3-3-1-12-02 OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 19. veebruaril 2002 Eino Porosoni kassatsioonkaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuse asjas Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton, Jüri Põl

) § 20 lg 1 alusel kasutada ostueesõigust nimetatud hoonestatud kinnistu võõrandamisel kinnisasja ostu-müügi ja asjaõiguslepingus toodud tingimustel. E. Porosonile nimetatud otsust ei saadetud. Ta sai vallavolikogu otsusest teada notari vahendusel, kui talle saadeti

1. jaanuaril
2. a tõestatud avaldus, milles märgiti, et Põlva vald soovib kasutada nimetatud kinnisasja ostueesõigust, milleks tehti talle ettepanek tulla
3. jaanuaril
4. a vallavanema juurde andmete täpsustamiseks ja asjaõiguslepingu sõlmimise aja kokkuleppimiseks. Avalduses märgiti veel, et E. Porosoni keeldumise korral on Põlva vallal õigus esitada hagi kohtusse kinnistusraamatusse kande tegemiseks ja kinnisasjale omandiõiguse tunnustamiseks. E. Poroson esitas
5. jaanuaril 2001 kaebuse Tartu Halduskohtusse Põlva Vallavolikogu
6. detsembri
7. a otsuse nr 63 "Ostueesõiguse kasutamine" tühistamiseks. Kaebuses leiti, et vaidlustatud otsus on õigusvastane, sest ta on motiveerimata, samuti ei võetud ostueesõiguse kasutamise küsimust volikogu istungi päevakorda kooskõlas seadusega. Tartu Halduskohtu
8. juuni
9. a otsusega rahuldati kaebus ja tühistati Põlva Vallavolikogu
10. detsembri
11. a otsus nr 63 täielikult. Halduskohus leidis: Vallavolikogu otsus on motiveerimata, selles on küll märgitud haldusakti andmise õiguslik alus, kuid faktilist alust, s.t miks ja millisel põhjusel haldusakt anti, ei ole märgitud. Vallavolikogu istungi protokollist nähtub vaid see, et küsimust on arutatud, kuid asja arutamisel ei ole motiveeritud ostueesõiguse kasutamise vajadust. Vallavolikogu esimees Jaan Hinrikus oleks pidanud tegema avalduse enda mitteosalemise kohta antud päevakorrapunkti arutamisel. Vallavolikogu
12. detsembri
13. a istungi protokollist nähtuvalt teatas volikogu istungi juhataja volikogu esimees J. Hinrikus, et vallavalitsuselt laekus avaldus kinnistu Kiiga A-7 suhtes ostueesõiguse kasutamiseks. Vallavalitsus leidis avalduses, et kinnistu müük on hea, odava hinnaga ja see on võimalus kaasa aidata ettevõtluse arengule ning et hiljem pannakse kinnistu avalikule enampakkumisele, kusjuures kinnistu ostust on huvitatud Põlva Põllumajandus OÜ. Kuna J. Hinrikus ja vallavolikogu liige Peeter Alep on Põlva Põllumajandus OÜ juhatuse liikmed, on tegemist huvide konfliktiga Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 17 lg 5 ja Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 tähenduses. Volikogu liige oleks pidanud tegema avalduse enne küsimuse arutelu algust enda mitteosalemise kohta antud päevakorrapunkti arutamisel, kuid selline märge istungi protokollis puudub. Küsimust ostueesõiguse kasutamise kohta ei võetud volikogu istungi päevakorda ja ei valmistatud seda ette vastavalt seadusele. KOKS § 43 lg 3 järgi tuleb volikogu kokkukutsumisel kutses ära näidata arutusele tulevad küsimused ja § 44 lg 5 järgi arutab volikogu istungi kutses märgitud ja volikogu poolt nõutavas korras ettevalmistatud küsimusi. Põlva Vallavolikogu
14. detsembri
15. a määrusega nr 23 kinnitatud "Põlva vallavara valdamise, kasutamise ja käsutamise kord" p 3 kohaselt toimub vallale kinnisvara soetamine vallavolikogu otsusel. Volikogu istungi protokolli kohaselt on arutatud ostueesõiguse küsimust
16. päevakorrapunkti "Avaldused" all. Väljaläinud kirjade registri väljavõttest nähtub, et volikogu materjalid on ära saadetud, kuid millised materjalid saadeti volikogu liikmetele, ei leidnud kohtus tõendamist. Tõendamist leidis, et ostueesõiguse kasutamise kohta tegi istungil suulise avalduse vallavanem. Vallale nii olulise tähtsusega küsimus oleks tulnud volikogu kokkukutsumise kutses eraldi ära näidata ja tulnuks võtta eraldi punktina päevakorda ning nõuetekohaselt ettevalmistada. Põlva Vallavolikogu esitas
17. juulil 2001 apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist. Apellant leidis: Vaidlustatud haldusakti motiveerimiseks on piisav juriidilise aluse

§ 20

lg 1 märkimine ja faktilise aluse märkimata jätmine ei ole oluline, sest need asjaolud ei ole seaduse järgi haldusakti õiguspärasuse hindamise kriteeriumideks.

§ 20

lg 1 annab kohalikule omavalitsusele kinnisasja ostueesõiguse tingimusteta, olenemata faktilistest asjaoludest. Otsuses tehtud viide Riigikohtu halduskolleegiumi

1. mai
2. a määrusele nr 3-3-1-14-97 ei ole asjakohane, sest sealtoodud kaasus ei ole võrreldav käesolevaga. Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 järgi on huvide konfliktiga tegemist juhul, kui ametiisik osaleb sellise otsuse tegemisel, mis oluliselt mõjutab juriidilise isiku, mille juhatuse liige ta on, majandushuve. Otsuses on välja toomata, kuidas saaks vaidlustatud haldusakt mõjutada Põlva POÜ majandushuve. Volikogu otsus ei saa mõjutada Põlva POÜ majandushuve, sest

§ 22

järgi on võimalik ostueesõigusega omandatud kinnisasja võõrandada vaid avalikul enampakkumisel ja kõik ostjad on siis võrdses seisus, kellegi eelistamine ei ole võimalik. J. Hinrikusel ja P. Alepil ei olnud huvide konflikti Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 mõttes. Kõigile vallavolikogu liikmetele saadeti välja volikogu istungi materjalid, s.h istungi päevakord ja vaidlustatud otsuse projekt. Puuduvad tõendid, et neid dokumente välja ei saadetud. Volikogu istungi päevakorrapunktina 10 oli fikseeritud "Avaldused". Kuna istungi materjalide hulgas oli nimetatud projekt, oli kõigile volikogu liikmetele arusaadavalt teatavaks tehtud päevakorrapunkt "Avaldused" ja selle all arutamisele tulev küsimus "Ostueesõiguse kasutamine". Põlva Vallavolikogu reglemendi p 17 järgi peavad volikogul arutamisele tulevate määruste ja otsuste projektid olema kõigile volikogu liikmetele kantseleist kättesaadavad hiljemalt kaks päeva enne volikogu istungit. See nõue oli täidetud. Seega polnud volikogul kohustust vaidlustatud otsuse projekti volikogu liikmetele saata. Otsusest ei selgu, miks ei olnud vaidlustatud haldusakt vastavalt seadusele ette valmistatud, samuti puudub selle järelduse õiguslik alus. Tartu Ringkonnakohtu 16. novembri 2001. a otsusega nr 2-3-168/2001 rahuldati apellatsioonkaebus osaliselt, tühistati halduskohtu otsus protsessinormi olulise rikkumise tõttu ja lõpetati asja menetlus. Ringkonnakohus leidis, et tulenevalt HKMS §-dest 3 lg 1 ja 4 lg 1 alluvad halduskohtumenetluse korras kohtus läbivaatamisele ainult need haldusaktid, millega haldusorgan on realiseerinud oma avalik-õiguslikku pädevust. Põlva Vallavolikogu vaidlustatud otsus ei ole välja antud avalik-õigusliku subordinatsioonisuhte alusel ja seega ei ole vaidlustatud haldusakt ka suunatud kaebuse esitaja kui üksikisiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Selle otsuse näol on tegemist Põlva valla kui avalik-õigusliku juriidilise isiku organisatsioonisisese otsustusega oma tsiviilõiguste kasutamiseks.

§ 20

lg 1 reguleerib tsiviilõigussuhteid, koormates kinnisasju nende asukoha järgse kohaliku omavalitsuse ostueesõigusega. Ostueesõiguse teostamine on oma olemuselt tsiviilõiguse teostamine ja seda ka juhul, kui ostueesõigus kuulub avalik-õiguslikule juriidilisele isikule. E. Poroson esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu

1. novembri
2. a otsuse täies ulatuses ja saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Kassaator leiab, et ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta, et vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik peab juhinduma mitte ainult AÕS-st ja

-st, vaid ka KOKS-st ja valla põhimäärusest. Nende aktide järgi on kohaliku omavalitsuse ülesandeks korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes vallaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest, kusjuures tuleb tagada igaühe seaduslike õiguste ja vabaduste kaitse (KOKS § 3 p 2, Põlva valla põhimäärus p 1.1 ja 2.2). KOKS § 3 p 6 sätestab, et omavalitsuse põhimõtteks on tegevuse avalikkus. Põlva Vallavolikogu vaidlustatud otsus rikkus E. Porosoni omandiõigust, seetõttu on alusetu ringkonnakohtu seisukoht, et see haldusakt ei ole suunatud E. Porosoni kui üksikisiku õiguste või kohustuste tekkimisele, muutmisele või lõpetamisele. Volikogu otsusega lahendati küsimus, kas Põlva vald asub kinnistu Kiiga A-7 omanikuna E. Porosoni asemele. Otsuse täitmine lõpetab seega E. Porosoni omandiõiguse kinnisasjale. Omand on põhiseaduslikult, s.o avaliku õigusega kaitstud hüve. Ostueesõiguse kasutamine on üks kinnisasja üle omandi tekkimise viise, kusjuures ostueesõiguse realiseerimine on avalik ülesanne, mitte aga avalik-õigusliku juriidilise isiku organisatsiooniline otsustus. Vaatamata sellele, et ostueesõiguse kasutamisel muutuvad kohaliku omavalitsuse tsiviilõigused ja -kohustused, tuleb selles protsessis arvestada ka avaliku õiguse põhimõtteid. Ostueesõiguse kasutamise otsusel on avalik-õiguslik iseloom, sest see tuleneb avalikõigusliku juriidilise isiku õigustest ja kohustustest. Vastavalt HKMS §-le 4 lg 1 on haldusaktiks haldusorgani poolt avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud õigusakt. HKMS § 6 lg 2 p 1 kohaselt saab seda kohtus vaidlustada. Kuna ostueesõiguse kasutamise protseduur kujutab endast avalik-õiguslikult reguleeritud menetlust, on vaidlus sellises menetluses tehtud otsuse üle avalik-õiguslik. Ringkonnakohus rikkus oluliselt menetlusnorme - HKMS § 34 lg 2, sest ei kontrollinud esimese astme kohtu lahendi seaduslikkust ja põhjendatust, samuti § 24 lg 1 p 1, sest lõpetas menetluse asjas, mis kuulub halduskohtu pädevusse. Põlva Vallavolikogu kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kaebus ei ole põhjendatud, ringkonnakohtu otsus peaks olema õige. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht

1. Ostueesõigus on tsiviilõiguse instituut. Asjaõigusseaduse § 5 järgi kuulub ostueesõigus piiratud asjaõiguste liiki, mida nimetatakse ka "õigusteks võõrale asjale", kuna nad annavad teatud õigustused võõra asja suhtes, ostueesõiguse puhul õiguse nõuda ostja asendamist endaga.
2. Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 20 lg 1 sätestab: "Kohalikul omavalitsusel on kuni
3. aasta
4. jaanuarini oma haldusterritooriumil kõigi kinnisasjade suhtes nende igat liiki võõrandamisel igakordne ostueesõigus vastavalt asjaõigusseaduse paragrahvidele 256-275, kui käesolevast seadusest ei tulene teisiti. Kui kinnisasi asub mitme kohaliku omavalitsuse territooriumil, on neil kohalikel omavalitsustel ühine ostueesõigus." Asjaõigusseaduse § 264 lg 1 sätestab: "Ostueesõiguse teostamiseks peab ostueesõigust omav isik teatama müüjale notariaalselt tõestatud avaldusega oma soovist ostueesõigust teostada." Sama paragrahvi lõige 2 sätestab: "Kui kinnisasi on juba läinud ostja omandisse, võib notaariaalselt tõestatud avalduse esitada müüja asemel uuele omanikule." Sama paragrahvi lõige 3 sätestab: "Avalduse esitamisega astub ostueesõigust omav isik sõlmitud ostumüügilepingu järgi ostja asemele ja omandab õiguse nõuda kinnistusraamatusse kande tegemist ning ostja või müüja keeldumisel esitada hagi kinnistusraamatusse kande tegemiseks ja kinnisasjale omandiõiguse tunnustamiseks."
5. HKMS § 3 lg 1 p 1 koostoimes lõikega 2 kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tsiviilõigussuhetest tulenev vaidlus kuulub TsMS § 1 lg 1 ja 2 kohaselt lahendamisele tsiviilkohtumenetluse korras maa- või linnakohtus.
6. Kuigi lõpptulemusena muutuvad kohaliku omavalitsuse ostueesõiguse teostamisel ka tsiviilõigused ja -kohustused, on ostueesõiguse teostamise protsessis määravad avaliku õiguse põhimõtted ja sätted.

§ 20

lg 1 on avalik-õiguslik norm, sätestades kohaliku omavalitsuse üksuse jaoks omandireformi ajaks oluliselt laiemad alused ostueesõiguse kasutamiseks.

§ 20

lg-s 1 sätestatud võimalus kujutab endast olulist sekkumist PS § 31 lg-ga 1 kaitstud omandiõigusse. Selles sättes ettenähtud alusel võis ostueesõigust kasutada vaid olulise avaliku huvi rahuldamiseks ja ainult kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Ringkonnakohtul tuleb asja uuel läbivaatamisel kontrollida, kas käesolevas asjas kasutas kohalik omavalitsus ostueesõigust avalikes huvides. Kuna

§ 20

lg-s 1 sätestatud ostueesõiguse kasutamist reguleerivad valdavalt avaliku õiguse põhimõtted ja sätted, on kohaliku omavalitsusüksuse ja isiku, kellelt kinnisasi ostueesõiguse teel omandatakse, vaheline õigussuhe avalik-õiguslik. Selles õigussuhtes puhkenud vaidlus on avalikõiguslik vaidlus. Otsustus

§ 20lg-st 1 tulenevat ostueesõigust kasutada on haldusakt HKMS § 4 lg 1 tähenduses.

1. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et vallavolikogu teostas avalikku võimu, kui võttis vastu otsuse ostueesõiguse kasutamiseks ja ostueesõiguse kasutamise protseduur kujutab endast avalik-õiguslikult reguleeritud menetlust ning vaidlus sellises menetluses tehtud otsuste õiguspärasuse üle on avalikõiguslik vaidlus, mis kuulub halduskohtu pädevusse. Nendel põhjustel tuleb tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Juhindudes HKMS §-st 72 lg 1 p 2 ja §-st 90 lg 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: Rahuldada Eino Porosoni kassatsioonkaebus. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu
2. novembri
3. a otsus haldusasjas nr 2-3-168/2001 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Tagastada kautsjon. Otsus jõustub
4. veebruaril 2002 teatavaks tegemisest. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann