KOHTUOTSUS Kohtuasja number Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-54-02 Otsuse kuupäev 13. november 2002 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel Kohtuasi Menetluse alus Riigikohtus OÜ Peipus kaebus Ida-Viru maavanema 31. detsembri 1998. a korralduse nr 2463 p-de 1 ja 1.3 peale Tartu Ringkonnakohtu 19. juuni 2002. a otsus haldusasjas nr 23-114/2002 OÜ Peipus kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 17. oktoober 2002 Kohtuistungil osalenud isikud Kassaatori, OÜ Peipus esindaja vandeadvokaat Ingrid Kullerkann Vastustaja, Ida-Viru maavanema esindaja vandeadvokaat Ain Alvin Vaidlustatud kohtulahend RESOLUTSIOON 1. Rahuldada kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 19. juuni 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-114/2002 ja jätta jõusse Jõhvi Halduskohtu 29. mai 2001. a otsus haldusasjas nr 3-1/2001. 3. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. OÜ Peipus esitas 1999. aastaks taotluse püügilubade väljastamiseks 150 nakkevõrgule, 15 mõrrale, 2 seisevnoodale, 1 põhjanoodale ja 2 tindimõrrale. Ida-Viru maavanema 31. detsembri 1998. a korraldusega nr 2462 kinnitati muuhulgas kalapüügilubade jaotus kutseliste kalapüügipüügivahendite osas Peipsi järvel ning korralduse nr 2463 p-dega 1 ja 1.3 keelduti osaliselt OÜ-le Peipus kalapüügilubade väljaandmisest ja vähendati taotlustes toodud püügivahendite arvu järgnevalt: nakkevõrk sh raamvõrk 134; avavee- ja ääremõrd 7; kastmõrd (seisevnoot) 2; tindimõrd 2; põhjanoot (mutnik) 1. 2. Halduskohtule esitatud kaebuses palus OÜ Peipus tunnistada 31. detsembri 1998. a korralduse nr 2463 p-d 1 ja 1.3 seadusevastaseks. Kaebaja väitis, et vaidlustatud haldusakt on motiveerimata. Kalapüügiseaduse (KPS) § 16 lg-s 3 toodud õigusmõistet "vähendatakse mõlemat kõigi taotluste osas võrdeliselt" peab rakendama ühetaoliselt kõikide adressaatide jaoks. Nimetatud printsiipi rakendati iga taotleja suhtes suvaliselt ega põhjendatud, millistest printsiipidest lähtuti. 3. Jõhvi Halduskohus tunnistas korralduse nr 2463 p-d 1 ja 1.3 OÜ-t Peipus puudutavas osas õigusvastasteks. Halduskohtu otsuse kohaselt ei ole vaidlustatud korraldus puuduliku motiveeringu tõttu kontrollitav. Kuna esitatavate taotluste arv ei olnud piiratud, tuli lähtuda võrdelisusest mitte ainult matemaatilises mõistes, vaid võtta arvesse ka taotlejaid puudutavaid teisi kriteeriume. 4. Tartu Ringkonnakohtu 19. juuni 2002. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ja jäeti kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis:
- a)Korraldus nr 2463 on piisavalt motiveeritud ja arusaadav. Vaidlustatud korralduses on toodud vähendamise metoodika aluseks olevad aktid. Asjaolu, et korralduses ei ole esitatud arvutuse käiku ja lahti kirjutatud metoodikat, on korralduse puudus, kuid see ei ole korralduse õigusvastaseks tunnistamiseks piisav, kuna korralduses toodu võimaldab kontrollida jaotuspõhimõtteid.
- b)Kaebuse esitaja loobus korralduse nr 2462 vaidlustamisest, kuid neid kahte korraldust tuleb vaadelda koosmõjus. Kaebaja ei ole vaidlustanud tulemust - asjaolu, et talle väljastati vähem lube -, vaid jäänud selle juurde, et ta ei saa korraldusest aru. 3) Halduskohtu otsuses toodud seisukoht, et ametiisik ei oleks pidanud lubade vähendamisel mitte piirduma matemaatiliselt võrdelise vähendamisega, vaid oleks pidanud arvesse võtma ka teisi kriteeriume, ei ole õige. Ametiisik on korralduses toodud metoodika valikut veenvalt põhistanud, ning võrdelisuse arvutamine matemaatiliselt taotletu ja olemasoleva alusel on põhjendatud. ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 5. Kassatsioonkaebuses palub OÜ Peipus ringkonnakohtu otsuse tühistada ja saata asi ringkonnakohtule uueks arutamiseks. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:
- a)Ringkonnakohus leidis, et korraldust nr 2463 ja 2462 tuleb kontrollida koosmõjus, kuid ei teinud seda. OÜ Peipus ei saanud paluda tunnistada õigusvastaseks talle õigust andvat haldusakti. See, et ta taotles ja soovis, et õigust andev haldusakt oleks antud suuremale hulgale kalapüügivahenditele, ei muuda selles osas, milles õigustus anti, seda õigustust õigusvastaseks.
- b)Ringkonnakohus asus ebaõigele seisukohale, et kaebaja ei ole vaidlustanud korralduses toodud kalapüügivahendite jaotust. Selleks, et tulemusteni jõuda, tuleb kontrollida metoodikat, millega tulemusteni jõuti. Kui kohus leiab, et metoodika, mida kasutas haldusakti väljaandja, on seaduse tähenduses ebaõige, on ebaõige ka tulemus.
- c)Ringkonnakohus pole püüdnud mõtestada KPS § 16 lg 3 sisu ja olemust. Püüniste arvu ja väljapüügimahtude vähendamine peab rakenduma ühetaoliselt kõikide adressaatide jaoks. Tegemist ei ole pelgalt matemaatilise probleemiga. Selline käsitlus viiks haldussuvani. KPS § 16 lg-te 3 ja 4 mõte seisneb pigem varasemate püügivõimaluste võimalikult samas suuruses säilitamises kui taotluste arvestamises. 6. Kirjalikus vastuses peab Ida-Viru maavanem kassatsioonkaebust põhjendamatuks. Maavanem leiab:
- a)Korraldus nr 2463 on piisavalt motiveeritud ja arusaadav. Väide, et ringkonnakohus ei ole kontrollinud korraldusi koosmõjus, on väär.
- b)Võrdelisuse arvutamine matemaatiliselt taotletu ja tegeliku tulemuse vahel on põhjendatud. Seadusest tulenevalt sai võrdeline vähendamine toimuda ainult lähtudes esitatud taotlustest ja jaotatavatest püügivõimalustest, mitte varem kasutatud püügivõimalustest. Käesolevaks ajaks on seadusandja nimetatud regulatsiooni toonud sisse "ajaloolise püügiõiguse" mõiste võimaldamaks seaduse rakendajatel arvestada ajalooliselt väljakujunenud püügivõimalusi.
- c)Käesolevas asjas ei käi vaidlust KPS § 16 õigusmõistete tõlgendamises. Käesolevas asjas käib vaidlus selle üle, kas vaidlustatav korraldus oli piisavalt motiveeritud võimaldamaks kohtulikku kontrolli või mitte. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 7. Esimese astme halduskohtus vaidlustatud korraldusega jäeti kaebuse esitaja kalapüügiloa taotlus KPS § 16 lg 3 alusel osaliselt rahuldamata. Käesolevas kassatsioonimenetluses käib vaidlus KPS § 16 lg 3 esimese lause tõlgendamise ja kohaldamise üle. Ringkonnakohtu seisukoht, et kaebuse esitaja on kohtuvaidluses tõstatanud vaid maavanema korralduse motiveerituse küsimuse, on ekslik. Kaebuse esitaja on vaidlustanud korralduse selles osas, millega tema taotlus kalapüügivahendite lubamiseks jäeti rahuldamata. Uurimispõhimõttest tulenevalt peab halduskohus omal initsiatiivil kontrollima kõiki aspekte, mis mõjutavad haldusakti vaidlustatud osa õiguspärasust. 8. Kassaatoril on õigus, et korralduse nr 2462, millega tema kalapüügiloa taotlus osaliselt rahuldati, vaidlustamata jätmine ei võta võimalust kontrollida vaidlustatud korralduse, millega jäeti taotlus osaliselt rahuldamata, õiguspärasust. Kassaatoril on kaebeõigus vastavalt kaebuse esitamise ajal kehtinud Halduskohtumenetluse seadustiku varasema redaktsiooni § 5 lg-le 1. Oma õigusi on kaebuse esitajal pärast korralduse õigusvastaseks tunnistamist võimalik kaitsta kahjunõude esitamisega. 9. KPS § 16 lg 3 sätestas (31. detsembri 1998. a redaktsioonis): "Kui kalavarud ei võimalda kutselise kalapüügiga tegelevate isikute poolt taotletud püüniste arvu või väljapüügimahtu, vähendatakse mõlemat kõigi taotluste osas võrdeliselt. Piiratud püügivõimaluste korral võib kutselist kalapüüki alustavale ettevõtjale kalapüügiõigust omava ettevõtja arvelt kalapüügiluba anda vaid viimase nõusolekul." Vaidlust ei käi selle üle, et kalavarud ei võimaldanud kõiki taotlusi täielikult rahuldada. Keskkonnaministri määrusega olid püügimahud piiratud. Vaidlus käib piiratud püügimahu jaotamise põhimõtete üle. 10. Maavanem ja ringkonnakohus on seisukohal, et KPS § 16 lg-t 3 tuleb mõista selliselt, et mida rohkem on kalapüügiga tegelev isik vahendeid taotlenud, seda suurem osa tuleb talle anda. Kassaator ja halduskohus peavad sellist jaotuspõhimõtet ebaõiglaseks. Käesolevas asjas on üks kutselise kalapüügiga tegeleja esitanud taotlusi 12,58 korda suuremas mahus kui on kogu jagatav püügivõimalus. Sellise olukorra aktsepteerimine viiks tulemusele, kus isik, kes esitab taotlusi ebareaalselt suures mahus, saab kõik kalapüügiload endale. Kassaator leiab, et püügivahendite võrdelise jaotamise aluseks ei peaks olema mitte esitatud taotlus, vaid võrdeliselt tuleb vähendada eelmisel perioodil lubatud mahtu. 11. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et KPS § 16 lg 3 esimese lause keeleline analüüs võimaldab iseenesest nii kassaatori kui ka vastustaja poolt esitatud tõlgendust. Õige on vastustaja poolt esitatud seisukoht, et ta sai korralduse andmisel lähtuda vaid seaduse tekstist, kuid ta pole veenvalt selgitanud, kuidas välistab KPS § 16 lg 3 sõnastus selle sätte tõlgendamise kassaatori poolt esitatud viisil. See, et antud normi kohaselt tuleb juhul, kui kalavarud ei võimalda "taotletud" püüniste arvu ja püügimahtu, vähendada mõlemat kõigi "taotluste" osas võrdeliselt, ei tähenda, et vähendamise lähtealuseks peavad olema taotluses esitatud arvud. On ka võimalik, et seadusandja pidas vähendamise alusena silmas senist püügivahendite arvu ja püügimahtu. Seda ei välista iseenesest seaduse hilisem muutmine ja nn "ajaloolise püügiõiguse" selgesõnaline sätestamine normi uues redaktsioonis. Viimane pigem kinnitab, et maavalitsuse tõlgendus ei ole kooskõlas seadusandja tahtega. 12. Kuna vaidlusaluse normi keeleline analüüs ei välista kumbagi tõlgendust, tuleb normi õigeks kohaldamiseks kasutada teisi tõlgendusmeetodeid, selgitamaks välja seadusandja tegelik tahe. Seadusandja tahe ei saa olla suunatud teadlikult ebamõistliku ja ebaõiglase regulatsiooni kehtestamisele. Maavanema poolt antud tõlgendus aga viib ilmselgelt ebamõistlikule tulemusele. Siis määraks lubatud püügivahendite jaotuse ära vaid taotleja poolt püügiloataotluses meelevaldselt nimetatud arv, mitte aga objektiivsed kriteeriumid. Isik, kes esitab reaalse taotluse, kannatab võrreldes isikuga, kes esitab selgelt põhjendamatu taotluse, paludes püügimahtu ulatuses, mida tal mingil juhul ei ole võimalik saavutada. 13. Seetõttu jätab kolleegium jõusse esimese astme halduskohtu otsuse. Käesolevas vaidluses ei ole oluline, kui palju püügivahendeid oleks tulnud OÜ Peipusele 1999. aastaks eraldada. Käesolev vaidlus puudutab üksnes vaidlustatud haldusakti õiguspärasust, mitte aga tekitatud kahju hüvitamist. Nn "ajaloolisest püügiõigusest" lähtumine on üks võimalus piiratud püügiressursi mõistlikuks jagamiseks selle sätte varasema redaktsiooni rakendamisel, kui seejuures arvestatakse ka muid olulisi asjaolusid. 14. Riigikohus nõustub ka väitega, et vaidlustatud korralduse motivatsioon on puudulik. Sellest ei nähtu üheselt, mida on maavanem püügimahtude ja -vahendite võrdelise vähendamise all silmas pidanud, iseäranis aga seda, mis on vähendamise lähtealus. Pelgalt haldusakti õiguslikele alustele viitamine ei kujuta endast haldusakti piisavat põhjendamist, kui aktist ei nähtu põhimõtted, millest lähtudes sisustatakse akti aluseks olevas õigusnormis kasutatud määratlemata õigusmõisteid. Apellatsioonkaebuses oli vastustaja seisukohal, et maavanemal oli diskretsioonivabadus valida metoodika püügivahendite võrdelise vähendamise teostamiseks. Seda metoodikat ei ole aga korralduses selgitatud. Samuti on apellatsioonkaebuses väidetud, et "püüniste arvu vähendamisel hinnati taotlusi kogumis, arvestades kõiki püügivõimalusi puudutavaid faktoreid (taotletavate püüniste liigid, töötlemise võimalused, mahud, vahendite arv, rannaelanike tööhõivet, konkurentsi, maakonna tasakaalustatud arengut jne)". Kuidas need asjaolud on püügivahendite jaotust mõjutanud, ei ilmne ei korraldusest ega kohtumenetluse käigus esitatud selgitustest. Korralduses ei mainita neid asjaolusid üldse. Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel