KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-41-02 Otsuse kuupäev 16. oktoober 2002 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Kohtuasi Orest Kotsjuba kaebus Jõelähtme Vallavalitsuse 24. novembri 1997. a korralduse nr 623 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu 15. märtsi 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/121/02 Menetluse alus Riigikohtus Orest Kotsjuba kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 19. september 2002 Kohtuistungil osalenud isikud Kassaator Orest Kotsjuba Kassaatori esindaja vandeadvokaat Anne Tammer Kolmanda isiku Mati Kaarenperki esindaja vandeadvokaat Asko Pohla Kolmas isik Viktor Lille RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Orest Kotsjuba kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 15. märtsi 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/121/02. 3. Saata asi uueks arutamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. 4. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. ÕVVTK Harju Maavalitsuse komisjoni 23. septembri 1996. a otsusega nr 9980 tunnistati Jõelähtme vallas Kaberneeme külas asuva Liiva-Tõnu 27, kinnistu nr 5377 pindalaga 5,36 ha maa osas omandireformi õigustatud subjektideks Viktor Lille ½ osas ning Hillar Kosk ja Mati Kaarenperk kumbki ¼ osas. 2. Jõelähtme Vallavalitsus lõpetas 24. novembri 1997. a korraldusega nr 623 Anija metskonna maakasutusõiguse 2,6391 ha ja endise "Esmari" maakasutusõiguse 1,32 ha suurusel maaalal ning tagastas selle maa V. Lillele, H. Kosele ja M. Kaarenperkile. 3. Orest Kotsjuba esitas 29. jaanuaril 2001 Tallinna Halduskohtule kaebuse, paludes nimetatud korraldus õigusvastaseks tunnistada ja tühistada. Kaebuse motiivide kohaselt asub õigusvastaselt võõrandatud maal kaebajale kuuluv elamu. See maa ei paikne tiheasustusalal ja seega on kaebajal õigus erastada maad oma hoonete juurde kuni 2 hektarit. Kaebaja esitas avalduse 2 ha maa ostueesõigusega erastamiseks 30. mail 1994 ning korduvad avaldused 10. juunil 1997, 3. juulil 1997 ja 12. detsembril 1997. Seni ei ole maad talle erastatud. Vaidlustatud korraldusega on õigustatud subjektidele tagastatud ka see maa-ala, mille ostueesõigusega erastamist kaebaja taotles, tagastamata on jäetud vaid 0,32 ha, mida on kaebaja jaoks liiga vähe. 4. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse, tühistas vaidlustatud korralduse ja tunnistas selle õigusvastaseks järgmise põhjendusega: kaebaja elamu asub õigusvastaselt võõrandatud Liiva-Tõnu 27 talumaal ja ta on esitanud maa ostueesõigusega erastamise avalduse. Vastavalt MRS §-dele 9 lg 1 ja 221 lg 1 võib väljaspool linna piire õigusvastaselt võõrandatud maal asuva ehitise omanik ostueesõigusega erastada maad elamu juurde kuni 2 ha ulatuses. Maa tagastamise küsimuse saab otsustada siis, kui kohaliku omavalitsuse korraldusega on ostueesõigusega erastatava maa suurus ja piirid täpselt kindlaks määratud, sest sellest sõltub, kui palju maad on võimalik tagastada ja kui palju tuleb tagastamise võimatuse tõttu kompenseerida. Seega on korraldus õigusvastane ja rikub kaebaja õigust erastada maad. 5. Apellatsioonkaebuses palus Jõelähtme Vallavalitsus tühistada Tallinna Halduskohtu 28. mai 2001. a määruse ja 26. oktoobri 2001. a otsuse haldusasjas nr 3-562/2001 ning lõpetada asjas menetlus seoses kaebuse mittetähtaegse esitamisega. 6. Apellatsioonkaebuses palus Mati Kaarenperk tühistada Tallinna Halduskohtu 26. oktoobri 2001. a otsus täies ulatuses ning teha uus otsus, millega kas lõpetada menetlus seoses kaebuse mittetähtaegse esitamisega või jätta kaebus rahuldamata. 7. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium rahuldas apellatsioonkaebused, tühistas halduskohtu otsuse ja jättis O. Kotsjuba kaebuse rahuldamata. Kolleegium leidis:
- a)kaebus on esitatud tähtaegselt. Apellantide poolt viidatud tõenditest (O. Kotsjuba kirjad vallavalitsusele) ei nähtu, et O. Kotsjuba oleks olnud teadlik maa tagastamise korraldusest enne 17. jaanuari 2001, mil vallavalitsus talle korralduse väljastas. Vallavalitsus ei ole üheski kirjas O. Kotsjubale teatanud, et maa tagastamiseks on korraldus juba vastu võetud ning seetõttu pole talle võimalik erastada rohkem maad kui 0,32 ha. Pole ümber lükatud O. Kotsjuba väited, et ta kuulis alles nõupidamisel vallavalitsuses novembris 2000, et maa on tagastatud ning seepeale pöördus õigusbüroo poole, kes nõudis korralduse välja;
- b)kaebuse esitajal on nõudeõigus kuni 2 ha maa ostueesõigusega erastamiseks. Maa erastamise taotlus on esitatud tähtaegselt ning see on siiani lahendamata. Korraldus on vastuolus MRS § 23 lgga 2, sest enne maa tagastamise otsustamist oleks tulnud kindlaks teha ostueesõigusega erastatava maa piirid ja suurus. Eeltoodust tulenevalt rikub korraldus kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi. Kohtul on alus haldusakt tühistada;
- c)õigusvastase haldusakti tühistamisel tuleb kaaluda õigustatud subjektide usaldust, et haldusakt jääb kehtima. Ehkki sellised põhimõtted sätestati sõnaselgelt Haldusmenetluse seaduses, mis jõustus 1. jaanuaril 2002, olid need põhimõtted, arvestades Põhiseaduse §-st 10 tulenevat õiguskindluse printsiipi, rakendatavad ka enne Haldusmenetluse seaduse jõustumist. Riigikohus on 7. detsembri 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-51-01 asunud seisukohale, et varasema haldusakti tühistamisel tuleb kaaluda haldusakti õigusvastasuse põhjusi ja õiguserikkumisega kahjustatud avalikku huvi ühelt poolt ning isiku mõistlikku õiguspärast ootust, et kord tema suhtes antud soodne haldusakt jääb kehtima, teiselt poolt;
- d)käesoleval juhul on vaidlustatud haldusakti puhul tegemist õigustatud subjektide suhtes soodustava ja kaebuse esitaja suhtes koormava haldusaktiga. Haldusakt anti olulise menetlusveaga, sest viga võis viia materiaalõigusnormi rikkumisele - kaebuse esitajale võiks olla võimalik erastada rohkem kui 0,32 ha. Korraldus on vastu võetud 24. novembril 1997. Haldusakt saavutas õigusjõu, tagastatud maa kanti maakatastrisse ja kinnistusraamatusse. Õigustatud subjektid on, usaldades haldusakti kehtima jäämist, müünud osa tagastatud katastriüksustest edasi, realiseerides haldusaktiga neile antud omanikuõigused. Haldusakti tühistamise korral ei ole neil võimalik enam saadut tagastada. Õigustatud subjektid ei saanud olla teadlikud korralduse õigusvastasusest ning olid omalt poolt teinud kõik, et vastu võetaks õiguspärane haldusakt. Oluline avalik huvi korralduse tühistamiseks puudub. Õigustatud subjektide usaldus aktide kehtima jäämise suhtes kaalub üles kaebuse esitaja huvi, et talle erastataks ostueesõigusega rohkem kui 0,32 ha maad elamu juurde. Eeltoodust tulenevalt ei ole põhjendatud maa tagastamise korralduse tühistamine ning kaebuse rahuldamine;
- e)O. Kotsjubal puudub põhjendatud huvi korralduse õigusvastaseks tunnistamiseks. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 8. Orest Kotsjuba kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator leiab:
- a)ringkonnakohus väljus apellatsioonkaebuse piiridest. Ringkonnakohus tuvastas, et apellatsioonkaebuses sisaldunud väited kaebetähtaja rikkumise ja kaebeõiguse puudumise kohta on põhjendamatud. Selle asemel aga, et jätta apellatsioonkaebused rahuldamata, asus ringkonnakohus kaaluma kaevatava haldusakti tühistamise põhjendatust lähtudes õiguskindluse printsiibist. Õiguskindluse printsiibile ei viidatud ei esimese astme kohtumenetluse käigus ega kummaski apellatsioonkaebuses. Alles ringkonnakohtu istungil palus M. Kaarenperki esindaja nimetatud printsiipi kohaldada. See oleks vastavalt HKMS § 34 lg-le 2 tulnud jätta tähelepanuta;
- b)õiguskindluse printsiibile viitamise puhul ei ole tegemist pelgalt täiendava õigusliku argumentatsiooniga. Vastavalt HMS-le eeldab õigusvastase haldusakti tühistamise põhjendatuse kaalumine õiguskindluse printsiibi valguses terve rea faktiliste asjaolude tuvastamist. Enamusele neist asjaoludest pole kohus üldse hinnangut andnud. Samas on ringkonnakohus tuvastanud uusi asjaolusid, mida protsessiosalistel ei olnud võimalust tõenditega kinnitada ega ümber lükata. See tõi kaasa ebaõigete asjaolude tuvastamise. Maaüksuste edasivõõrandamine ei toimunud haldusakti kehtima jäämist usaldades, sest müügitehingud leidsid aset pärast korralduse vaidlustamist halduskohtus. Ringkonnakohtu poolt jäi tuvastamata ka kaevatava haldusakti kehtetuks tunnistamise ja kehtima jäämise tagajärjed kolmandatele isikutele ja kassaatorile;
- c)O. Kotsjubal on põhjendatud huvi kaevatud haldusakti õigusvastaseks tunnistamiseks. Juhul, kui kaevatav haldusakt, mille õigusvastasuse kohus tuvastab, kuid mis jääb õiguskindluse printsiibist tulenevalt tühistamata, toob kaebuse esitajale kaasa olulistest materiaalsetest väärtustest ilmajäämise või elukvaliteedi langemise, on üheselt selge ka kaebuse esitaja põhjendatud huvi sellise haldusakti õigusvastaseks tunnistamise suhtes. 9. Mati Kaarenperki kirjalikus vastuses palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata, leides, et:
- a)apellatsioonkaebuse läbivaatamisel kaebuse rahuldamine kaebuses mitte käsitletud asjaoludel ei ole käsitletav apellatsioonkaebuse piiridest väljumisena. Kuivõrd kolmanda isiku apellatsioonkaebuse selge taotlus oli suunatud esimese astme kohtu otsuse tühistamisele, siis ringkonnakohus ei väljunud apellatsioonkaebuse piiridest;
- b)halduskohus pole jätnud tuvastamata olulisi HMS-s loetletud asjaolusid, sest HMS nimetatud sätteid kohaldatakse vaid haldusakti kehtetuks tunnistamisel haldusorgani poolt.
- c)O. Kotsjuba pole üheski menetlusdokumendis põhistanud oma väidetava põhjendatud huvi olemasolu. Millegagi ei ole tõendatud, et vaidlusaluse korralduse tühistamisel oleks kassaatoril olnud võimalik erastada kuni 2 ha maad 0,32 ha asemel. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 10. Vaidlust ei käi kassatsiooniastmes selle üle, et kaebus esitati käesolevas asjas tähtaegselt, ning et vaidlustatud korraldus maa tagastamise kohta oli õigusvastane ja rikkus kaebuse esitaja õigusi. Nendes küsimuste osas ei ole Riigikohtule kassatsioonkaebust esitatud. Vaidlus käib selle üle, kas ringkonnakohus võis tühistada halduskohtu otsuse ja jätta kaebuse õigusvastase korralduse tühistamiseks rahuldamata õiguskindluse motiivil. Selles vaidluses on üles kerkinud nii sisulised (I) kui ka menetluslikud (II) probleemid. I. 11. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 ja HKMS § 26 lg 1 p-le 1 on halduskohtul õigus tühistada kaebaja õigusi rikkuv õigusvastane haldusakt. Ringkonnakohtu poolt viidatud 7. detsembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-51-01, kus kolleegium rõhutas õiguskindluse printsiibi arvestamise vajalikkust, puudutas haldusakti kehtetuks tunnistamist haldusorgani poolt. Haldusorgan võib HMS §-des 64-70 sätestatud tingimustel tunnistada haldusakti kehtetuks määramata aja jooksul. Halduskohtumenetluses on õiguskindluse kaitseks nähtud ette 30-päevane kaebetähtaeg. Õiguskindluse põhimõtet tuleb arvestada ka kaebetähtaja ennistamisel. Mida enam on kaebuse esitamisega hilinetud, seda kaalukam peab olema tähtaja ennistamise põhjus. Erinevalt ringkonnakohtust leiab kolleegium, et reeglina tuleb tähtaegselt esitatud tühistamiskaebuse läbivaatamisel õigusvastane ja kaebaja õigusi rikkuv haldusakt tühistada sõltumata õiguskindluse põhimõttele tuginevatest vastuväidetest. Seevastu protesti läbivaatamisel peab halduskohus alati arvestama õiguskindluse põhimõttega, sest protesti esitamiseks ei näe Halduskohtumenetluse seadustik ette tähtaega. 12. Kaebetähtaeg ei suuda kaitsta õiguskindlust ja õiguspärast ootust piisaval määral siiski mitte kõigil juhtudel. Käesolevas asjas on kohtud lugenud kaebuse esitatuks tähtaegselt, kuigi see on esitatud aastaid pärast vaidlustatud korralduse andmist ja täitmist. Pika ajavahemiku haldusakti andmise ning kohtusse pöördumise vahel tingisid käesolevas asjas maa õigusvastane tagastamine enne erastamisavalduse lahendamist ja sellest kaebaja teavitamata jätmine, kuigi tagastamine puudutas tema õigusi. Sellises olukorras on vajalik leida õiglane tasakaal efektiivse õiguskaitse ja õiguskindluse põhimõtte vahel. Seetõttu peab kohus kaebuse küll läbi vaatama, kuid asja sisulisel lahendamisel arvestama ka õiguskindluse põhimõttega. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga selles, et kui kaebetähtaeg hakkab kulgema haldusakti andmise hetkest oluliselt hiljem, peab halduskohus tühistamiskaebuse läbivaatamisel kaaluma, kas kaebaja õigus nõuda haldusakti tühistamist kaalub üles kolmanda isiku võimaliku õiguspärase ootuse, et haldusakt jääb kehtima. Õige on aga kassaatori väide, et kui ringkonnakohus jätab muidu põhjendatud tühistamiskaebuse õiguskindluse motiivil rahuldamata, tuleb otsuse resolutsioonis tunnistada vaidlustatud haldusakt õigusvastaseks. Sellisel juhul on kaebuse esitajal ilmselge põhjendatud huvi haldusakti õigusvastaseks tunnistamiseks, et taotleda hilisemat õiguskaitset kahju hüvitamise teel. 13. Kuigi HMS §-d 64-70 ei reguleeri otseselt haldusakti tühistamist halduskohtu poolt, on nendes sätetes õiguspärase ootuse ja usalduse kaitseks kehtestatud põhimõtted halduskohtumenetluse erisusi arvestades rakendatavad ka haldusakti tühistamisel kohtu poolt, kui kaebus esitati haldusakti andmisest oluliselt hiljem. Tagastamiskorralduse tühistamine vaatamata kolmandate isikute usaldusele on käesolevas asjas õigustatud selle maa osas, mis oleks tulnud erastada O. Kotsjubale. Seega tuleb asja uuel läbivaatamisel kohtul välja selgitada, kas O. Kotsjubal oleks õigus ostueesõigusega erastada maad rohkem kui 0,32 ha. Selle küsimuse selgitamine on aga komplitseeritud, sest kohus ei saa asuda teostama maa ostueesõigusega erastamise eeltoiminguid. Kui kohtul ei ole käesolevas asjas võimalik selgitada, kas O. Kotsjubal oleks õigus erastada maad rohkem kui 0,32 ha, tuleb korraldus tühistada vaatamata võimalikule õiguspärasele ootusele. Ühelgi juhul ei saa aga O. Kotsjuba nõuda tagastamise korralduse tühistamist selle maa osas, mille väljanõudmine kolmandatelt isikutelt ei ole enam võimalik. Selles osas ei oleks korralduse tühistamisega enam võimalik kaitsta O. Kotsjuba õigusi. II. 14. Kassaator leiab, et ringkonnakohus väljus oma otsuses õiguskindluse põhimõtet käsitlema asudes apellatsioonkaebuse piiridest ning rikkus sellega HKMS § 34 lg-t 2. Kolleegium selle väitega ei nõustu. Vastavalt HKMS § 34 lg-le 2 kontrollib ringkonnakohus esimese astme kohtu lahendi seaduslikkust ja põhjendatust apellatsioonkaebuse ja sellele esitatud vastuväidete piires, välja arvatud HKMS §-s 45 sätestatud juhtudel. See säte ei keela ringkonnakohtul tühistada esimese astme halduskohtu otsust motiivil, mida apellatsioonkaebuses või sellele esitatud vastuväites pole käsitletud, kui see on vajalik asja õigeks lahendamiseks. Halduskohtumenetluses kehtib ka apellatsiooniastmes uurimisprintsiip, mistõttu kohus ei ole seotud protsessiosaliste väidetega. Uurimisprintsiibi eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid avalikke õigusi ja avalikku huvi sõltumata protsessiosaliste õiguslikest teadmistest ja materiaalsetest võimalustest õigusabi hankimisel. Pole alust väita, et isiku õigused ja avalik huvi vajaks apellatsiooniastmes vähem kaitset kui esimese astme halduskohtus. Vastavalt TsMS §-le 390 kohaldatakse apellatsioonimenetluses esimese astme kohtu menetluse kohta käivaid sätteid, kui apellatsioonimenetluse kohta ei ole sätestatud teisiti. 15. HKMS § 34 lg 2 keelab ringkonnakohtul väljuda apellatsioonkaebuses esitatud taotluse piiridest, st muuta või tühistada ringkonnakohtu otsust osas, milles seda pole taotletud. Ulatuses, milles esimese astme halduskohtu otsus on vaidlustatud, peab ringkonnakohus kontrollima selle seaduslikkust kõigist asja lahendamisel olulistest materiaalõiguslikest, protsessuaalsetest ja tõendamisse puutuvatest aspektidest lähtudes. HKMS § 34 lg 2 ei keela ka apellandil põhjendada apellatsioonkaebust kohtuistungil täiendavate õiguslike argumentidega. Kohtuistungil täiendavalt esitatud motiive tuleb käsitada apellatsioonkaebuse täiendusena. 16. Põhjendatud on kassaatori seisukoht, et õiguskindluse küsimust lahkama asudes ei oleks ringkonnakohus tohtinud lähtuda üksnes apellant M. Kaarenperki väidetest ja seletustest, vaid korralduse tühistamisega kaasneva võimaliku õiguskindluse põhimõtte rikkumise kohta oleks tulnud koguda tõendeid ja lasta neid esitada ka teistel protsessiosalistel. Õigus on kassaatoril väites, et õiguskindluse põhimõtte kohaldamisel ei võinud kohus piirduda vaid õigusliku argumentatsiooniga. Ringkonnakohus pidanuks tuvastama ka asja õigeks lahendamiseks olulised faktilised asjaolud eelkõige selle, kas protsessiosalised või muud isikud on korralduse kehtimajäämist ka tegelikult usaldanud, millised on tühistamise ja tühistamata jätmise tagajärjed jne. 17. Eelnevast lähtudes tuleb ringkonnakohtu otsuse tühistada ja saata asi ringkonnakohtule uueks arutamiseks. Protsessiosaliste vahel ei saa aga asja uuel läbivaatamisel enam tekkida vaidlust selle üle, kas kaebus esitati tähtaegselt ning kas vaidlustatud korraldus on õigusvastane ja rikub kaebuse esitaja õigusi. Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann