3-3-1-8-01

3-3-1-8-01 ERIKOGU MÄÄRUS Tartus

1. detsembril 2001 Tartu Linnavolikogu erikaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuse piiritlemise asjas Riigikohtu haldus- ja tsiviilkolleegiumi vaheline erikogu koosseisus Uno Lõhmus (eesistuja) ja Henn Jõks, Lea Laarmaa, Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas kirjalikus menetluses läbi Tartu Linnavolikogu erikaebuse Tartu Ringkonnakohtu
2. detsembri
3. a määruse peale haldusasjas nr II-3-146/
4. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
5. Mittetulundusühing Tartu Kaasaegse Viievõistluse Klubi Pentathlon (edaspidi klubi Pentathlon) Esitas
6. veebruaril 2000 Tartu Linnavalitsusele avalduse võtta pikaajalisele rendile Tartu linnale kuuluv Valga maakonnas Pühajärve vallas Pilkuse külas asuv Veski spordibaas eesmärgiga arendada see tänapäevaseks aastaringselt kasutatavaks spordibaasiks.
7. Tartu Linnavolikogu
8. juuni
9. a otsusega nr 146 otsustati Veski spordibaas anda mittetulundusühingule Tartu Suusaklubi (edaspidi Suusaklubi) otsustuskorras rendile.
10. Klubi Pentathlon esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Tartu Linnavolikogu
11. juuni
12. a otsus, sest otsus on motiveerimata ja kinnistu otsustuskorras rendile andmisega on rikutud võrdse kohtlemise printsiipi.
13. Tartu Halduskohus lõpetas
14. novembri
15. a määrusega asja menetluse leides, et vaidlustatud otsus on tsiviilõigussuhtes antud akt, mis ei allu halduskohtu kontrollile.
16. Klubi Pentathloni erikaebuses halduskohtu määruse peale väidetakse: Oma otsusega ei andnud Tartu Linnavolikogu spordibaasi õiguslikus mõttes rendile, vaid otsustas kohaliku elu küsimuse, st linnaomandis oleva kinnistu kasutamisre"iimi üle. Vastavalt Rendiseaduse § 4 lg-le 1 võib rendisuhte tekkimise aluseks olla vaid rendileping. Seega tekkis rendisuhe Tartu linna ja Suusaklubi vahel alles nendevahelise rendilepingu sõlmimisel, mitte aga linnavolikogu otsuse vastu võtmisel. Linnavolikogu otsus on ühepoole regulatsioon, mis on selle adressaadile kohustuslik. Otsus puudutab avalikku huvi ja käsitletava õigussuhte üks subjekt on avaliku võimu kandja. Linnavolikogu otsused on halduse üksikaktid, mis antakse avalik-õiguslikes suhtes. Linnavolikogul ei ole võimalik tsiviilõigussuhtes osaledes otsuseid vastu võtta.
17. Tartu Ringkonnakohus rahuldas
18. detsembri
19. a määrusega klubi Pentathlon erikaebuse ja saatis asja halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ringkonnakohus leidis, et vaidlustatud otsus ei ole tsiviilõigussuhtes antud akt, vaid avalik-õiguslike ülesannete täitmisel vastu võetud otsus, sest sellega otsustati Tartu linna omandis oleva vara kasutamise üle Tartu linnavara eeskirja ettenähtud korras.
20. Tartu Linnavolikogu esitas ringkonnakohtu selle määruse peale erikaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu määrus ja jätta jõusse halduskohtu määrus.
21. Riigikohtu halduskolleegiumi
22. aprilli
23. a määrusega anti erikaebuse läbivaatamine halduskolleegiumi kogu koosseisule. Riigikohtu halduskolleegiumi kogu koosseisu
24. aprilli
25. a määrusega anti erikaebuse läbivaatamine Riigikohtu haldus- ja tsiviilkolleegiumi vahelisele erikogule. MENETLUS RIIGIKOHTUS Protsessiosaliste põhjendused
26. Tartu Linnavolikogu erikaebuses ringkonnakohtu otsuse peale väidetakse, et volikogu ei teostanud vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel avalikku võimu. Tegemist on tahteavaldusega (oferdiga) Tsiviilseadustiku üldosa seaduse mõttes, mis ei ole reguleeritud avaliku õiguse normidega.
27. Klubi Pentathlon vastuses erikaebusele väidetakse, et linnavolikogu väited haldusaktist kui tahteavaldusest ei välista haldusakti kaevatavust halduskohtumenetluses. Suur osa haldusaktidest omavad juriidilise fakti tähendust teiste õigussuhete tekkimisel (nt omandireformi käigus antavad aktid, erastamisotsused, riigivara valitsemisel antavad aktid). Riigikohtu erikogu seisukoht
28. Erikogu annab hinnangu küsimustele, kas käesoleva vaidluse lahendamine on halduskohtu pädevuses ja kas vaidlustatud korraldus on haldusakt HKMS § 4 lg 1 tähenduses.
29. Vastavalt HKMS § 3 lg 1 p-le 1 ja lg-le 2 on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 1 lg 2 kohaselt mõistetakse maa- või linnakohtu pädevuses olevate tsiviilasjadena tsiviil- ja tööõigussuhetest tekkinud vaidlusi. Seega on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikust suhtest tulenevad vaidlused ja üldkohtu pädevuses eraõiguslikest suhetest tulenevad vaidlused, kui seadus ei sätesta teisiti.
30. Eesti õigusele on omane era- ja avaliku õiguse eristamine. Riigikohtu üldkogu leidis oma
31. detsembri
32. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-2000 (RT III 2001, 1, 1), et avalik õigus kui osa õiguskorrast on määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku võimu teostamisega. Avalik-õiguslik vaidlus eeldab igal juhul, et õigussuhte üks osapooltest oleks avaliku võimu kandja. Üldjuhul on selleks riik, kohalik omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik juriidiline isik. Avaliku võimu kandjaks võib olla ka avalikke ülesandeid täitev eraisik, kui seadusega või seaduse alusel on talle üle antud volitused avaliku võimu teostamiseks. Üldjuhul võib eeldada, et avalike ülesannete täitmine on reguleeritud avaliku õiguse normidega. Siiski võib avaliku võimu kandja astuda või sattuda avalike ülesannete täitmisel või ülesande täitmiseks vajalike vahendite tagamisel suhetesse, mis on sarnased eraisikute vaheliste suhetega. Kui avaliku võimu kandaja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt samaväärne seisundiga, milles võivad olla ka eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks. Sellisel juhul ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooniavalik-õiguslikuga.
33. Era- ja avalikku õigust ei ole praktikas võimalik üksteisest täielikult lahutada. Paljudel juhtudel tuleb ametiasutuse tegevuse suhtes kohaldada üheaegselt nii era- kui ka avaliku õiguse norme. Selline olukord võib kujuneda avalik-õigusliku juriidilise isiku osalemisel eraõiguslikes suhetes, sest ka neis suhetes peab avalik-õiguslik juriidiline isik arvestama põhiõigustega, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teiste avaliku õiguse põhimõtete ja normidega.
34. Avalik-õigusliku juriidilise isiku vara käsutamist reguleerivate eriseaduste ja alamalseisvate õigusaktide sätted on samuti üldjuhul avalik-õiguslikud. Kuigi linnavara kasutuse andmine võib toimuda tsiviilõigusliku lepingu alusel, kujutab Tartu Linnavolikogu
35. detsembri
36. a määrusega nr 66 kinnitatud Linnavara eeskiri endast eelkõige avaliku õiguse normistikku. Põhiseaduse § 114 kehtestab, et riigivara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab seadus. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 34 lg 2 sätestab: "Oma vara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab valla või linna volikogu vastavalt seadusele valla või linna põhimääruses.". Nendel sätetel puuduks mõte, kui neis peetaks silmas vaid vara valdamist, kasutamist ja käsutamist puudutavat eraõiguslikku regulatsiooni, mis laieneb kõigile isikutele.
37. Seaduse või linnavaraeeskirja sätted, mis reguleerivad vara käsutamisel otsustuseni jõudmist, võivad olla väga sarnased analoogiliste eeskirjadega, mida oma töötajate jaoks kehtestab äriühing. Eeskirjade sisuline sarnasus ei kõiguta aga ühtede kuuluvust avalikku ja teiste kuuluvust eraõigusesse. Nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse vara moodustab peaasjalikult vara, mis on mõeldud avalike ülesannete täitmiseks. Valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse saaja, teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara rendile andmisel arvestama avalike huvidega, mis ei pruugi alati seisneda varalise tulu saamises. Samuti peab linn vara kasutusse saaja väljavalimisel lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu erineb kohaliku omavalitsuse seisund oma vara kasutusse andmisel olukorrast, milles on oma vara kasutusse andvad eraisikud.
38. Eelnevast ei tohi järeldada, et sõlmitav leping ise või lepingu poolte vaheline õigussuhe muutuks avalik-õiguslikuks. Poolte vahelised lepinguõiguslikud vaidlused jäävad tsiviilõiguslikuks ka siis, kui üheks pooleks on avalik-õiguslik juriidiline isik. Sellist era- ja avalik-õiguslike suhete läbipõimumist on senistes seadustes ja kohtupraktikas aktsepteeritud näiteks erastamise ja riigihangete puhul (vt eelkõige Riigikohtu üldkogu
39. detsembri
40. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-41-10-2000, RT III 2001, 1, 1; erikogu
41. juuni
42. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-34-96, RT III 1996, 24, 330; halduskolleegiumi
43. veebruari
44. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-69-00, RT III 2001, 5, 54). Vaidlusaluse linnavara kasutusse andmine toimus käesolevas asjas rendilepingu, seega tsiviilõigusliku lepingu vormis.
45. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 tulenevalt peab isikul olema võimalus end kaitsta ka sellisel juhul, kui avaliku võimu kandja tehtud eraõigusliku tehinguga on rikutud tema subjektiivseid avalikke õigusi. Kohtumenetluse normid ei välista avaliku õiguse normide täiendavat kohaldamist üldkohtu poolt ega eraõiguse normide täiendavat kohaldamist halduskohtu poolt haldusasja läbivaatamisel. Vastupidine seisukoht kahjustaks õiguskaitse efektiivsust, sest õigusharude läbipõimumise tõttu peaks isik ühe ja sama vaidluse lahendamiseks pöörduma mitme kohtu poole. Kui subjektiivsete avalike õiguste, sh põhiõiguste kaitsmise küsimus tekib linna ja tema lepingupartneri omavahelises suhtes, mis on peamiselt reguleeritud tsiviilõiguse normidega, siis tuleb see vaidlus lahendada tsiviilkohtumenetluse korras (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi
46. oktoobri
47. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-104-00, RT III 2000, 25, 278). Kui linna poolt tsiviilõigusliku lepingu sõlmimist või muutmist vaidlustab kolmas isik, kes ei ole lepingu pool, põhjusel, et linn on lepingut sõlmides rikkunud tema subjektiivseid avalikke õigusi, on tegemist avalik-õigusliku vaidlusega, mis kuulub halduskohtu pädevusse. Asjaolu, et vaidluse lahendamisega võib kaasneda riigi, valla või linna poolt sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu tühisuse tuvastamine, ei välista iseenesest vaidluse avalik-õiguslikku iseloomu.
48. Senises kohtupraktikas on tunnustatud maa- ja linnakohtute pädevust otsustada omandireformi õigustatud subjekti või eluruumide erastamise õigustatud subjekti hagi alusel tehingute kehtivuse üle, mille pooleks nimetatud isikud ei ole (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsused
49. veebruarist
50. a tsiviilasjas nr 3-2-1-20-96, RT III 1996, 9, 128;
51. maist
52. a tsiviilasjas nr 3-2-1-44-99, RT III 1999, 15, 154;
53. aprillist
54. a tsiviilasjas nr 3-2-1-64-00, RT III 2000, 12, 135). Erikogu ei pea mõistlikuks seda seisukohta muuta. See omakorda ei välista tsiviilõigusliku lepingu tühisuse kindlakstegemist, kui see on vajalik haldusakti või haldusorgani toimingu peale esitatud kaebuse läbivaatamisel, nt vara tagastamata jätmise otsuse vaidlustamisel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
55. oktoobri
56. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-40-00, RT III 2000, 23, 248).
57. Lähemat analüüsi vajab Tartu Linnavolikogu vaidlustatud otsuse õiguslik iseloom. Esiteks vastab see linnavolikogu otsus tsiviilõigusliku tahteavalduse tunnustele. Vastavalt TsÜS § 60 lg-le 1 on tehing õigustoiming, mis on suunatud tsiviilõiguste ja -kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Antud otsus on suunatud linna ja mittetulundusühingu Tartu Suusaklubi vahelise rendilepingu sõlmimisele, seega tsiviilõigussuhete tekitamisele. Linnavolikogu otsus oli vastus Suusaklubi oferdile sõlmida rendileping. Hilisem rendilepingu vormistamine ei muuda linnavalitsuse kui linna esindamiseks pädeva organi (KOKS § 10 lg 1) tahteavalduse olemust. Teisalt otsustati linnavolikogu otsusega sõlmida rendileping ka avalik-õiguslikke küsimusi, sest linna vara kasutusse andmise tingimused on reguleeritud ka avaliku õigusega. Kui linna vara kasutusse saamisest on huvitatud mitu isikut ja õigusaktid ei määratle täpselt kindlaks, keda neist tuleb eelistada, tuleb küsimus otsustada avaliku õiguse põhimõtetest lähtudes, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Seega vastab linnavolikogu vaidlustatud otsus ka haldusakti tunnustele HKMS § 4 lg 1 mõttes.
58. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 võib kaebusega haldusakti peale halduskohtusse pöörduda vaid isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või vabadusi. Tühistamiskaebuse rahuldamiseks peab seega olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt või toiming peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi. Seetõttu ei pea halduskohus kontrollima haldusakti või toimingu seaduslikkust, kui ta jõuab järeldusele, et see ei puuduta kaebaja õigusi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
59. jaanuari
60. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-64-00, RT III 2001, 5, 50;
61. jaanuari
62. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-65-00, RT III 2001, 5, 51;
63. mai
64. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-25-99, RT III 1999, 18, 173). Kaebuse haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi (HKMS § 7 lg 3). Halduskohtumenetluse seadustiku § 7 küll eristab mõisteid "õigus" ja "huvi", kuid õiguspraktikas võivad nad olla omavahel seotud.
65. Haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi - põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi. Kohus peab väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte kaitseb vaid avalikke huve või ka isiku huve. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve, tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Seejuures tuleb arvestada nii sätte eesmärki, kui ka huvi kaalukust. Isiku põhjendatud huvist võib seega välja kasvada ka halduskohtus kaitstav õigus, kuid ainult juhul, kui seadus kaitseb või peab kaitsma seda huvi. Lisaks eeltoodule tuleb arvestada, et õigusvastane kohustuste või keeldude kehtestamine haldusaktiga rikub alati haldusakti adressaadi õigusi.
66. Linnavara eeskiri peab avalike huvide kõrval kaitsma ka linna elanike ja ühingute huvi saada võrdsetel alustel enda kasutusse linna poolt eraisikutele pakutavat vara ning huvi, et linn ei looks teistele isikutele vara üleandmisega põhjendamatuid eeliseid. Seetõttu tuleb Linnavara eeskirja tõlgendada selliselt, et ta loob põhjendatult ja isiklikult huvitatud isikule subjektiivse õiguse nõuda linnalt oma vara kasutusse andmisel Linnavara eeskirjast kinnipidamist. Kui rikutud on Linnavara eeskirja sätteid, mis kaitsevad lisaks avalikele huvidele ka halduskohtusse pöördunud isiku huve, siis on rikutud ka kohtusse pöördunud isikute õigusi. Kuigi käesolevas asjas piisab halduskohtusse pöördumise õiguse tekkimiseks Linnavara eeskirjast tulenevate õiguste väidetavast rikkumisest, peab erikogu vajalikuks märkida, et kaebeõigust ei välistaks ka Linnavara eeskirja puudumine või tühistamine. Isikule linna vara kasutusse andmisega põhjendamatute eeliste loomine käesoleval juhul rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet.
67. Käesolevas asjas on erikogu arvates tegemist oma olemuselt avalik-õigusliku vaidlusega ja selle lahendamine on halduskohtu pädevuses. Sellele, kas klubi Pentathloni õigusi on rikutud, saab hinnangu anda asja sisulisel läbivaatamisel.
68. Erikogu peab vajalikuks veel märkida, et halduskohtu poolt haldusakti kontrollimist ei saa välistada ka siis, kui haldusakt pole vormistatud kõiki vorminõudeid järgides. Haldusakt on iga otsustus, mis vastab HKMS § 4 lg 1 tunnustele. Kui omavalitsusüksuse tahteavaldus lepingu sõlmimiseks reguleerib ka avalik-õiguslikke küsimusi, võib samaaegselt tegemist olla haldusaktiga sõltumata sellest, kas ta on vormistatud kohaliku omavalitsuse organite haldusaktidele sätestatud nõudeid järgides, protokollilise otsusena või tsiviilõigusliku tahteavaldusena. Tartu Linnavolikogu erikaebus jääb rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu vaidlustatud määrus muutmata. Juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 1 ja § 90 lg-st 2, erikogu määrab: Jätta Tartu Linnavolikogu erikaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu
69. detsembri
70. a otsus haldusasjas nr II-3-146/00 muutmata. Arvata kautsjon riigituludesse. Määrus jõustub
71. detsembril 2001 teatavaks tegemisest. Uno Lõhmus, Henn Jõks, Lea Laarmaa, Jüri Põld, Harri Salmann