KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-62-02 Otsuse kuupäev 6. november 2002 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Kohtuasi Korteriühistu Tiiru

§-dele 3 p 1 ja 22 lg 1 p 33 ning Keila Linnavolikogu keskkonnakomisjoni seisukohale, mille kohaselt KÜ Tiiru Tosin poolt tellitud detailplaneering rikub häid tavasid ja kombeid.

1. KÜ Tiiru Tosin esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Keila Linnavolikogu
2. mai
3. a otsuse nr 37 tühistamiseks ning taotles kaebuse täienduses ettekirjutuse tegemist Keila Linnavolikogule detailplaneeringu kehtestamiseks. Kaebuse kohaselt kahjustab vaidlustatud otsus kaebaja õigust taotleda korteriomandi seadmiseks elamu juurde teenindamiseks vajalikku maad ning välistab võimaluse astuda edasisi samme detail​planeeringu kehtestamiseks. Volikogu ei saa jätta detailplaneeringut kehtestamata, kui selle menetlemisel on järgitud kehtestatud korda. Otsus on põhjendamata. Selles sisalduv väljend "kinnitamiseks esitatud detailplaneering rikub häid tavasid ja kombeid" ei ole piisav motiveering. Volikogu pidanuks ära näitama, millised on koostatud detailplaneeringu puudused ja mida nende likvideerimiseks teha tuleks.
4. Tallinna Halduskohtu
5. novembri
6. a otsusega haldusasjas nr 3-1403/2001 jäeti KÜ Tiiru Tosin kaebus rahuldamata. Kohus leidis, et planeeringu kehtestamise otsustamine ei seisne ainult planeeringu menetlusliku külje õiguspärasuse üle otsustamises, nagu ekslikult arvab kaebuse esitaja, vaid kohalikul omavalitsusel on kohustus kaaluda õiguslikke hüvesid ja arvestada kohalikke olusid. Volikogul on õigus anda hinnang, kas planeeringu koostamisel on lähtutud asjakohastest eesmärkidest ja huvidest ning õiguse üldtunnustatud põhimõtetest, samuti kas planeeringuga riivatud huvide tasakaalustamisel on eelistatud mõnede isikute huve teistele. Detailplaneeringu kehtestamise sisuline arutamine ja toimingud otsuse vastuvõtmisel fikseeriti istungi protokollis, tulemused sätestati volikogu üksikaktis. Otsuses esitatud formuleeringust ei ole küll võimalik aru saada, mis oli detailplaneeringu kehtestamata jätmise põhjuseks, kuid vaidlustatud otsuses on viide keskkonnakomisjoni seisukohale, mis võimaldab kindlaks teha, millised on planeeringu kehtestamata jätmise põhjused. Seega on haldusakt motiveeritud, esitatud on nii õiguslik kui faktiline põhjendus. Halduskohus, esitanud põhjendused detailplaneeringu kehtestamise kohaliku omavalitsuse ainupädevusse kuulumise ning volikogu poolt kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse kohta, pidas põhjendamatuks kaebaja nõuet kohustada volikogu kehtestama detailplaneeringut.
7. KÜ Tiiru Tosin apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus ja mõista välja kohtukulud. Apellant leidis, et detailplaneeringu menetlemisel on läbitud kõik selle kehtestamiseks vajalikud etapid, sealhulgas järelevalve menetlus. Otsuse põhistamisel kasutatud formuleering "head tavad ja kombed" on määratlemata õigusmõiste, mis ei anna informatsiooni volikogu poolt läbiviidud planeerimisdiskretsiooni õiguspärasuse kohta ega faktiliste asjaolude kohta, mis takistasid detailplaneeringu kehtestamist.
8. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi
9. mai
10. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus, nõustudes halduskohtu põhjendustega, leidis täiendavalt: 1) õige on halduskohtu seisukoht, et planeerimisotsustus on diskretsiooniotsustus, mis allub vaid piiratud ulatuses kohtulikule kontrollile.

§ 22lg 1 p 33 annab volikogule volituse kaaluda erinevate otsustuste vahel.

Asjaolu, et maavanem on andnud planeeringule heakskiidu, jättes rahuldamata Tuula tee 1 asuva elamu omaniku ettepanekud, ei välista volikogu poolt planeerimisdiskretsiooni teostamist; 2) vaidlustatud otsus on kontrollitav. Selles on põhjendatud, et esitatud planeering rikub häid tavasid ja kombeid. Otsuses viidatud volikogu istungi protokoll ja keskkonnakomisjoni koosoleku protokoll olid kaebajale kättesaadavad dokumendid. Neist nähtuvalt ei ole detailplaneeringu kehtestamisest keeldumise põhjuseks üksnes piirinaabrite kooskõlastuste puudumine. Volikogu on planeeringus ette nähtud maakasutust pidanud ebaõiglaseks Tuula tee 1 elanike suhtes, kuna on oht, et Tiiru tn 4 elanikud hakkavad parkima oma autosid juurdepääsuteel, kui see jääb nende krundi piiridesse. Volikogu otsustus jätta detailplaneering kehtestamata on sisuline otsus, mille tegemisel Keila Linnavolikogu on kaalutlusõigust teostanud kooskõlas volituste piiridega, kaalutlusõiguse eesmärgi ja õiguse üldpõhimõtetega, arvestades kohalikke olusid ja kaaludes Tuula tee 1 ja Tiiru tänav 4 elamu elanike huve; 3) detailplaneeringu kehtestamata jätmine ei võta korteriühistult võimalust astuda edasisi samme elamu juurde teenindamiseks vajaliku maa taotlemiseks, kuna vastavalt MRS §-le 7 lg 5 (

1. juuni
2. a redaktsioonis) võib kohaliku omavalitsuse otsusega määrata ehitise teenindamiseks vajaliku maa suuruse ja piirid ka detailplaneeringut koostamata; 4) halduskohus poleks ka juhul, kui ta leidnuks, et vaidlustatud otsus ei ole motiveerimatuse tõttu kontrollitav, saanud kohustada volikogu detailplaneeringut kehtestama. Halduskohus oleks saanud ainult kohustada volikogu vastu võtma uue otsuse, milles oleks ära märgitud kaalutlused, millest volikogu otsuse vastuvõtmisel lähtus. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
3. KÜ Tiiru Tosin kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus asja uueks arutamiseks saatmata ning välja mõista Keila Linnavolikogult kohtukulud. Kassaator väidab: 1) otsuse põhjenduses sisalduv "rikub häid tavasid ja kombeid" on määratlemata õigusmõiste. Otsuses tulnuks selgitada, miks volikogu hindas teatud asjaolusid heade kommete ja tavade rikkumisena. Halduse diskretsioon on valiku tegemine seadusega ettenähtud võimaluste seast, mille korral tuleb otsustust õiguslikult ja faktiliselt hoolikalt ja üksikasjalikult põhjendada. Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja komplekssem õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Käesoleval juhul vaidlustatud akti puhul tuleb erilist tähelepanu pöörata faktilistele asjaoludele, sest valitud lahenduse põhjendamisel on teistele võimalikele alternatiividele viitamine isiku õiguste kaitse aspektist oluline; 2) ringkonnakohtu väide, et "detailplaneeringus ette nähtud maakasutus on ebaõiglane Tuula tee 1 elanike suhtes, kuna on oht, et Tiiru tn 4 elanikud võivad hakata juurdepääsutee nende krundi piiridesse jäämisel kasutama seda autode parkimiseks", on oletuslik. Pole tõendatud, et see oht oli reaalne; 3) volikogu otsuses puudub viide keskkonnakomisjoni konkreetsele koosolekule; 4) rikutud on proportsionaalsuse põhimõtet. Volikogu pole põhjendanud, miks eelistati Tuula tee 1 elanike väidetavalt rikutud huve; 5) linnavolikogu otsus on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. Korteriühistu, kellele anti õigus korraldada detailplaneeringu koostamist ja kes seda ka finantseeris, on hoolimata detailplaneeringu nõuetekohasusest jäänud ilma koostatud detailplaneeringust tulenevatest õigustest ja kohustustest; 6) taotledes ettekirjutuse tegemist, millega kohustada linnavolikogu võtma vastu otsust detailplaneeringu kehtestamiseks 30 päeva jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest, on peetud silmas volikogu kohustamist motiveeritud otsuse vastuvõtmiseks, mitte detailplaneeringu kehtestamiseks kohustamist; 7) planeeringu kehtestamine on tulenevalt PES §-st 2 lg 1 oluline ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramiseks. Kuna on vaidlus maatüki suuruse ja piiride üle, pidas ka kohalik omavalitsus otstarbekaks detailplaneeringu algatamist. EES § 212 kohaselt võib ehitise teenindamiseks vajaliku maatüki kindlaks määrata plaani- või kaardimaterjali alusel, kuid käesoleval juhul puuduvad andmed varasema plaani- või kaardimaterjali kohta. Asjakohatu on viide MRS §-le 7 lg 5, mis käsitleb vaid ehitise teenindamiseks vajaliku maa suuruse määramist maa tagastamisel. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
4. Kassaator leiab, et kui kohalik omavalitsus detailplaneeringu algatas ja sõlmis Korteriühistuga Tiiru Tosin ka lepingu vaidlusaluse detailplaneeringu finantseerimiseks, pidas ta planeeringut järelikult vajalikuks. Sellest tekkis korteriühistul kassaatori arvates õiguspärane ootus, et planeeringu algatamisele järgneb õiguspärane menetlus, mis hõlmab ka planeeringu kehtestamise.
5. PES § 24 lg 2 kohaselt kehtestab detailplaneeringu kohalik omavalitsus.

§ 22

lg 1 p 33 sätestab, et detailplaneeringu kehtestamine ja kehtetuks tunnistamine on kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Nimetatud sätetest ei tulene kohaliku omavalitsuse kohustus eelnevad menetluse etapid läbinud detailplaneering kindlasti kehtestada. Isik ei saa õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes eeldada, et planeerimismenetluse eelmised etapid läbinud detailplaneering ka igal juhul kehtestatakse, kuid ta on õigustatud nõudma oma subjektiivsete avalike õiguste kaitsmiseks õiguslike hüvede õiglast kaalumist haldusorgani poolt.

1. Planeeringu kehtestamise otsustamisel teostab kohalik omavalitsus planeerimisdiskretsiooni. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huvi. HKMS §-st 19 lg 6 tulenevalt kontrollib halduskohus diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul, kas akti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Planeerimisotsustustele on omane ulatuslik diskretsioonilisus. Kaalutlusõiguse teostamise korral peab kohus kontrollima diskretsiooni õiguspärasust lähtuvalt haldusakti põhjendustest. Kassaator leiab õigesti, et mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. Riigikohtu halduskolleegium leidis
2. oktoobri
3. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-42-02: "Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt".
4. Käesoleval juhul on detailplaneeringu kehtestamisest keeldumise motiiviks vastuolu heade kommete ja tavadega. Asjas on tuvastatud, et heade kommete ja tavade rikkumise all on kohalik omavalitsus pidanud silmas piirinaabrite kooskõlastuse puudumist. Ringkonnakohus leidis, et volikogu istungi protokollist ja keskkonnakomisjoni otsusest nähtuvalt on maakasutust peetud ebaõiglaseks Tuula tee 1 elanike suhtes ka ohu tõttu, et kui juurdepääsutee jääb korteriühistu krundi piiridesse, võivad Tiiru tn 4 elanikud hakata kasutama seda oma autode parkimiseks. Kui kohalik omavalitsus ei pea võimalikuks planeeringut kehtestada, peab otsus olema piisava põhjalikkuse ja selgusega õiguslikult ning faktiliselt motiveeritud. Riigikohtu halduskolleegium leidis
5. märtsi
6. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-13-02, et faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise. Laialdaste diskretsioonivolituste teostamisel ja määratlemata õigusmõistete sisustamisel on oluline roll õiglasel haldusmenetlusel. Kaalutlusotsustuse, sealhulgas planeeringu kehtestamisest keeldumise otsustuse põhjendamisel, eriti aga juhtudel, kui tuginetakse määratlemata õigusmõistetele (nagu näiteks heade kommete ja tavade vastasus), peab haldusorgan esitama tavapärasest põhjalikuma (sisulise) motivatsiooni, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu.
7. Vaidlustatud otsuses, millega Keila Linnavolikogu jättis koostatud detailplaneeringu kehtestamata, tugines volikogu

§-dele 3 p 1 ja 22 lg 1 p 33 ning viitas Keila Linnavolikogu keskkonnakomisjoni seisukohale, mille kohaselt KÜ Tiiru Tosin poolt tellitud detailplaneering "rikub häid tavasid ja kombeid". Keila Linnavolikogu vaidlustatud otsus on vastu võetud enne, kui hakkas kehtima Haldusmenetluse seadus, kuid ka enne nimetatud seaduse jõustumist kehtisid haldusmenetluse puhul üldised põhimõtted, sealhulgas kohustus haldusakti motiveerida. Kaalutlusõiguse alusel antud akti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on akti andmisel lähtunud. See põhimõte on sätestatud ka alates

1. jaanuarist 2002 kehtiva Haldusmenetluse seaduse §-s 56 lg
3. Õige on kassaatori väide, et vaidlustatud otsuses puudub täpsustus, millisele linnavolikogu keskkonnakomisjoni seisukohale volikogu oma
4. mai
5. a otsuse nr 37 tegemisel tugines. Nähtuvalt Keila Linnavalitsuse
6. juuli
7. a kirjast (halduskohtu tl 18), saadeti Korteriühistule Tiiru Tosin
8. juulil 2001 nii Keila Linnavolikogu
9. mai
10. a otsus kui ka volikogu
11. mai
12. a istungi protokoll. Volikogu istungil toimunud arutelu käigus leiti (volikogu istungi protokoll päevakorrapunkti 9 kohta), et "antud juhul ei ole piirid kooskõlastatud kõigi piirinaabrite poolt, mis ongi heade tavade rikkumine". Selline umbmäärane motiveerimine ei võimalda kohtul kontrollida, kas diskretsiooniline otsustus põhineb asjakohasel ja diskretsioonireeglitele vastaval kaalutlusel.
13. Kassaator väidab, et volikogu pole põhjendanud, kas ja kuidas koostatud planeeringu kehtestamine Tuula tee 1 elanike huve kahjustaks ja nende õigusi rikuks. Kassaator rõhutab, et detailplaneeringu lähteülesande punktiga 6.
14. nähti ette planeeringu kooskõlastamine kõikide piirinaabritega. Planeeringu vastuvõtmise otsustamisel ei pidanud linnavalitsus piirinaabrite kooskõlastuste puudumist detailplaneeringu vastuvõtmist takistavaks asjaoluks. Nähtuvalt volikogu istungi protokollist, on vaidlevad piirinaabrid KÜ Tiiru Tosin ja Tuula tee 1 elanikud esitanud omapoolsed tingimused piiri osas, mida nad linnavolikogu esimehe juuresolekul väitsid aktsepteerivat. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et piirinaabrite kooskõlastuste puhul ei ole tegemist selliste kooskõlastustega, mis on ette nähtud PES §-s
15. Piirinaabrite kooskõlastuste puudumist peab kohalik omavalitsus planeerimisdiskretsiooni teostamisel otsustuse tegemise ja huvide kaalumisel koos muude asjas oluliste asjaoludega küll arvestama, kuid ainuüksi piirinaabritega kokkulepete mittesaavutamine ei saa olla detailplaneeringu kehtestamatajätmise põhjuseks.
16. Kaalutlusõiguse teostamine peab toimuma vastavuses kaalutlusõiguse eesmärgiga. Silmas tuleb pidada, et planeerimismenetluse üheks eesmärgiks on ka planeeringuga seotud erimeelsuste lahendamine ja erinevate isikute huve ning avalikku huvi arvestava tasakaalustatud lahenduse saavutamine. Planeerimismenetluse erinevate etappide käigus on puudutatud isikutele ja avalikkusele Planeerimis- ja ehitusseaduses ette nähtud piisavalt võimalusi oma seisukohtade väljendamiseks ning planeeringu menetlejale on pandud kohustus nende arvessevõtmist kaaluda. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et huvitatud isikud said menetluse käigus oma seisukohti ja vastuväiteid avaldada. Käesoleva vaidluse puhul on kohalik omavalitsus planeeringu algatanud ja vastu võtnud, maavanem on selle heaks kiitnud ning eriarvamusi on püütud lahendada nii detailplaneeringu avaliku väljapaneku kui ka järelevalve etapis.
17. Vastavalt PES §-le 3 lg 2 kuulub planeerimisalase tegevuse korraldamine oma territooriumil kohaliku omavalitsuse pädevusse. PES § 3 lg 2 p 1 ja 2 kohaselt tagab kohalik omavalitsus maakasutuse ja ehitamise aluseks olevad planeeringud ning kõigi huvitatud isikute huvide arvesse võtmise ja kooskõlastamise, mis on planeeringu kehtestamise eeldus.

§-st 22 lg 1 p 33 ja PES §-st 24 lg 2 ei tulene üksnes kohaliku omavalitsuse õigus planeerimisdiskretsiooni teostada, vaid ka kohustus diskretsioonivolitust kasutada, tehes seda õiguspäraselt ja otstarbekalt. Kui detailplaneeringu menetlemise eelnevad etapid on läbitud, lasub kohalikul omavalitsusel kohustus otsustada detailplaneeringu kehtestamise küsimus, kaaludes seejuures üldist ja erahuvi ning mõistlikul viisil kaitstes avalikke huve ja planeeringuga seotud isikute õigusi. Vastasel juhul ei saa kaalutlusotsustus olla õiguspärane.

1. Diskretsioonireeglite rikkumine võib seisneda ka diskretsiooni mittekasutamises. Tegemist on olukorraga, kus diskretsiooni teostamiseks pädev haldusorgan ei kontrolli ega kaalu kõiki võimalusi ega võta arvesse kõiki asjaolusid, mida tal on otsustamisel võimalik kasutada. Kui kohalik omavalitsus on planeeringu menetlemise käigus piisava tõhususega täitnud Planeerimisja ehitusseadusest tulenevaid kohustusi avalikkuse kaasamisel, erinevate seisukohtade arvessevõtmise võimalikkuse kaalumisel ja erinevate huvide vahel tasakaalustatud lahenduse leidmisel ning teinud temast oleneva, et lahendada isikute (näiteks piirinaabrite) vahelisi erimeelsusi, on kohaliku omavalitsuse volikogu õigustatud kasutama talle seadusest tulenevat diskretsioonivolitust. Seejuures ei tule kohalikul omavalitsusel otsustada mitte ainult detailplaneeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise küsimus, vaid ka valiku tegemine võimalike lahenduste vahel. Kui olemasolev informatsioon ei ole piisav õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks, peab kohalik omavalitsus planeeringu koostajat ja vajadusel ka teisi puudutatud isikuid kaasates koguma otsustamiseks täielikumat teavet.
2. Planeeringu kehtestamise otsustamisel tuleks muuhulgas arvestada ka kulutusi, mida seoses planeeringu menetlemisega on teinud avalik võim ise ja planeeringu koostamise finantseerija (käesoleval juhul KÜ Tiiru Tosin). Samuti tuleks arvesse võtta menetlusosaliste valmisolekut paindlikeks lahendusteks. Planeeringu menetlemisel ei tohiks positiivse lahenduse saavutamisel otsustavaks saada näiteks mõne menetlusosalise isiku soovimatus või suutmatus üldse kokkulepetele jõuda. Ülaltoodud põhjustel ei nõustu Riigikohtu halduskolleegium halduskohtu ja ringkonnakohtu järeldustega, et vaidlustatud otsus on piisavalt motiveeritud ja kontrollitav. Samuti ei nõustu kolleegium kohtute seisukohaga kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasuse osas volikogu poolt detailplaneeringu kehtestamata jätmisel. Eeltoodud motiividel kuuluvad tühistamisele halduskohtu ja ringkonnakohtu otsus ning Keila Linnavolikogu vaidlustatud otsus. Keila Linnavolikogu peab Keila Tuula tee 1 ja Tiiru tn 4 detailplaneeringu kehtestamise küsimuse uuel läbivaatamisel juhinduma käesoleva otsuse seisukohtadest.
3. HKMS § 93 lg 1 kohaselt mõistetakse poolele, kelle kasuks tehti kohtulahend, välja tema poolt kantud kohtukulud. Kuna Riigikohtu halduskolleegium rahuldab KÜ Tiiru Tosin kassatsioonkaebuse, tühistades ringkonnakohtu ja halduskohtu otsuse, ning teeb asjas ise uue otsuse, millega rahuldab Korteriühistu Tiiru Tosin kaebuse, kuulub lahendamisele ka kohtukulude väljamõistmise küsimus. Korteriühistu Tiiru Tosin on esitanud kohtukulude nimekirja ja dokumendi, mis tõendab õigusabikulude kandmist 20 000 krooni suuruses summas. Veel on tasutud 10 krooni suurune riigilõiv kaebuse esitamisel halduskohtusse ning 10 krooni suurune riigilõiv apellatsioonkaebuse esitamisel. Tulenevalt HKMS §-st 92 lg 1 kuuluvad KÜ Tiiru Tosin poolt kantud õigusabikulud ja tasutud riigilõiv väljamõistmisele Keila Linnavolikogult. Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann