KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON 3-3-1-20-03 7. märts 2003 Ee

§-de 112, 117 lg 1 p 4 ja lg 4 ning Keeleseaduse § 5 lg 2 alusel teenistusest ebapiisava keeleoskuse tõttu. Käskkirja andmise alusena märgiti ka Keeleinspektsiooni poolt

1. a augustis-septembris korraldatud vangla ametnike riigikeele tundmise kontrolli tulemused. Sama käskkirja punktiga 3 tunnistati kehtetuks Murru Vangla direktori
2. jaanuari 2002 käskkiri nr 32-9 N. Brezgunova teenistusest vabastamise kohta, kuna
3. jaanuarist
4. märtsini 2002 viibis ta töövõimetuslehel.
5. N. Brezgunova esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada teenistusest vabastamise käskkiri seadusevastaseks, ennistada ta teenistusse ja mõista välja hüvitus teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Kaebuse esitaja leidis, et tema kui spetsialist oli nooremametnik, kelle puhul on nõutav eesti keele oskus kesktasemel. Ametisse nimetamisel ei teavitatud teda, et ametikohal on nõutav keeleoskuse kõrgtase. Vanglaametnikele esitatavad keelenõuded pole proportsionaalsed ega vasta Keeleseaduse eesmärgile. Pealegi sooritas N. Brezgunova
6. aastal eesti keele E-kategooria eksami, mis Vabariigi Valitsuse
7. jaanuari
8. a määruse nr 31 järgi vastab kõrgtasemele. Veel leiti kaebuses, et Murru Vanglal ei olnud kohustust kaebuse esitajat teenistusest vabastada, Keeleinspektsiooni ettekirjutus kohustas Murru Vanglat nõudma üksnes ametnikult kõrgtaseme eksami sooritamist. Käskkirja andmisel ei võetud arvesse, et kaebaja töö suhtes pole kunagi esitatud pretensioone ja teda pole distsiplinaarkorras karistatud. Teenistusest vabastamise käskkiri on kaebuse esitaja arvates motiveerimata ja tema teenistusest vabastamist pole püütud vältida teise ametikoha pakkumisega.
9. Tallinna Halduskohtu
10. juuli
11. a otsusega haldusasjas nr 3-741/2002 jäeti kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis, et kaebaja töötas vanemametnikuna, kellelt vastavalt Vabariigi Valitsuse
12. augusti
13. a määrusele nr 249 nõutakse eesti keele oskust kõrgtasemel. Kaebaja on
14. aastal sooritanud küll eesti keele E-kategooria eksami, kuid Keeleinspektsiooni kontrollaktis on tema keeleoskust hinnatud kesktasemele vastavaks. Keeleinspektsiooni määratud tähtajaks ei suutnud kaebaja kõrgtaseme keeleeksamit sooritada. Ka kohtuistungil kasutas ta osaliselt tõlgi abi. Riigiametnikuna töötamine ei ole isiku põhiõigus ja isiku vabastamine ametikohale mittevastavuse tõttu ei ole diskrimineerimine. Kaebajat ei olnud võimalik nimetada teisele, tema ettevalmistusega sobivale ametikohale. Kaebaja väide, et enne Keeleinspektsiooni kontrolli ei teadnud ta oma ametikoha keelenõuetest, on paljasõnaline. Keeleseadus ja Vabariigi Valitsuse ning justiitsministri vastavad määrused on avaldatud Riigi Teatajas, Murru Vangla väitel on töötajaid keelenõuetest teavitatud ja korraldatud eesti keele kursusi, millest ka kaebaja osa võttis.
15. N. Brezgunova esitas apellatsioonkaebuse, milles palus kohtuotsuse tühistada ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus.
16. Tallinna Ringkonnakohtu
17. oktoobri
18. a otsusega jäeti halduskohtu otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis: a)

§ 14sätestab sõnaselgelt tingimuse ametnike riigikeele oskuse suhtes.

Keeleoskust ei hinda teenistusest vabastamise õigust omav isik, vaid pädev organ. Keeleoskust tõendava dokumendi olemasolu iseenesest ei taga teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega;

1. b)kuigi apellant sooritas eesti keele eksami seaduse alusel ettenähtud keeleoskusnõuete piires ja talle omistati 1999. aastal E-kategooria, on pädevad organid kontrollimisel leidnud, et tema tegelik keeleoskus ei vasta kõrgtasemele. Apellant on ametikohale mittevastav ebapiisava keeleoskuse tõttu ja tema teenistusest vabastamine oli põhjendatud. Käesoleval juhul ei ole teenistusest vabastamise põhjuseks mitte Keeleinspektsiooni ettepanek, vaid faktiline asjaolu, et ametnik ei vasta ametikohale;
2. c)Keeleinspektsiooni ametnikud olid pädevad kontrollima keelenõuete täitmist, mis ei saa piirduda vaid dokumentide olemasolu kontrollimisega, vaid neil on õigus kontrollida ka eesti keele oskuse vastavust ametikohale kehtestatud nõuetele;
3. d)teenistusest vabastamisel ei ole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Murru Vanglas ei vabastatud kohe pärast keeleoskuse nõutava taseme eksami sooritamiseks antud tähtaja möödumist kõiki ametikohale mittevastavaid ametnikke, sest vabastatavate ametnike hulk oli väga suur. Seetõttu pöördus Murru Vangla Justiitsministeeriumi poole palvega võimaldada osal töötajatest jätkata ka pärast keeleeksami sooritamiseks määratud tähtaja möödumist. Asutuse juhtkonnal on kohustus tagada asutuse tegevuse jätkumine ja teha valik isikute vahel, kelle teenistuses jätkamine oli hädavajalik ning kelleta põhifunktsioonide täitmine oli võimalik;
4. e)N. Brezgunoval võimaldati pärast teenistusest vabastamist töötamist jätkata, kuigi töölepingu alusel ja ajutiselt ära oleva töötaja asemel;
5. f)apellandi õigusi ei rikutud sellega, et teenistusest vabastamine ei toimunud viivitamatult pärast keeleoskuse kõrgtaseme eksami sooritamiseks määratud tähtaja möödumist;
6. g)apellandi väide, et eksamit sooritavatel isikutel on õigus saada tasuta konsultatsioone, viitab sellele, et talle neid ei pakutud. Nimetatud konsultatsioonide eesmärk on anda teavet eksami nõuete ja korralduse kohta ning nõustada eksamitaseme valikul, mitte anda keeleõpet. Oma oskuste vastavusse viimine nõuetega on eelkõige ametniku enda kohustus. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 8. Kassatsioonkaebuses taotleb N. Brezgunova ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega tunnistada vaidlustatud käskkiri seadusevastaseks, ennistada ta tööle ning mõista välja hüvitus sunnitult teenistusest puudutud aja eest. Kassaator leiab:
7. a)väär on ringkonnakohtu seisukoht, et apellant on ametikohale mittevastav ebapiisava keeleoskuse tõttu. Teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel ei ole kohus arvestanud kaebaja kompetentsust teenistusülesannete täitmisel. Kaebaja töö oluliseks osaks oli eestikeelsete aruannete esitamine, senise teenistusaja jooksul ei ole tema töö suhtes esitatud pretensioone. Kaebaja vastavus ametikohale ei ole kahtluse all olnud teenistuse jooksul ega kohtumenetluse käigus;
8. b)Keeleinspektsiooni ametnikud ei ole pädevad hindama ametnike keeleoskuse taset;
9. c)tegemist on võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega, kuna ametnikud, kellega N. Brezgunovat võrreldi, olid samuti Keeleameti akti arvestades ametikohale mittevastavad. Nõustuda ei saa ringkonnakohtu seisukohaga, et mõistliku põhjuse olemasolul võib seaduserikkumist aktsepteerida; d)

§ 117

lg 4 kohaselt tuleb teenistuja vabastada kohe, kui ilmneb, et ta on ametikohale mittevastav. Vastasel korral on asutusel võimalik teenistuja vabastada igal ajahetkel ilma ette teatamata, mistõttu oleks töötaja tööandja meelevallas. Kui ametnik vabastatakse teenistusest hiljem, peaks talle antama enne piisav aeg keeleeksami sooritamiseks.

1. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses leitakse, et Keeleinspektsiooni ametnikud ei määranud kassaatori keeleoskust, vaid tuvastasid, et tema keeleoskus ei vasta ametikohal nõutavale tasemele. Keeleinspektsiooni tegevus ei saa taanduda pelgalt dokumentide formaalsele kontrollile. Ka teenistusest vabastamise hetkel ei olnud kassaatoril nõutavat keeleoskuse taset. Ringkonnakohus on õigesti tuvastanud, et vabastamise aluseks ei olnud mitte Keeleinspektsiooni ettepanek, vaid faktiline asjaolu, et ametnik ei vasta oma ametikohale keeleoskuse tõttu. Vabastamisel ei ole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Keeleinspektsiooni ettekirjutuse täitmise tähtaja pikendamist taotleti peamiselt ametnike osas, kelle igapäevane töö seisnes kinnipeetavate järelevalves, neile arstiabi andmises, õigusrikkumiste ennetamises ja jälitustegevuse korraldamises. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
2. Põhiseaduse §-dest 51 lg 1 ja 52 lg 1 tuleneb, et riigiasutuste asjaajamiskeel on eesti keel ning igaühel on õigus pöörduda riigiasutuste ja nende ametnike poole eesti keeles ning saada eestikeelseid vastuseid. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
3. veebruari
4. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-98 väljendas Riigikohus seisukohta: "Eesti keele kaitse ja kasutus on sätestatud põhiseadusliku eesmärgina ja riigivõim peab kindlustama selle eesmärgi saavutamise. Seega on eesti keele kasutust tagavate sammude astumine põhiseaduslikult õigustatud". Käesolevas asjas ei toimu vaidlust ametnikele kehtestatud eesti keele oskuse nõude üle tervikuna, vaid selle üle, kas kõik vanemametnikud peavad oskama eesti keelt kõrgtasemel ning kas nõutavat keeleoskuse taset tõendava tunnistuse puudumine on igal juhul põhjuseks ebapiisava keeleoskuse tõttu teenistusest vabastamisel. 11.

§-st 14 lg 1 tuleneb nõue, et riigiametnikuna võib teenistusse võtta isiku, kes valdab eesti keelt seadusega või seaduse alusel sätestatud ulatuses. Keeleoskust reguleerivaks eriseaduseks on Keeleseadus. Selle seaduse § 5 sätestab eesti keele oskuse ja eesti keele kasutamise nõuded. Nii käesoleva vaidluse ajendanud teenistusest vabastamise kui ka Keeleinspektsiooni kontrollakti koostamise ja ettekirjutuse tegemise ajal kehtinud Keeleseaduse § 5 lg 2 redaktsioon nägi ette, et avalikud teenistujad peavad oskama ja kasutama eesti keelt tasemel, mis on vajalik teenistuskohustuste või tööülesannete täitmiseks. Seega seostab Keeleseadus avalikult teenistujalt nõutava eesti keele oskuse tasemega, mis on vajalik teenistuskohustuste täitmiseks. Keeleseaduse § 5 lg 5 kohaselt nõutakse eesti keele oskust ühel kolmest keeleoskustasemest, milleks on algtase, kesktase ja kõrgtase. Keeleseaduse § 5 lg 4 sätestab, et sama paragrahvi lõigetes 2 ja 3 nimetatud avalikele teenistujatele, töötajatele ja füüsilisest isikust ettevõtjatele kehtestab kohustusliku keeleoskustaseme Vabariigi Valitsus.

1. Keeleseaduse § 5 lg 5 p 3 kohaselt tähendab kõrgtase eesti keele suulist ja kirjalikku oskust. Isik väljendab ennast vabalt, sõltumata keelekasutusolukorrast, saab aru ka kiire tempoga kõnest, mõistab raskusteta keerulisemate tekstide sisu, suudab kirjutada stiililt ja funktsioonilt erinevaid tekste. Keeleseaduse § 5 lg 5 punkti 2 kohaselt tähendab kesktase eesti keele suulist ja piiratud kirjalikku oskust. Isik tuleb toime mitmekesistes keelekasutusolukordades, saab aru normaalse tempoga kõnest, mõistab raskusteta igapäevaelu kajastavate tekstide sisu, suudab kirjutada oma tegevusvaldkonda puudutavaid tekste. Vabariigi Valitsuse
2. augusti
3. a määrusega nr 249 on kinnitatud "Avalikele teenistujatele ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuse töötajatele, avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja nende asutuste töötajatele ning arstina, farmatseudina või psühholoogina äriühingus, mittetulundusühingus ja sihtasutuses töötavatele või samal tegevusalal füüsilisest isikust ettevõtjatena tegutsevatele isikutele kohustuslikud eesti keele oskuse tasemed". Selle akti punkti 8 kohaselt nõutakse kõrgtasemel keeleoskust avalikelt teenistujatelt ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste töötajatelt, samuti avalikõiguslike juriidiliste isikute ja nende asutuste töötajatelt, kelle teenistuskohustused või tööülesanded on seotud üksuse juhtimise, tegevuse kavandamise ja koordineerimisega, samuti nõustamise, avalike ettekannete, sõnavõttude ja ametlike kirjalike tekstide koostamisega. Samas sätestatakse punktis 9, et avalikeks teenistujateks, kellelt nõutakse eesti keele oskust kõrgtasemel on kõrgemad ametnikud, vanemametnikud, juristid-asjaajajad, sekretärid-asjaajajad ja kohtuistungi sekretärid. Hoolimata sellest, et punktis 8 on püütud määratleda, millised on oma olemuselt tööülesanded või teenistuskohustused, mille täitmiseks kehtestatakse keeleoskuse kõrgtaseme nõue, arvatakse punkti 9 kohaselt ametnike, kellelt nõutakse eesti keele oskust kõrgtasemel, hulka eranditult kõik vanemametnike põhigruppi kuuluvad ametnikud sõltumata nende teenistusülesannetest. Võrdluseks rõhutab kolleegium punktis 4 sätestatut, mille kohaselt keeleoskust vähemalt kesktasemel nõutakse avalikelt teenistujatelt, kelle teenistuskohustused või tööülesanded on mitmekesised ja võivad olla seotud asjaajamise, allüksuse juhtimise ja koostööga ning kelle kirjaliku töö laadi on võimalik piiritleda. Punkti 5 kohaselt on avalikeks teenistujateks, kellelt nõutakse keeleoskust vähemalt kesktasemel nooremametnikud (v.a juristid-asjaajajad, sekretärid-asjaajajad ja kohtuistungi sekretärid) ja kantseleitöötajad.
4. Riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seaduse § 4 lg 1 kohaselt on riigiteenistujate ametikohtade põhigruppe kolm: kõrgemad ametnikud, vanemametnikud ja nooremametnikud. Vastavalt nimetatud seaduse §-dele 6 lg 5 p 28 ja lg 6 p 13 võib spetsialisti ametinimetusega teenistuja kuuluda kas vanemametnike või nooremametnike põhigruppi. N. Brezgunova ametinimetus oli majandusosakonna spetsialist ja ta kuulus vastavalt justiitsministri
5. novembri 2001 määrusele nr 83 "Murru Vangla teenistujate koosseis" vanemametnike põhigruppi.
7. aasta augustis ja septembris kontrollis Keeleinspektsioon Keeleseaduse täitmist Murru Vanglas. Kontrollimise käigus selgus, et N. Brezgunova kui vanemametniku ametikohal on nõutav keeleoskuse kõrgtase, kuid tema tegelik eesti keele oskus vastab kesktasemele. Seda, et N. Brezgunova keeleoskus vastab vähemalt kesktasemele, tõendab ka tunnistus, mille kohaselt ta sooritas
8. septembril 2000 eesti keele kesktaseme eksami. Keeleinspektsioon tuvastas kontrollimise käigus Keeleseaduse § 5 lg 2 rikkumise ja tegi Murru Vanglale ettekirjutuse nõuda N. Brezgunovalt kõrgtaseme keeleeksami sooritamist. Ettekirjutuse täitmise tähtaeg oli
9. detsember
10. Kuna N. Brezgunova selleks tähtajaks kõrgtaseme keeleeksamit ei sooritanud, vabastati ta

§ 117lg 1 p 4 alusel.

15.

§ 117

lg 1 p 4 näeb ette, et ametniku võib ametikohale mittevastavuse tõttu teenistusest vabastada ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse tõttu. Seda, kas ametnik valdab keelt seadusega või seaduse alusel kehtestatud ulatuses, s.t kas tema keeleoskus vastab valitsuse poolt Keeleseaduse alusel kehtestatud eesti keele oskuse formaliseeritud nõuetele, ei saa välja selgitada asutuse juht või teenistusest vabastamise õigust omav isik, vaid Keeleseaduse § 51 lg 1 esimesest lausest tulenevalt üksnes riiklik eksamikomisjon. Eesti keele tasemeeksami sooritanud isikule väljastatakse eesti keele oskuse tunnistus, mille olemasoluga on formaalselt tõendatud isiku keeleoskuse vastavus ühele Keeleseaduses ettenähtud kolmest tasemest. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et üksnes keeleoskuse tunnistuse olemasolu ei taga teenistusülesannetega toimetulekut ega välista teenistusest vabastamist ametikohale mittevastavuse tõttu seoses ebapiisava keeleoskusega. Teenistusest vabastamise õigust omaval isikul on siinkohal diskretsiooniruum otsustamaks, kas ametniku keeleoskus, hoolimata formaalselt tõendatud keeleoskuse tasemest, on piisav oma teenistusülesannetega toimetulekuks. Keeleoskuse ebapiisavuse korral on tal õigus rakendada

§-st 117 lg 1 p 4 tulenevat õiguslikku tagajärge. Käesoleva vaidluse puhul tingis ametniku teenistusest vabastamise aga asjaolu, et Keeleinspektsioon tuvastas, et tema eesti keele oskus ei vasta ametikohal nõutavale tasemele. 16. Kohtud on pidanud N. Brezgunova teenistusest vabastamist

§ 117lg 1 p 4 alusel õiguspäraseks.

Kuigi

§-s 117 lg 1 p 4 kasutatakse formuleeringut "võib vabastada", on kolleegium seisukohal, et Avaliku teenistuse seadus sätestab siinkohal teenistusest vabastamise kohustuse, kui ametniku keeleoskus osutub nõuetele mittevastavaks. Seda seisukohta põhjendab kolleegium järgmiselt.

§ 117

lg 4 sätestab, et ametis töötamise kohustuslikuks tingimuseks oleva dokumendi puudumise, ebapiisava keele- või suhtlemisoskuse või tervisliku seisundi tõttu tuleb ametnik vabastada kohe pärast vastava asjaolu ilmnemist. See tähendab ka kohest vabastamist, kui ilmneb teenistuja ebapiisav keeleoskus. Samas käsitleb osundatud säte ametniku vabastamist, mitte teenistusest vabastamist.

§-st 117 lg 5 tulenevalt vabastatakse ametnik

§ 117

lg 1 p 4 alusel, kui teda ei ole võimalik tema nõusolekul nimetada teisele ametikohale. Järelikult on ametniku ebapiisava keeleoskuse korral võimalik viia ta üle teisele ametikohale (so vabastada seniselt ametikohalt, jättes isiku teenistusse) või vabastada

§ 117lg 1 p 4 alusel üldse teenistusest.

17. Ringkonnakohus järeldas käesoleva vaidluse puhul

§ 117

lg 1 p 4 alusel teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel, et kuna pädevad organid on leidnud, et ametniku tegelik keeleoskus ei vasta kõrgtasemele, siis on ta ametikohale mittevastav ebapiisava keeleoskuse tõttu. Ringkonnakohus leidis, et N. Brezgunova teenistusest vabastamise põhjuseks oli faktiline asjaolu, et ametnik ei vasta ametikohale. Kassaator on kõikides kohtuastmetes väitnud, et

§ 117

lg 1 p 4 alusel teenistusest vabastamisel ei arvestatud tema senist toimetulekut oma tööga ega analüüsitud ametikohale vastavust sisuliselt, vaid lähtuti üksnes formaalsest kriteeriumist - kõrgtaseme keeleeksami sooritamist tõendava tunnistuse puudumisest. N. Brezgunova väitel ei ole senise teenistusaja jooksul tema töö suhtes esitatud pretensioone ning tema vastavus ametikohale ei ole kahtluse all olnud ei teenistuse jooksul ega kohtumenetluse käigus. Oma tööga toimetuleku kinnitamiseks väidab ta, et teenistuse oluliseks osaks oli eestikeelsete aruannete esitamine. Ringkonnakohtu istungil väljendatu kohaselt (Tallinna Ringkonnakohtu tl 62) ei olnud N. Brezgunova töö seotud kinnipeetavatega, vaid tema valdkonnaks oli energeetika.

1. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kassaatori seisukohaga, et kohtud pole teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel arvestanud väiteid, mis puudutavad tema toimetulekut teenistusülesannete täitmisega. Nimetatud põhjusel tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ning saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Asja uuel läbivaatamisel tuleks neile väidetele hinnangu andmiseks välja selgitada, milles täpsemalt seisnesid N. Brezgunova teenistusülesanded, milline oli asutuse hinnang teenistusülesannete täitmisele eesti keele oskuse aspektist ja kas tegelik keeleoskus takistas tal neid täitmast.
2. Ringkonnakohus pidas ametniku ebapiisava keeleoskuse tõttu ametikohale mittevastavust piisavalt tuvastatuks, kuna puudus keeleoskuse kõrgtaseme tunnistus vanemametnikul, kellelt Vabariigi Valitsuse
3. augusti
4. a määrusega nr 249 kinnitatud "Avalikele teenistujatele ning valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuse töötajatele, avalik-õiguslike juriidiliste isikute ja nende asutuste töötajatele ning arstina, farmatseudina või psühholoogina äriühingus, mittetulundusühingus ja sihtasutuses töötavatele või samal tegevusalal füüsilisest isikust ettevõtjatena tegutsevatele isikutele kohustuslikud eesti keele oskuse tasemed" punktist 9 tulenevalt nõutakse eesti keele oskust kõrgtasemel. Kui asja uuel läbivaatamisel tuvastatakse N. Brezgunova toimetulek oma teenistusülesannete täitmisega, tuleb ringkonnakohtul võtta seisukoht, kas osundatud sättest tulenev kõrgtasemel riigikeele oskuse nõue kõikide vanemametnike jaoks, sõltumata nende ametikohast ja teenistusülesannetest, on proportsionaalne ja kooskõlas Keeleseaduse §-s 5 lg 2 sätestatud eesmärgiga, mille kohaselt avalikud teenistujad peavad oskama ja kasutama eesti keelt tasemel, mis on vajalik teenistuskohustuste või tööülesannete täitmiseks. Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann