääv metsatulu. Selle jäägi moodustasid Metsaameti eriarvel olnud Metsakapitali summad, mis kuulusid üleandmisele Keskusele (Metsaseaduse § 60 lg 2). Keskus ise moodustati Metsamajanduse Ökonoomika- ja Infokeskuse, Keskkonnaministeeriumi hallatavate metskondade, Sagadi koolituskeskuse, Räpina metsakooli, Marana puukooli ja Kullenga puukooli ühendamisega
4. aasta
5. jaanuari seisuga (Metsaseaduse § 60 lg 1). Seetõttu asub üldkogu seisukohale, et seaduse "Riigi
6. aasta lisaeelarve" § 1 tulude poole kirjega 013.99.
7. ja §-ga 4 ei vähendatud Metsaseaduse § 50 lg-ga 3 ja § 51 lg 2 p-ga 1 ette nähtud kulusid.
8. Põhiseaduse § 115 lg 1 järgi võtab Riigikogu iga aasta kohta seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve. Seega peaks riigieelarve määrama kindlaks ka Keskuse kulud. Seadustega "
9. aasta riigieelarve" ja "Riigi
10. aasta lisaeelarve" ei olnud Keskuse kulud riigieelarve kulude poole vastava kirjega kindlaks määratud. Seepärast ei saanud seaduse "Riigi
11. aasta lisaeelarve" tulude poole osast kirje "013.99.
12. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000" kustutada või vähendada riigieelarvesse võetud kulusid.
13. Seaduse "
14. aasta riigieelarve" §-ga 5 määrati, et
15. aasta metsatulu on 731 949 000 kr, millest jäetakse Keskusele riigimetsa majandamiseks 604 289 000 kr ja Keskuse eelarveaasta lõpu jäägiks 36 628 000 kr. Seaduse "Riigi
16. aasta lisaeelarve" § 1 tulude poole kirjega 013.99.
17. vähendati Keskuse eelarveaasta lõpu jääki 33 000 000 kr. Seega ei ole
18. aasta riigieelarve tulude ja kulude poolel arvele võetud teadaolevat metsatulu 731 949 000 kr ja kulusid seoses riigimetsa majandamisega 604 289 000 kr. Seaduse "Riigi
19. aasta lisaeelarve" § 1 kirjet Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamise kohta tuleb mõista kui sellise seni arvele võtmata tulu osa vähendamist, mida riigieelarve ei kajasta. Osutatud vastuolu sisuks on Põhiseaduse § 115 lg-ga 1 sätestatud eelarve kõikehaaravuse, ühtsuse ja läbipaistvuse põhimõtte rikkumine.
20. aasta riigieelarve ei sisalda riigi kõiki tulusid ja kulusid. Põhiseaduse § 116 lg-s 2 sätestatud keeld eeldab olukorda, kus on järgitud Põhiseaduse § 115 lg-ga 1 sätestatud põhimõtteid. Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg 1 p-st 1, Riigikohtu üldkogu o t s u s t a b: Jätta rahuldamata õiguskantsleri taotlus tunnistada kehtetuks seaduse "Riigi
21. aasta lisaeelarve" § 1 kulude poole osa 155 allosa "Eraldised valla- ja linnaeelarvetele" kirje "Elamuseaduse täitmiseks -103 000 000" ja tulude poole osa 013 kirje "013.99.
22. Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarveaasta lõpu jäägi vähendamine 33 000 000"

paragrahv 4. Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Riigikohtu esimees U. Lõhmus