KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-42-02 10. oktoober 2002 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Korteriühistu Tartu Jaama 89 kaebus Tartu Linnavolikogu 19. aprilli 2001. a otsuse nr 332 tühistamiseks Tartu Halduskohtu 22. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3252/2001 ja Tartu Ringkonnakohtu 3. aprilli 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-43/2002 Korteriühistu Tartu Jaama 89 kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada Korteriühistu Tartu Jaama 89 kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 3. aprilli 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-43/2002 ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Tartu Linnavalitsuse 18. jaanuari 2000. a korraldusega nr 82 kinnitati Jaama t 89 krundi detailplaneeringu lähteülesanne vastavalt korralduse lisale. Detailplaneeringu lähteülesande kohaselt valmis Korteriühistu Tartu Jaama 89 tellimusel Jaama t 89 krundi detailplaneering, mille eesmärgiks oli kaugkütet kasutava 5-koruselise elamu soojavarustuse üleviimine lokaalsele gaasiküttele. Tartu Linnavolikogu 19. aprilli 2001. a otsusega nr 332 keelduti Jaama t 89 krundi detailplaneeringu vastuvõtmisest KOKS § 6 lg 1 ja PES § 18 lg 1 alusel ning arvestades Tartu Linnavolikogu 6. oktoobri 1999. a määrusega nr 99 kehtestatud Tartu linna üldplaneeringut. Volikogu otsuse resolutsioonis märgiti: "Keelduda Jaama t 89 krundi detailplaneeringu vastuvõtmisest vastavalt lisale". Volikogu otsuses on märkus: "lisa linnavolikogu kantseleis ning linnaplaneerimise ja maakorralduse osakonnas". Linnavalitsuse ettepanek ja põhjendused detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumiseks on esitatud dokumendis pealkirjaga "Õiend Tartu Linnavolikogu otsuse eelnõu "Jaama t 89 krundi detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumine" juurde". 2. 24. mail 2001 Tartu Halduskohtule esitatud kaebuses palus KÜ Tartu Jaama 89 tunnistada linnavolikogu otsus õigusvastaseks ja kohustada vastu võtma uus otsus, millega võetakse detailplaneering vastu. Kaebuse kohaselt tuleneb PES §-st 9 lg 6 võimalus teha detailplaneeringuga ettepanek üldplaneeringu muutmiseks. Detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumise korral ei jõuagi planeeringu menetlemine sisulise lahenduseni, s.t otsustuseni, kas muuta üldplaneeringut või mitte. Otsuse põhjendustena selle lisas esitatud väited (üldplaneeringu muutmine võib kahjustada teiste samas piirkonnas elavate isikute huve, suureneb saastatus, linnapilt muutub inetumaks, kaugkütet kasutavate elamute jaoks kallineb kaugkütte hind) on paljasõnalised ega toetu konkreetsetele faktidele. Detailplaneeringuga seonduvate üksikasjade analüüs oleks võimalik alles selle vastuvõtmisele järgnevates staadiumites. 3. Tartu Halduskohtu 22. novembri 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-252/2001 jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis, et kuigi Planeerimis- ja ehitusseadus ei sätesta tingimusi ega aluseid, mille olemasolul võib planeeringu vastuvõtmisest keelduda, ei kohusta PES § 18 lg 1 igal juhul planeeringut vastu võtma. Planeeringu vastuvõtmise või sellest keeldumise kui diskretsioonilise otsustuse tegemisel tuleb lähtuda üldistest õiguspõhimõtetest. Diskretsiooniliste planeerimisotsustuste kohtulik kontroll on võimalik eelkõige administratsiooni poolt teostatud õiguslike hüvede kaalumise suhtes. Vaidlustatud linnavolikogu otsusele lisatud õiend sisaldab nii akti andmise aluseks olevaid faktilisi asjaolusid kui ka õigusliku aluse. Omavalitsusorgan on otsuse tegemisel kaalunud kollektiivse ja üksikhuvi ning erinevate vastandlike hüvede vahel, kasutades oma õigust ja võimalust valida antud üksikjuhtumil sobivaim toimimisviis. Kuna planeeringu vastuvõtmise etapp eelneb planeeringu avalikule väljapanekule, ei ole põhjendatud kaebaja väide, et enne planeeringu vastuvõtmise otsustamist pidi toimuma planeeringu avalikustamine. 4. KÜ Tartu Jaama 89 esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada. Apellant leidis, et linnavolikogul puudus valikuvõimalus otsustamaks, kas võtta detailplaneering vastu või mitte. Õiendis sisalduvate põhjenduste kohaselt puudutab algatatud detailplaneering väga laia isikute ringi - Tartu linna elanikke - ja sellise otsustuse tegemine ilma avalikku väljapanekut läbimata ei ole võimalik. Asjas puuduvad tõendid, mis kinnitaksid linnavalitsuse koostatud õiendis sisalduvaid väiteid. Detailplaneeringu üksikasjade suhtes otsustuse tegemiseks peab selle aluseks olevad asjaolud välja selgitama ja neid kontrollima. 5. Tartu Ringkonnakohtu 3. aprilli 2002. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega. Lisaks märkis ringkonnakohus, et PES §-st 18 lg 1 ei tulene volikogu kohustus otsustada igal juhul planeeringu vastuvõtmine. Kui volikogu jõuab juba planeeringu vastuvõtmise otsustamisel seisukohale, et vastuvõtmine pole võimalik, siis oleks ebamõistlik teha edasisi kulutusi ja läbida järgmised planeerimise etapid ning teha negatiivne otsustus planeeringu kehtestamise staadiumis. Asjaolu, et planeeringu vastu võtmata jätmise tulemusena ei saa sellega tutvuda kolmandad isikud, ei ole asjasse puutuv, sest nemad polnud huvitatud planeeringu algatamisest ja saavad sekkuda planeerimisprotsessi alles peale planeeringu vastuvõtmist. Apellandi väited vaidlustatud otsuse lisana märgitud õiendi sisu kohta ei ole samuti asjassepuutuvad, sest puudutavad kolmandate isikute väidetavaid õigusi. Asjakohased ei ole ka apellandi viited Konkurentsiseadusele. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 6. KÜ Tartu Jaama 89 esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kassaator väidab:
- a)Nõustuda ei saa ringkonnakohtu tõlgendusega PES §-le 18 lg 1. Ka Tartu Linna põhimäärus ei näe ette detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumise võimalust. Vastuvõtmisele järgnev avalik väljapanek võimaldaks kohaldada planeeringu menetlemisel avalikkuse põhimõtet. Põhjendamatu on kohtute kartus, et avaliku väljapaneku korraldamine ainult suurendaks planeeringu menetlemisega seotud kulutusi;
- b)halduskohus on ekslikult pidanud vaidluse sisuks mitte ainult detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumise, vaid ka kehtestamisest keeldumise õiguspärasuse kontrolli;
- c)kuna linnavolikogu vaidlustatud otsus on vastu võetud selle lisaks olevas linnavalitsuse koostatud õiendis sisalduvatel põhjustel, siis on käesoleva asja menetlemisel asjakohased ka selle õiendi kohta kohtumenetluses esitatud väited;
- d)vaidlus haakub ka Konkurentsiseaduse reguleerimisalaga, sest puudutab Tartu Keskkatlamaja soojatootjatest konkurente. 7. Tartu Linnavolikogu kirjalikus vastuses leitakse, et KOKS §-st 22 lg 1 p 32 ning PES § 18 lg 1 tuleneb volikogu õigus jätta planeering vastu võtmata. Kaebaja on ekslikult käsitlenud planeeringu vastuvõtmist registreerimistoimingu mitte otsustusprotsessina. Korteriühistu ei ole vaidlustanud volikogu otsuse sisulist külge. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 8. PES § 18 lg 1 sätestab: "Kohalik omavalitsus teeb otsuse planeeringu vastuvõtmise kohta ja korraldab planeeringu avaliku väljapaneku". Käesoleva vaidluse puhul teostas kohalik omavalitsus planeerimisdiskretsiooni juba planeeringu vastuvõtmise staadiumis, välistades detailplaneeringu vastu võtmata jätmise otsustusega selle edasise menetlemise. 9. Avaliku väljapaneku korraldamine ja selle käigus ettepanekute tegemise ning planeeringu vaidlustamise võimaldamine teenib avalikkuse kaasamise kui planeerimismenetluse olulise põhimõtte ulatusliku rakendamise huve, muutes planeerimismenetluse demokraatlikumaks ja aidates kaasa vigade kõrvaldamisele planeeringus. Planeeringu menetlemine võib lõppeda ka planeeringu vastuvõtmise staadiumis, ilma et avalikku väljapanekut üldse korraldataks. Kohtud on õigesti leidnud, et PES §-st 18 lg 1 ei tulene kohaliku omavalitsuse kohustus algatatud ja koostatud planeering igal juhul ka vastu võtta. Riigikohtu halduskolleegium leidis 18. veebruari 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-8-02, et põhimõtteliselt võib detailplaneeringu koostamise staadium lõppeda ka sellega, et planeering jääb vastu võtmata. 10. Planeerimisotsustused kui diskretsiooniotsustused on oma spetsiifilise olemuse tõttu vaid piiratud ulatuses kohtulikult kontrollitavad. Riigikohtu varasema praktika kohaselt (halduskolleegiumi 13. märtsi 1998. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-9-98) puudub kohtul pädevus õiguspäraste planeerimisotsustuste otstarbekuse kontrollimiseks. Isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud riivavad, on aga oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma õiguslike hüvede õiglase kaalumise kontrollimist. Seda seisukohta rõhutati ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses haldusasjas nr 3-3-1-8-02. 11. HKMS §-st 19 lg 6 tulenevalt kontrollib kohus diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul, kas akti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Kohalik omavalitsus, teostades planeerimisdiskretsiooni, peab kaitsma avalikke huve mõistlikul viisil, samas tuleb piisavalt põhjendada, miks menetlusosalise poolt esitatud argumente või tõendeid pole aktsepteeritud või piisavaks peetud. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt. Käesoleva vaidluse lahendamisel asus halduskohus seisukohale, et Tartu Linnavolikogu on detailplaneeringu vastuvõtmise küsimuse otsustamisel kaalunud kollektiivset ja üksikhuvi ning erinevaid vastandlikke hüvesid ning kasutanud oma õigust ja võimalust valida antud üksikjuhtumil sobivaim toimimisviis. Ringkonnakohus on soostunud halduskohtu seisukohtadega diskretsiooni teostamise õiguspärasuse osas. 12. Vaidlustatud otsuses formuleeris volikogu oma seisukoha järgmiselt: "Lokaalkütte negatiivsed küljed (hoone välisilme risustumine korstnaga mõjutab kogu ümbritsevat linnapilti; madala korstna tõttu maapinna lähedasse õhukihti jäävad saasteained põhjustavad põhilises inimese elutegevuse piirkonnas suurema saastekontsentratsiooni, tulevikus võimalik kaugkütte kallinemine lokaalkütte piiramatu lubamise tõttu jms) avaldavad mõju ümbritsevale (elu)keskkonnale, positiivne külg (majanduslik tasuvus) on ainult lokaalne (üks elamu)." Volikogu vaidlustatud otsuse resolutsioonis märgitu kohaselt keelduti detailplaneeringu vastuvõtmisest vastavalt otsuse lisale. Volikogu otsuses on märkus: "lisa linnavolikogu kantseleis ning linnaplaneerimise ja maakorralduse osakonnas". Vaidlustatud otsuses ei ole sõnaselget viidet, missugust dokumenti peetakse silmas otsuse lisa all, millele otsuse tegemisel tugineti. Haldusasja materjalidest nähtuvalt on selleks õiend "Tartu Linnavolikogu otsuse eelnõu "Jaama t 89 krundi detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumine" juurde". Vaidlust ei ole selle üle, et nimetatud õiendis on esitatud volikogu otsuse aluseks olnud põhjendused. 13. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et asjasse puutuvad ei ole korteriühistu väited vaidlustatud akti lisaks oleva õiendi sisu kohta, kuna need puudutavad kolmandate isikute õigusi. Vaidlustatud otsuse resolutsiooni kohaselt tugineb Tartu Linnavolikogu 19. aprilli 2001. a otsus nr 332 just nimetatud õiendile. Õiendis on esitatud põhjendused, miks Tartu Linnavalitsus teeb volikogule ettepaneku detailplaneeringut mitte vastu võtta. Alates 1. jaanuarist 2002 kehtiva Haldusmenetluse seaduse § 56 lg 1 kohaselt võivad haldusakti põhjendused sisalduda haldusaktis endas või menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Käesoleva vaidluse puhul oli selliseks dokumendiks ülalnimetatud õiend. Vaidlustatud haldusakti andmisel diskretsiooni teostamise õiguspärasuse kontroll pidanuks hõlmama ka akti lisaks olevat ja akti andmise aluseks olnud dokumenti, iseäranis seetõttu, et üks kaebuse esitaja väide puudutas ka akti motivatsiooni. 14. Linnavalitsus, põhjendades, miks ta ei pea võimalikuks detailplaneeringu vastuvõtmist, leidis, et eelkõige ei ole koostatud detailplaneering kooskõlas kehtiva üldplaneeringuga. See asjaolu iseenesest ei saa olla planeeringu vastu võtmata jätmise põhjuseks, kuna vaidlusalune detailplaneering algatatigi kehtiva üldplaneeringu muutmiseks ning selle koostamiseks ja finantseerimiseks sõlmiti leping Korteriühistuga Tartu Jaama 89. 15. Vastavalt linnavalitsuse seisukohale põrkuvad vaidlusaluse detailplaneeringu puhul kollektiivne huvi - täisväärtusliku elukeskkonna tagamine - ja üksikhuvi - omandi puutumatus - ning õigus omandit kasutada küttesüsteemi ümberehitamise teel. Õiendis väljendatu kohaselt võib isikute huvide kahjustamine seisneda suurenevas saastatuses ja inetus linnapildis ning tekitada olukorra, kus kaugkütet kasutavad elamud on sunnitud majanduslikel põhjustel üle minema lokaalküttele. 16. Kohtud ei ole andnud hinnangut KÜ Tartu Jaama 89 väitele, et vaidlustatud akti andmise aluseks olnud linnavalitsuse seisukohad on oletuslikud ega põhine kindlatel faktidel. Linnavalitsuse õiendi kohaselt ei ole planeeringu koostaja tähelepanu pööranud küsimusele, kui palju võiks üldplaneeringu selline muutmine kahjustada teiste samas piirkonnas elavate isikute huve. Detailplaneeringu seletuskirjas ("Tartu, Jaama tn 89. Detailplaneering, köide I - planeering") on planeeringu koostaja analüüsinud soojavarustuse muutmisega kaasnevaid mõjusid, koostatava planeeringuga seonduvaid liikluskorralduse põhimõtteid, haljastust, keskkonnakaitse abinõusid ja olulisemaid arhitektuurinõudeid ehitistele. Väär on väita, et planeeringu koostamisel pole üldse arvestatud võimalikke mõjusid teiste isikute huvidele. Muuhulgas on detailplaneeringu seletuskirjas (punkt 5.3.2.) analüüsitud kavandatava katlamaja puhul soojatarbimise maksimaalse võimsuse korral õhku eralduvate ainete hulka ja iseloomu ning vastavust Välisõhu kaitse seadusele. Samuti on rõhutatud asjaolu, et elamu Jaama t 89 on kõrgem ümbritsevatest hoonetest, mis on soodne suitsugaaside hajuvuse seisukohalt. Detailplaneeringu seletuskirjas (punkt 5.8.2.) esitatud arvutuste kohaselt vähenevad koostatava detailplaneeringu puhul välistrassides tekkivad soojakaod arvestuslikult orienteeruvalt 25 %. Detailplaneeringu seletuskirja punktis 5.10. on ette nähtud, et katlamaja välisviimistlus peab kokku sobima olemasoleva hoone viimistlusega ning korsten peab vastama projekteerimisnormidele ja arhitektuurselt sobima antud keskkonda. Seletuskirja kohaselt tuleb katlamaja projekteerimiseks taotleda projekteerimistingimused Tartu Linnavalitsuselt. 17. Kui olemasolev informatsioon ei ole piisav õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks, sealhulgas detailplaneeringu vastuvõtmise küsimuse lahendamiseks, peab kohalik omavalitsus planeeringu koostajat ja vajadusel ka teisi puudutatud isikuid kaasates koguma otsustamiseks täielikumat teavet. Sellise teabe kogumine võib muuhulgas seisneda ka ekspertiiside tellimises. 18. Asja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus vaidlustatud otsuse õiguspärasuse kontrollimisel andma hinnangu, kas volikogu diskretsiooniline otsustus põhineb argumenteeritud kaalutlusel, millest peab selguma, miks planeeringu koostaja poolt esitatud põhjendused ei ole veenvad ning otsustaja poolt aktsepteeritavad. 19. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga Konkurentsiseaduse kohaldamise osas. Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann