Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus Ma ei nõustu üldkogu seisukohaga, et T. L. kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, samuti üldkogu seisukohaga, et parkimistasu pole maks, vaid avalik-õiguslik teenustasu. Ol

vastaselt linnavalitsusele. Tallinna Linnavalitsuse

1. veebruari
2. a määrusega nr 8 ja
3. märtsi
4. a määrusega nr 22 kehtestas linnavalitsus parkimistasu suuruse ja tasulise parkimise alad. Tallinna Linnavolikogu määruse nimetatud punkt ja Tallinna Linnavalitsuse määrused on tervikuna

vastased. Seda seisukohta põhjendan alljärgnevalt. 1. Ma ei saa kuidagi nõustuda üldkogu otsuse punktiga 31, milles põhjendatakse seda, miks parkimistasu pole maks. Üldkogu on seisukohal, et avalik-õiguslik rahaline kohustus, millel pole kõiki Maksukorralduse seadusega maksu jaoks kehtestatud tunnuseid, pole maks. Olen seisukohal, et

s kasutatud mõisteid ei saa sisustada nii, nagu samu mõisteid on otsustanud sisustada seadusandja või muu üldakti andnud organ ühes või teises seaduses või muus üldaktis.

tõlgendamisel tuleb lähtuda õigusliku nähtuse olemuslikest tunnustest, arvestades õiguse teooriaga.

s kasutatavate mõistete tõlgendamisel tuleb püüelda ka selle poole, et

kaitseala oleks võimalikult laiem. Vastupidisel juhtumil võivad seadusandja või muu üldakti vastu võtnud organi poolse mõistekasutuse tagajärjel jääda põhiõigused põhiseadusliku kaitseta. Kohalike maksude kehtestamisel tähendaks see seda, et kohaliku omavalitsuse organ saab põgeneda

§ 157

lg 2 toime alt sel teel, et kehtestab ilma seadusandja volituseta avalik-õigusliku rahalise kohustuse, mis olemuslikult on maks, jättes sätestamata maksu mõne kohustusliku elemendi, mida nõuab Maksukorralduse seadus, ja nimetamata seda rahalist kohustust maksuks. Kaitseta jääks

§ 157lg-st 2 tulenev õigus seaduslikule ja õiglasele maksustamisele.

2.

§ 157

lg 2 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ja panna peale koormisi. See tähendab, et kohalik omavalitsus saab kehtestada vaid selliseid makse, mille kehtestamiseks talle on antud luba seadusega. Siin on jäetud aga täpsustamata, missugusel kohaliku omavalitsuse organil on see õigus. Vastavad täpsustused on tehtud Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses. Selle seaduse § 22 lg 1 p-de 2 ja 4 järgi on kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine ning koormiste määramine kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Selline regulatsioon tagab parema kaitse ebaõiglase maksustamise eest sel teel, et kohaliku maksu kehtestamine toimub kohaliku omavalitsuse esindusorganis avalikul arutelul, milles osaleb ka opositsioon ja erinevad huvigrupid. See lähenemine haakub hästi

§-ga 113, mille järgi riiklike maksude kehtestamine on seadusandja pädevuses, § 106 lg-ga 1, mille järgi makse ei saa panna rahvahääletusele, ja §-ga 110, mille järgi Vabariigi President ei saa oma seadlusega kehtestada, muuta ega tühistada riiklikke makse. Esindusorgani poolt kohalike ja riiklike maksude kehtestamine teenib maksu legitimeerimise eesmärki. Mõiste "maks" sisustamine

tõlgendamisel ainult ja üksnes maksukorralduse seaduse alusel avaks võimaluse mööda hiilida ka põhimõttest, et maksud tuleb kehtestada esindusorgani poolt.

1. Arvan, et parkimistasu on olemuselt eriotstarbeline maks, sest ta on kehtestatud eesmärgiga reguleerida sõidukijuhtide käitumist ja saadud parkimistasu kasutab linn mitte ainult tasulise parkimise korraldamiseks, vaid ka talle pandud muude avalik-õiguslike ülesannete täitmise kulude katmiseks. Seejuures ületab parkimistasust saadud tulu tasulise parkimise korraldamise kulud.
2. Parkimistasu on eeskätt liikluse reguleerimise vahend, mille maksmine on tagatud rahatrahvi ähvardusega. Parkimistasu maksmise kohustus sunnib sõidukijuhte nende jaoks liigsuurte rahaliste kulutuste vältimiseks vabastama parkimiskoha teistele sõidukijuhtidele. Samuti suunab parkimistasu maksmise kohustus sõidukijuhte vältima parkimist kesklinnas, seega ka sõidukiga kesklinna sisenemist. Seda, et parkimistasu kehtestamisega sooviti suunata liiklust väljapoole kesklinna, märkis seaduseelnõu nr 987 algataja esindaja, vastates Riigikogu liikme küsimusele, ka Riigikogu
3. oktoobri
4. a istungil. Ta ütles: "Kui kohalik omavalitsus võtab parkimistasusid, siis ei ole eesmärk mitte niivõrd äriline, kuivõrd tahetakse sellega mõjutada transpordivahendite omanikke. Linn on huvitatud sellest, et teatud piirkondades ei oleks liiklus liiga intensiivne" (VIII Riigikogu. Stenogrammid. 1998 VI köide. VIII istungjärk.
5. oktoober -
6. november. Tallinna, 1999, lk 595). Parkimistasu liiklust reguleerivat funktsiooni tunnustab ka üldkogu oma otsuse motivatsiooni punktis 27, märkides, et liikluse korraldamiseks tuleb paratamatult mõnes kohas parkimine keelata või lubada seda teatud tingimustel, et parkimistasu kehtestamine soodustab piiratud ressursi optimaalset kasutamist, ning punktis 32, märkides, et sellise tasu kesklinnas kehtestamise eesmärgiks on liikluskoormuse vähendamine. Pean siin vajalikuks märkida ka seda, et parkimistasu regulatiivne iseloom välistab mitte ainult selle, et see tasu on avalik-õiguslik teenustasu. Avalik-õiguslikus vormis kehtestatud parkimistasu regulatiivne iseloom välistab ka selle, et parkimistasu on loomult eraõiguslik.
7. Loomulikult saab parkimistasu maksnud sõidukijuht linnalt vastu teatava hüve - õiguse parkida. Kuid see hüve pole parkimistasu puhul liikluse reguleerimise seisukohalt domineeriv. Domineerivad on maksulised elemendid. Arvan, et üldkogu on ületähtsustanud sõidukijuhile antavat parkimishüve. Kordan siin, et olulisem on see, et parkimistasu sunnib sõidukijuhti vältima parkimist kesklinnas ja kaaluma seda, kui kauaks jätta oma sõiduk tasulise parkimise alale.
8. Ebatäpne on maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p 1 selle sätestamisel, et maks on ilma otsese vastutasuta rahaline kohustus. Eriotstarbeliste maksude puhul on täiesti võimalik, et maksumaksja saab maksuvõtjalt vastu teatava hüve. Keskajast on üldtuntud sillamaks, mille tasuja omandas õiguse ületada silda. Taoliseks eriotstarbeliseks maksuks on ka näiteks tollimaks, mille tasuja saab hüvena õiguse toimetada kaup riiki. Eriotstarbelise maksu puhul pole aga maksusumma mõõdetav maksuvõtja poolt hüve andmiseks tehtud kulutustega. Maksusumma läheb maksuvõtja tuludesse ja sellest finantseeritakse ka muude avalik-õiguslike kohustuste täitmist. See ongi oluline. Ka Eesti õiguskord tunneb taolisi makse, hoolimata Maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p-s 1 sätestatust. Parkimistasu on olemuselt sarnane Kohalike maksude seadusega sätestatud teede ja tänavate sulgemise maksuga. Kohalike maksude seaduse § 11 lg 1 sätestab: "Teede ja tänavate sulgemise maksu maksavad füüsilised ja juriidilised isikud demonstratsioonide, rongkäikude ja muude ürituste korraldamise, samuti ehitus- ja remonttööde puhul, kui sellega kaasneb üldkasutatava tee, tänava väljaku, pargi, puhkeala või selle osa sulgemine." Nii parkimistasul kui ka teede ja tänavate sulgemise maksul on inimkäitumise reguleerimise funktsioon. Mõlema puhul teab tasu maksja, mis ta selle eest otseselt vastu saab. Ühel juhul saab ta parkida, teisel aga sulgeda tee või tänava. Mõlemal juhul ei ole saadud hüve suurus mingis seoses tasutud rahasumma suurusega. Mõlemal juhul läheb saadud raha linnaeelarvesse ja selle arvelt finantseeritakse linna avalikõiguslike ülesannete täitmist.
9. Õiguslike nähtuste analüüsimisel ei saa alati lähtuda terminoloogiast, mida akti vastu võtnud organ on kasutanud nende nähtuste kirjeldamisel. Olemuselt maksu tunnustega rahalise kohustuse tähistamiseks on ka Eesti õigusaktides kasutatud teisi termineid. Nii ei erine parkimistasu olemuselt Tallinna vanalinnas kehtestatud sissesõidutasust, mida Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium käsitles
10. detsembri
11. a otsuses maksuna. Kolleegium märkis otsuse punktis V otsesõnu, et Tallinna vanalinna sissesõidu tasu tuleb käsitada mitte teenustasuna, vaid erieesmärgiga kohaliku maksuna. Parkimistasu on mõneti analoogiline ka Saastetasu seadusega kehtestatud saastetasuga, mis olemuselt on eriotstarbeline maks. Ka saastetasu võetakse eesmärgiga reguleerida inimkäitumist. Eesmärgiks on vähendada isiku soovi viia keskkonda saasteaineid või jäätmeid. Saastetasu maksmisel saab isik hüvena vastu õiguse viia oma tegevuses tekkinud saasteaineid või jäätmeid keskkonda. Siin väärib märkimist, et praegust saastetasu nimetati
12. jaanuarini 1994 jõus olnud maksukorralduse seaduses saastemaksuks.
13. Vajalik oleks käsitleda ka seda, kuidas parkimistasu on Tallinnas kasutatud. Eriotstarbelise maksu puhul kasutatakse laekunud summasid avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks üldisemas mõttes. Parkimistasu arvelt finantseeritakse ka nende avalik-õiguslike ülesannete täitmise kulusid, mis pole seotud parkimistasu administreerimisega. Üldkogu kasutada oli käesolevas asjas Riigikohtule saadetud Tallinna Linnavalitsuse
14. septembri
15. a kiri nr 1/2923, milles kirjeldatakse parkimistasu laekumise planeerimist, tegelikku laekumist ja kasutamist aastal
16. Sellest kirjast selgub, et linna
17. a eelarves nähti ette, et aastas laekub linna eelarvesse parkimistulu 17,8 miljonit krooni. Tegelikult laekus 18,4 miljonit. Summat kasutati liikluse ja parkimise korraldamiseks (teede ja tänavate märgistamine, fooride töö korraldamine jm liiklusalased tööd). Parkimisteenust osutava Liikluskorralduskeskuse ülalpidamiskulude katteks planeeriti 7 miljonit krooni. Linnavalitsuse kirjast aga nähtub, et parkimistasu tulusid kasutati teede ja tänavate märgistamiseks üldiselt, fooride töö korraldamiseks ja muuks liiklusalaseks tööks, seega linnale pandud üldise teede ja tänavate korrashoiu ning liikluse reguleerimise avalik-õigusliku ülesande täitmise kulude katteks. Siin tekib paratamatult küsimus analoogiast üldkogu ühe varasema otsusega. Üldkogu märkis
18. detsembri
19. a otsuses Maa enampakkumisega erastamise korraga kehtestatud osavõtutasu kohta, et see on lähedasem maksule, mitte aga lõivule, sest osavõtutasu pole ette nähtud konkreetse enampakkumise korraldamiseks. Osavõtutasu saab kasutada nii selle kui ka teiste katastriüksuste ettevalmistamise ja enampakkumise kulude katteks, so avalik-õigusliku iseloomuga maareformi üldisemaks läbiviimiseks (otsuse punkt 25). Siin leidis üldkogu, et osavõtutasu on

vastane. Sellest põhimõttest tulnuks lähtuda ka käesoleva asja lahendamisel. Parkimistasu võtmisest laekuv tulu kasutatakse liikluse üldisemaks korraldamiseks, ehkki parkimistasu arvelt finantseeritakse ka tasulise parkimise korraldamist. 10. Liiklusseaduse § 261 lg 4 sätestas abstraktselt, et parkimistasu kehtestab teeomanik või -valdaja, täpsustamata, missugune linnavalitsuse organ on pädev kehtestama parkimistasu. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1 p-st 2 tulenevalt sai parkimistasu kehtestada vaid linnavolikogu, omamata vastava küsimuse otsustamise delegeerimise õigust. Käesoleval juhtumil moodustavad Liiklusseaduse §s 261 lg 4 ja KOKS §-s 22 lg 1 p 2 sätestatu ühe õigusnormi, mida võiks sõnastada näiteks järgmiselt: "Kui kohalik omavalitsus on tee omanik või valdaja, siis on parkimistasu kehtestamine kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses." See norm oleks

§ 157

lg 2 mõttes seaduseks, mille alusel Tallinna Linnavolikogu saanuks kehtestada parkimistasu. Järelikult ei ole Tallinna Linnavolikogu

1. septembri
2. a määruse nr 32 punkt 1.4 ning Tallinna Linnavalitsuse
3. veebruari
4. a määrus nr 8 ja Tallinna Linnavalitsuse
5. märtsi
6. a määrus nr 22 kehtestatud seaduse alusel, mistõttu nad on vastuolus ka

§-ga 157 lg

1. Parkimistasu ja tasulise parkimise alad saanuks Liiklusseaduse § 261 lg 4 ja KOKS § 22 lg 1 p 2 alusel kehtestada vaid Tallinna Linnavolikogu.
2. Isegi, kui parkimistasu poleks käsitatav maksuna, tuleks Põhiseadust tõlgendada nii, et ta võimalikult hästi ja laiaulatuslikult kaitseks isikut kohaliku omavalitsuse organi meelevaldse tegevust eest.

§ 157lg 2 tulnuks tõlgendada laiendavalt.

Üldkogu on aga sellest probleemist mööda vaadanud ja piirdunud

§ 157

lg 2 grammatilise tõlgendamise ja Liiklusseaduse § 261 lg 4 delegatsiooninõudest kinni pidamise kontrollimisega.

§ 157

lg 2 on analoogiline

§-ga

1. Üldkogu märkis
2. detsembri
3. a otsuses, et

§-s 113 püütakse võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu asus siis seisukohale, et

§ 113

kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (otsuse punkt 20). Silmas peeti riigi poolt kehtestatavaid avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu oli seisukohal, et

§ 113

eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalikõiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (otsuse punkt 20). Seega laiendas üldkogu

§ 113riigi kogu tegevusele avalikõiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisel.

Üldkogu otsuse punktis 22 märgiti, et

§-st 113 tuleneb ka isiku subjektiivne õigus riigi vastu.

§-s 157 lg 2 on püütud loetleda neid avalik-õiguslikke kohustusi, mida kohalik omavalitsus võib kehtestada seaduse alusel. Kui võrrelda

§ 113ja 157 lg 2 , siis ilmneb, et §-s 157 esitatud loetelu on kitsam.

Selles pole nimetatud lõive, trahve ja sundkindlustise makseid. Ilmselt ei suudetud

koostamisel ette näha kõiki rahalisi kohustusi, mis tuleb kehtestada kohalikule omavalitsusele pandud avalikõiguslike kohustuste täitmiseks. Käesoleval juhul on tegemist inimese õiguste kaitsega ja seepärast ei tohiks

tõlgendamisel piirduda nende teadmistega, millest lähtudes koostati Põhiseadus. Kui tõlgendada

§ 157

lg 2 üksnes grammatiliselt, siis tekib vältimatult küsimus, miks maksude kehtestamiseks on vajalik seadusandja volitus, miks muude kohalikule omavalitsusele pandud avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajalike rahaliste kohustuste kehtestamine on jäetud kohaliku omavalitsuse äranägemisse? Käesoleva kaasuse puhul seda probleemi küll ei teki, sest delegatsiooninorm sisaldus Liiklusseaduse §-s 261 lg 4. See probleem võib aga tekkida mõnes teises kohtuasjas, kus tuleb tõlgendada

§ 157

lg 2.

tõlgendamisel tuleks kaaluda ka seda, kuidas antav tõlgendus on kohaldatav järgmistes võimalikes kohtuasjades. Inimese õiguste tõhusama kaitse huvides tuleks ka

§ 157

lg 2 (nagu § 113) tõlgendada laiendavalt ja olla seisukohal, et selles sättes on püütud hõlmata kõiki rahalisi kohustusi, mida kohalik omavalitsus tohib kehtestada. Kui tõlgendada

§ 157

lg 2 laiendavalt, siis tuleks seaduse süstemaatika ja põhiõiguste kaitse seisukohalt laiendavalt tõlgendada ka KOKS § 22 lg 1 p 2, mille järgi kohalike maksude kehtestamine on volikogu ainupädevuses. Sellise tõlgenduse korral oleksid Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 199. a määruse nr 32 punkt 1.4 ning Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrus nr 8 ja Tallinna Linnavalitsuse 29. märtsi 2000. a määrus nr 22

vastased ka siis, kui parkimistasu poleks olemuselt kohalik maks. Jüri Põld Ühinen Jüri Põllu eriarvamusega: Ants Kull Harri Salmann