KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-1-03 Otsuse kuupäev
- veebruar 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Ants Kull, Villu Kõve, Jüri Põld Kohtuasi Vabariigi Valitsuse
- novembri
- a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa enampakkumisega erastamise korra" punkti 47 Põhiseadusele vastavuse kontrollimine. Menetluse alus Tallinna Halduskohtu
- oktoobri
- a otsus haldusasjas nr 31287/2002 Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Tunnistada "Maa enampakkumisega erastamise korra" punkti 47 kolmas lause kehtetuks osas, milles see kohustab, et enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmisel tuleb igal juhul korraldada uus enampakkumine. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
- Osaühing Palgimets osales Kõrgessaare vallas asuvate maatükkide erastamisel avaliku kirjaliku enampakkumise korras. Enampakkumist korraldanud komisjon jättis OÜ Palgimets esitatud pakkumised arvestamata, leides, et esitatud dokumendid ei vasta Vabariigi Valitsuse
- novembri
- a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa enampakkumisega erastamise korras" (edaspidi Kord) sätestatud nõuetele. Korra punkt 24 alapunkti 1 kohaselt tuleb juriidilise isiku esitatud avalduses näidata isiku nimi, kes on volitatud juriidilist isikut esindama. OÜ Palgimets avaldustes puudus teave esindaja kohta ning neist ei selgunud, kes on osaühingu nimel avalduse esitanud ja dokumentidele alla kirjutanud. Ühe maatüki erastamiseks tehtud hinnapakkumine oli ka allkirjastamata.
- OÜ Palgimets esitas Hiiu maavanemale protesti enampakkumise korraldamise kohta, milles taotles enampakkumise komisjoni otsuse tühistamist ning OÜ Palgimets kui parima pakkumise teinud isiku kinnitamist enampakkumise võitjaks. Protestis märgiti, et Äriseadustiku § 181 lg 1 kohaselt võib osaühingut kõigis õigustoimingutes esindada iga juhatuse liige. Enampakkumise dokumendid esitaski osaühingu juhataja. Kuna juhataja ei olnud volitanud kedagi OÜ Palgimets esindama, ei olnud võimalik ka avalduses märkida erastamisprotsessis juriidilist isikut esindama volitatud isiku nime. Andmed OÜ Palgimets seadusliku esindaja kohta nähtusid äriregistri väljavõttest OÜ Palgimets registreerimise kohta, mis oli avaldusele lisatud. Hiiu maavanem rahuldas
- augusti
- a korraldusega nr 430 protesti.
- augusti
- a korraldusega nr 431 jättis maavanem enampakkumise tulemused kinnitamata ja otsustas korraldada uue enampakkumise.
- OÜ Palgimets vaidlustas Hiiu maavanema korralduse Tallinna Halduskohtus. Kaebaja arvates ei esinenud enampakkumismenetluses sellist rikkumist, mis annaks aluse jätta enampakkumise tulemused kinnitamata. Kord ei välista pärast protesti lahendamist pakkumiste uut hindamist ja enampakkumise tulemuste kinnitamist. Enampakkumise komisjoni erastamismenetluses tehtud viga ei saa kaasa tuua negatiivseid tagajärgi parima pakkumise teinud isikule. Korra punktist 47 tulenevat nõuet korraldada enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmise korral uus enampakkumine saab rakendada Korra mõtte kohaselt üksnes siis, kui protesti läbivaatamise käigus tuvastatud rikkumise iseloom on selline, et parimat pakkumist pole võimalik välja selgitada. Juhul, kui kohus siiski leiab, et Korra punkt 47 diskretsiooni ei võimalda, tuleb see säte jätta kohaldamata vastuolu tõttu Põhiseaduse (PS) §-ga
- Protesti rahuldamisega imperatiivselt kaasnev enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmine ja uue enampakkumise korraldamine ei ole alati eesmärgipärane tagamaks maareformi efektiivset ja kiiret läbiviimist. Antud asjas tulnuks esitatud pakkumisi koos OÜ Palgimets pakkumisega uuesti hinnata ning viia erastamismenetlus lõpule uut enampakkumist korraldamata. Sel viisil oleks tagatud kooskõla omandireformi, maareformi ja haldusmenetluse eesmärkide ja põhimõtetega. Korra punkt 47, mille kohaselt tuleb Korra formaalse rikkumise ja esitatud protesti rahuldamise puhul korraldada uus enampakkumine, on nende eesmärkide saavutamiseks ebasobiv.
- Tallinna Halduskohtu
- oktoobri
- a otsusega haldusasjas nr 3-1287/2002 tühistati Hiiu maavanema korraldus ning tunnistati Põhiseadusega vastuolus olevaks ja jäeti kohaldamata Korra punkt
- Lisaks tegi kohus Hiiu maavanemale ettekirjutuse erastamismenetluses tehtud pakkumiste uueks hindamiseks ja uue otsuse tegemiseks. KOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED Halduskohtu põhjendused
- Tallinna Halduskohus leiab, et Korra punkt 47 sisaldab imperatiivset normi, mis ei võimalda selle rakendajal teostada diskretsiooni enampakkumise tulemuste kinnitamise või kinnitamata jätmise otsustamisel. Selles osas riivab see norm kaebaja õigust eesmärgipärasele ja efektiivsele haldusmenetlusele maa erastamisel. Ettevõtluse edendamine, kasutades seadusega tagatud eesmärgipärast ja efektiivset haldusmenetlust, on isiku vaba eneseteostuse viis ja on tagatud tema põhiõigusega vabale eneseteostusele, korraldusele ja menetlusele (PS §-d 13, 14 ja 19). Korra punkt 47 võib riivata ka PS §-ga 31 kaitstavat ettevõtlusvabadust. Korra punktis 47 sätestatud põhimõte, mille järgi enampakkumise korra formaalne rikkumine ja esitatud protesti rahuldamine toovad automaatselt kaasa uue enampakkumise, on ebasobiv, kuna selline abinõu ei soodusta Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg-s 2 sätestatud eesmärkide saavutamist. Seetõttu on Korra punkt 47 ebaproportsionaalne ning vastuolus PS §-ga 11 osas, mis ei võimalda erastamise korraldajal valida õiguslikke tagajärgi juhul, kui enampakkumise korda on rikutud formaalselt või kui protest on rahuldatud formaalsetel põhjustel. Erastamise korraldajal ei ole võimalust kaaluda, kas kinnitada enampakkumise tulemused või jätta enampakkumise tulemused kinnitamata ja korraldada uus enampakkumine. Menetlusosaliste põhjendused
- Kaebuse esitaja esindaja nõustub Tallinna Halduskohtu põhjendustega, mille kohaselt on Korra punkt 47 vastuolus Põhiseadusega. Lisaks leiab ta, et Korra punkt 47 on vastuolus ka PS §-st 13 tuleneva õigusselguse põhimõttega - seda juhul, kui asuda seisukohale, et Korra punkti 47 tõlgendusest on siiski tuletatav erastamise korraldaja diskretsiooniõigus enampakkumise tulemuste kinnitamisel või kinnitamata jätmisel.
- Hiiu maavanem leiab, et Korra punkt 47 on imperatiivne norm, mis aga ei piira ettevõtlusvabadust. Isik, kes on otsustanud osaleda maa ostmiseks korraldatud enampakkumisel, peab arvestama, et enampakkumise tulemused võidakse esimesel korral kinnitamata jätta. Kui enampakkumise korraldaja on eksinud mõne reegli rakendamisel või loeb pakkumise nõutele mittevastavaks, siis on õiglane viia kogu menetlus läbi algusest peale. Nii saavad tagatud kõigi osalejate õigused ja vabadused. Võimatu on sätestada loetelu rikkumistest, mis on formaalsed ja mille puhul võiks pakkumise tulemused siiski kinnitada. Kui rikkumisele hinnangu andmine oleks haldusvõimu pädevuses, võiks see kaasa tuua kaebusi subjektiivsuses ning võimalikke kuritarvitusi menetluses. Korra punkt 47 ei ole vastuolus Põhiseadusega.
- Õiguskantsler märgib, et PS §-st 14 tuleneb üldine õigus korraldusele ja menetlusele. Maa enampakkumisega erastamisel peab menetlusnorm tagama maa efektiivse erastamise kooskõlas Maareformi seaduse (MRS) § 22 lg-s 3 sätestatud tingimusega - enampakkumisel sõlmitakse müügileping isikuga, kes nõustub kehtestatud müügitingimustega ja pakub kõige kõrgemat hinda. Enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmine ja uue enampakkumise korraldamine ei ole vajalik, kui rikkumine on menetluse käigus kõrvaldatav ja samal enampakkumisel on siiski võimalik pärast protesti lahendamist hinnata pakkumised uuesti ja teha kindlaks isik, kes nõustub müügitingimustega ja pakub kõige kõrgemat hinda. Õiguskantsler nõustub Tallinna Halduskohtu seisukohaga, et Korra punktis 47 sätestatud imperatiivne nõue korraldada uus enampakkumine on ebasobiv. Selline abinõu rikub PS §-st 14 tulenevat nõuet, et maa erastamise õiguse menetlus peab olema kooskõlas selle õiguse materiaalse sisuga. Korra punkt 47 on vastuolus PS §-dega 11 ja 14, kuna loob ebaproportsionaalse protseduurilist laadi takistuse maa erastamise õiguse realiseerimisel. Vaidlustatud säte tuleks tunnistada kehtetuks osas, mis ei võimalda erastamise korraldajal teostada diskretsiooni.
- Justiitsminister leiab, et lisaks õigusele efektiivsele ja eesmärgipärasele haldusmenetlusele on isikul ka õigus õiguspärasele ja õiglasele menetlustulemusele, mis on samuti tuletatav PS §-dest 13 ja
- Haldusmenetluse läbiviimise õiguspärasuse nõue ei ole absoluutne. Menetluse tulemust ei tuleks tunnistada kehtetuks üksnes menetlusnormi rikkumise tõttu, kui rikkumine ei mõjutanud asja sisulist otsustamist ning puudub muu ülekaalukas huvi sellise negatiivse otsustuse tegemiseks. Vastupidine seisukoht oleks vastuolus HMS §-s 58 sätestatud menetlusökonoomia põhimõttega. Justiitsministri arvates tuleks piirangu sobivust hinnata menetluse õiguspärase läbiviimise nõude kehtestamise eesmärgi seisukohalt. Selleks eesmärgiks on tagada isiku õigus õiguspärasele menetlustulemusele. Menetlusnormide rikkumise range sanktsioneerimine on selle eesmärgi saavutamiseks sobiv abinõu, kuna nii välditakse võimalikke kahtlusi selle kohta, kuidas menetlusnormi rikkumine mõjutab otsuse sisulist õiguspärasust. Korra punktis 47 sätestatud meede ei ole aga vajalik. Eesmärki tagada menetluse tulemuse õigsus on võimalik saavutada menetluses osalevaid isikuid vähem koormava abinõuga. Õiguse hinnata rikkumise võimalikke tagajärgi saab anda õiguse rakendajale. Korra punkt 47 tuleks tunnistada PS §-ga 11 vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, mis ei võimalda määruse rakendajal teostada diskretsiooni enampakkumise tulemuste kinnitamisel. Kohaldamata jäetud ja vaidlustatud õigusakt
- Maa enampakkumisega erastamise korra (RT I 1996, 78, 1385; 2001, 49, 273) punkt 47: "
- Enampakkumise tulemusi ei kinnitata, kui on rikutud enampakkumise korda või erastamise korraldaja võtab käesoleva korra punkti 46 alusel vastu otsuse protesti rahuldamise kohta. Erastamise korraldaja peab enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmist kirjalikult põhjendama. Enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmisel korraldatakse uus enampakkumine." PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT I
- Halduskohus tunnistas põhiseadusevastaseks Korra punkti 47 tervikuna. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et haldusasja lahendamisel on asjassepuutuv Korra punkti 47 kolmas lause. Haldusasjas ei vaidlustatud seda, et maavanem jättis enampakkumise tulemused kinnitamata (punkti 47 esimene lause). Samuti ei vaidlustatud nõuet, et erastamise korraldaja peab enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmist kirjalikult põhjendama (punkti 47 teine lause). Vaidlustati maavanema otsus korraldada uus enampakkumine. Maavanema otsus korraldada uus enampakkumine tugines Korra punkti 47 kolmandale lausele, mille kohaselt enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmise vältimatuks tagajärjeks on uue enampakkumise korraldamine. Seetõttu on Riigikohus seisukohal, et haldusasjas oli otsustava tähtsusega Korra punkti 47 kolmas lause, mille kolleegium loeb asjassepuutuvaks sätteks.
- Halduskohus leidis, et Korra punkt 47 riivab PS §-des 13, 14 ja 19 sätestatud põhiõigusi vabale eneseteostusele, korraldusele ja menetlusele. Silmas pidades järeldust, et haldusasjas on otsustava tähtsusega Korra punkti 47 kolmas lause, kontrollib Riigikohus kõigepealt selle vastavust PS §-le
- Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Muuhulgas tähendab see, et avalik võim peab kehtestama haldusmenetluse reeglid. Kuigi PS § 14 on sõnastatud objektiivselt, tulenevad sellest sättest ka subjektiivsed õigused, sh üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele (vt Riigikohtu üldkogu
- oktoobri
- a otsus asjas 3-4-1-5-02, RT III 2002, 28, 308, p 30).
- Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium möönab, et Maareformi seadusega ning Korraga on sätestatud menetlusnormid maa enampakkumisega erastamiseks. Kuid haldusmenetluse reeglid peavad vastama ka teatud nõuetele. Põhiseaduse tekst neid nõudeid ei loetle ning nende sisustamiseks tuleb appi võtta õiguse, eriti haldusõiguse üldpõhimõtted. II
- Põhiseaduse § 10 järgi kehtivad Eestis demokraatliku õigusriigi põhimõtted. See tähendab, et Eestis kehtivad sellised õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse Euroopa õigusruumis (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
- septembri
- a otsus asjas III-4/A-5/94 - RT I 1994, 66, 1159). Ka haldusõiguse valdkonnas aktsepteeritakse Euroopa õigusruumis üldisi õiguspõhimõtteid. Haldusõiguse printsiibid on haldusõiguse eri valdkondades kehtivate reeglite üldistus, mis on riigiti väljendatud erinevates õigusallikates (nt kodifitseeritud haldusmenetluse seadustikes, eriseadustes, kohtupraktikas). Euroopa õigusruumis on haldusõiguse printsiipidena üldiselt tunnustatud näiteks järgmised põhimõtted: õiguskindlus, õiguspärane ootus, proportsionaalsus, mittediskrimineerimine, õigus olla haldusmenetluses ära kuulatud, õigus menetlusele mõistliku aja jooksul, tulemuslikkus ja tõhusus. Üha enam on mitmed haldusõiguse printsiibid - hea halduse kesksed põhimõtted - leidnud tunnustust ka põhiseaduslike printsiipidena. Hea halduse põhimõtted on otsesõnu kirja pandud ka mitmetesse põhiseadustesse. Näiteks tuleb Soome põhiseaduse § 21 lg 2 kohaselt seadusega kehtestada normid, mis sätestavad menetluse avalikkuse, õiguse olla ära kuulatud, õiguse saada motiveeritud otsus, õiguse edasi kaevata ning teised ausa õigusemõistmise ning hea halduse tagatised. Hispaania põhiseaduse § 31 lg 2 nõuab avalike vahendite tõhusat ja säästlikku kasutamist.
- Igaühe õigust heale haldusele on otsesõnu nimetatud ühes uuemas põhiõigusi käsitlevas rahvusvahelises dokumendis - Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis
- Harta kohustab Euroopa Liidu institutsioone ja asutusi käsitlema isiku küsimusi erapooletult, õiglaselt ja mõistliku aja jooksul. Õigus heale haldusele hõlmab harta järgi muuhulgas õigust pääseda ligi oma toimikule, õigust saada ärakuulatud, ametiasutuse kohustust oma otsuseid põhjendada ning õigust saada hüvitist ametiasutuste tekitatud kahju korral. Euroopa Liidu põhiõiguste harta ei ole Eestile õiguslikult vahetult siduv, kuid - nagu see on väljendatud ka harta preambulis - tugineb harta muuhulgas Euroopa Liidu liikmesriikide ühistele põhiseaduslikele tavadele ning demokraatia ja õigusriigi põhimõtetele. Demokraatia ja õigusriigi põhimõtted, samuti teised Euroopa õigusruumis kehtivad õiguse üldpõhimõtted ning põhiväärtused kehtivad ka Eestis.
- Euroopa õigusruumis tunnustatud põhimõtete analüüs viib järeldusele, et PS §-st 14 tuleneb isiku õigus heale haldusele, mis on üks põhiõigustest. III
- Eestis on hea halduse põhimõtteid omaks võetud nii haldus- kui ka kohtupraktikas. Halduse põhimõtteid on sätestatud ka
- jaanuaril 2000 jõustunud Halduskohtumenetluse seadustikus,
- jaanuaril 2002 jõustunud Haldusmenetluse seaduses ja eriseadustes. Nii sätestab HMS § 5 lg 2, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Sama seaduse § 3 lg 2 järgi rakendatakse haldusmenetluses proportsionaalsuse printsiipi - halduse toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes.
- Haldusmenetluse seaduse § 112 lg 2 järgi kohaldatakse seda seadust eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele juhul, kui nii näeb ette eriseadus. Haldusmenetluse seaduse muutmise ja rakendamise seadusega tehti enam kui sajasse haldusmenetluse sätteid sisaldavasse eriseadusesse täiendus, mille järgi kohaldatakse nendes seadustes reguleeritud haldusmenetlustele Haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades vastava eriseaduse erisusi. Maareformi seadusesse niisugust muudatust tehtud ei ole. Sellele vaatamata peab ka maareformi käigus toimuv haldusmenetlus vastama haldusõiguse printsiipidele, mis tulenevad muuhulgas PS §-ga 14 tagatud õigusest heale haldusele, õiguse üldpõhimõtetest ja Põhiseaduse printsiipidest. IV
- Maareformi seaduse § 2 kohaselt on maareformi eesmärgiks kujundada riiklikul maaomandil rajanevad suhted ümber peamiselt maa eraomandil rajanevateks suheteks. Selle eesmärgi saavutamise ühe vahendina näeb Maareformi seadus ette maa erastamise. Maa erastamine on haldusmenetlus, mille käigus maa antakse tasu eest või tasuta eraõigusliku isiku omandisse. Maareformi seaduse § 22 lg 3 kohaselt sõlmitakse avaliku enampakkumise tulemuste alusel müügileping isikuga, kes nõustub kehtestatud müügitingimustega ja pakub kõige kõrgemat ostuhinda. Sama seaduse § 23 lg-ga 6 on maa erastamise korra kehtestamine delegeeritud Vabariigi Valitsusele. Vabariigi Valitsus on
- novembri
- a määrusega nr 268 kinnitanud "Maa enampakkumisega erastamise korra". Maa enampakkumisega erastamisel on enampakkumise võitjaks pakkumisel osaleja, kes tegi kõrgeima hinnapakkumise (Korra punkt 43).
- Maa erastamise kui menetluse tulemuslikkust võib hinnata mitmest aspektist. Menetluses osalejate jaoks seisneb maa enampakkumisega erastamise kui menetluse tulemuslikkus selles, et enampakkumise objektiks olev konkreetne maatükk erastatakse selle maatüki erastamiseks korraldatud enampakkumisel kõrgeima hinnapakkumise teinud pakkujale. Menetlus peab seejuures olema läbi viidud mõistliku aja jooksul, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. V
- Korra punkti 47 kohaselt enampakkumise tulemusi ei kinnitata, kui on rikutud enampakkumise korda või erastamise korraldaja rahuldab erastamise kohta esitatud protesti. Punkti 47 kolmanda lause järgi tuleb enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmisel korraldada uus enampakkumine. Selle regulatsiooni eesmärgiks on tagada menetluse objektiivsus ja selgus. Kolleegiumi arvates on selline eesmärk hea halduse seisukohalt aktsepteeritav.
- Vaadeldes maa enampakkumisega erastamise kui menetluse tulemuslikkust menetluses osalejate seisukohalt, tuleb tõdeda, et Korra punktis 47 sätestatu võib tuua kaasa menetluse täieliku ebaefektiivsuse. Nimelt nõuab Korra punkti 47 kolmas lause, et protesti rahuldamise korral tuleb korraldada uus enampakkumine, olenemata sellest, kas see protesti iseloomust ning erastamismenetluse eesmärgist tulenevalt on vajalik või mitte. Kui erastamise korraldaja leiab, et enampakkumise komisjoni toiming isiku enampakkumiselt kõrvale jätmisel ei olnud õiguspärane ning enampakkumisel osaleda soovinud isiku esitatud dokumendid olid nõuetekohased või esines neis väheolulisi, kergesti kõrvaldatavaid puudusi, siis võib olla põhjendatud küll enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmine, kuid mitte uue enampakkumise korraldamine. Kui olemasolevate dokumentide ja pakkumiste põhjal on võimalik õigesti kindlaks teha kõrgeimat hinda pakkunud enampakkumisel osaleja, kes nõustub kehtestatud müügitingimustega, siis pole vaja uut enampakkumist korraldada. Korra punkt 47 erastamise korraldajale sellist kaalutlusõigust ei võimalda. Menetluses osalejate jaoks tähendab uue enampakkumise korraldamine esialgse menetluse tulemusteta lõppemist. VI
- Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et Korra punkti 47 kolmas lause piirab ebaproportsionaalselt PS §-st 14 tulenevat põhiõigust heale haldusele. Nõue korraldada igal juhul uus enampakkumine, kui enampakkumise tulemused on kinnitamata jäetud, ei ole maa enampakkumisega erastamise eesmärgi saavutamiseks vältimatult vajalik. Maa enampakkumisega erastamise eesmärk võib olla saavutatav menetlusosalisi vähem koormavate abinõudega. Seega ei ole proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas, et erastamise korraldajal ei ole kaalutlusõigust otsustamaks uue enampakkumise korraldamise vajalikkuse üle. Riigikohus tunnistab Korra punkti 47 kolmanda lause põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles see kohustab, et enampakkumise tulemuste kinnitamata jätmisel tuleb igal juhul korraldada uus enampakkumine.
- Kolleegium märgib, et kuigi
- jaanuaril 2003 jõustunud Maareformi seaduse muutmise seaduse järgi ei saa enam vaba maad erastada avaliku kirjaliku enampakkumise korras, ei kehti see piirang olukorras, kus menetluse jätkamine tuleneb kohtuotsuse täitmisest. Uno Lõhmus, Tõnu Anton, Ants Kull, Villu Kõve, Jüri Põld
🔗 Ametlikule allikale
Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.