3-3-1-31-03

KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine 3-3-1-31-03 7. mai 2003 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali kaebus Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452 peale Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2002. a määrus haldusasjas nr 2-3/726/02 Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali ning Keskkonnaministeeriumi erikaebused Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali erikaebus ning jätta Keskkonnaministeeriumi erikaebus rahuldamata. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2002. a määrus haldusasjas nr 2-3/726/02 ja saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. 3. Tagastada Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali erikaebuse eest tasutud kautsjon. 4. Kanda Keskkonnaministeeriumi erikaebuse eest tasutud kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Vabariigi Valitsuse 10. veebruari 1999. a määrusega nr 57 kehtestatud "Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskirja" p 25 alap 1 sätestas, et kaitseala Kalmuse tee piiranguvööndis on lubatud puhkeotstarbeline äri- ja sotsiaalehitus, kusjuures poollooduslikuna peab säilima 50% piiranguvööndi alast ja ehitiste lubatud maksimaalseks kõrguseks on 8 meetrit. Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määrusega nr 452 muudeti nimetatud kaitse-eeskirja p 25 alap 1. Uue sõnastuse kohaselt on Kalmuse tee piiranguvööndis lubatud elamu- ja sotsiaalehitus, kusjuures poollooduslikuna peab säilima 50% piiranguvööndi alast. Nimetatud määrus on avaldatud 27. detsembril 2000 (RT I 2000, 101, 665). 2. Jaak Vaher, Anne Leosk (nüüd Rehkalt), Luule Velleste ja Hillar Taamal esitasid 13. mail 2002 Tallinna Halduskohtule kaebused Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452 õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja tühistamiseks. 3. Tallinna Halduskohus jättis 17. oktoobri 2002. a määrusega rahuldamata kaebuse esitajate taotlused tühistamiskaebuse esitamisel möödalastud tähtaja ennistamiseks ja lõpetas menetluse kaebustes tuvastamistaotluse osas põhjendusel, et kaebuste läbivaatamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. 4. Tallinna Ringkonnakohtu 16. detsembri 2002. a määrusega rahuldati J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebus osaliselt. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu määruse osas, millega lõpetati menetlus Vabariigi Valitsuse määruse õigusvastasuse kindlakstegemise taotluse osas. Muus osas jäi erikaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohtu määruse põhjendused olid järgmised:

1. a)Vabariigi Valitsuse määrus, mille peale on käesolevas haldusasjas esitatud kaebused, on oma sisult halduse üksikakt ja seega vaidlustatav halduskohtus. Haldusakti sisu ei sõltu sellest, millises korras see teatavaks tehakse. Kaitstavate loodusobjektide seadusest (KLS) ei tulene, et kaitse-eeskiri on oma olemuselt õigustloov akt ja et eeskiri tuleks kehtestada määrusega;
2. b)Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg-s 2 on omaks võetud arusaam, et haldusaktina võib käsitada ka sellist halduse õigusakti, mille adressaatideks olevad isikud on kindlaksmääratavad haldusaktis sisalduvate üldisemat laadi tunnuste abil või mis on suunatud mingi asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. Käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ei erine näiteks detailplaneeringust ühegi sellise tunnuse poolest, mis võimaldaks teda erinevalt detailplaneeringust käsitada õigustloova aktina;
3. c)normi objektide territoriaalne piiritlemine on kriteeriumiks, mille pärast vaidlustatud normi tuleb pidada halduse üksikaktiks. Üldaktina oleks käsitatav niisugune eeskiri, mis kehtestab kõigil või teatud liiki looduskaitsealadel üldised ja abstraktsed piirangud, mis laienevad ükskõik millisele olemasolevale või tulevikus kaitse alla võetavale selle normi tunnuste alla mahtuvale loodusobjektile või alale. Üksiku looduskaitseala moodustamine ja selle kaudu konkreetselt piiritletud territooriumil seaduse alusel piirangute kehtestamine ja muutmine on halduse poolt materiaalselt mõistetud haldusfunktsiooni täitmine, mille välistamiseks halduse kohtuliku kontrolli alt puudub põhiseadusest või seadusest tulenev alus;
4. d)kaebajad pidid määrusest teada saama selle Riigi Teatajas avaldamise päeval. Arvestada ei saa kaebajate väidet, et nad said määrusest tegelikult teada 2002. a mais. Üldjuhul tuleb haldusaktist teadasaamise ajaks lugeda haldusakti teatavakstegemise aeg. Määrust ei tulnud kaebajatele kätte toimetada isiklikult, sest see puudutab väga paljude isikute huvisid. Haldusorgan ei pidanud neid kõiki välja selgitama. Kaebuse esitajate kinnistud ei asu Kalmuse tee piiranguvööndis. Niisugust üldist tähtsust omava haldusakti avaldamine Riigi Teatajas on kohane akti teatavakstegemise viis. Enamik isikuid küll ei jälgi regulaarselt Riigi Teatajat, kuid on võimalik eeldada, et näiteks keskkonnaorganisatsioonid jälgivad pidevalt valitsuse tegevust keskkonnakaitse valdkonnas;
5. e)vaidlustatud määrus võeti vastu enne Århusi konventsiooni vastuvõtmist. Samuti ei kuulu vaidlustatud haldusakt oma sisu poolest konventsiooni lisas loetletud tegevuste hulka, mille puhul on kohustuslik konventsioonis sätestatud menetlus;
6. f)käesoleval juhul puudub mõjuv põhjus kaebetähtaja ennistamiseks. Kuna kaebajad pidid aktist teada saama selle avaldamise päeval, siis ei ole alust ennistada tähtaega põhjusel, et kaebajad ei olnud haldusaktist teadlikud. Kaebajad ei ole välja toonud objektiivseid asjaolusid, mis oluliselt raskendasid kaebuse tähtaegset esitamist või muutsid selle võimatuks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 5. Keskkonnaministeeriumi erikaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada osas, millega tühistati Tallinna Halduskohtu 17. oktoobri 2002. a määrus ja mille kohaselt kuulub kaebus halduskohtu pädevusse. Erikaebuse põhimotiivid on järgmised:
7. a)halduskohtu pädevuse küsimuses on ringkonnakohus oma seisukoha kujundamisel tuginenud asjaolule, et vaidlustatud määruses seatakse piiranguid piiritletud territooriumile ning sellega määratletakse selle ala avalik-õiguslik režiim. Sellise kriteeriumi kohaldamine on kunstlik;
8. b)ringkonnakohus leiab, et käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ei erine olemuselt detailplaneeringust. Ringkonnakohut eksitas asjaolu, et vaidlusalune määrus käsitles vaid ehitamispiiranguid ühe kaitseala ühes piiranguvööndis. Sarnaseid ehitamisele seatud piiranguid käsitleb ka näiteks ranna ja kalda kaitse seadus;
9. c)üld- ja üksiknormide vaheline peamine erinevus on üldnormide üldkohustuslikkus. Kaitseeeskirjade normid on üldkohustuslikud. 6. J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali vastuses palutakse jätta Keskkonnaministeeriumi erikaebus rahuldamata. Vaidlustatud määrus puudutas piiratud isikute ringi, kes olid seadusevastaselt maa tagasi saanud. 7. J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus osas, millega jäeti rahuldamata erikaebus kaebetähtaja osas, ja saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Erikaebuse põhimotiivid on järgmised:
10. a)erikaebuse esitajad viibisid õiguspärases ootuses, et looduskaitsealal ei ole elamuehitus lubatud. Seetõttu ei osanud nad jälgida Riigi Teatajas avaldatud informatsiooni. Toimunud muudatusest said kaebajad teada siis, kui neid kutsuti detailplaneeringu arutelule 2002. a mais;
11. b)arusaamatuks jääb ringkonnakohtu eeldus, mille kohaselt keskkonnaorganisatsioonid jälgivad valitsuse tegevust. Erikaebuse esitajaid ei saa lugeda vastutavaks keskkonnaorganisatsioonide tegevuse eest;
12. c)tulenevalt Riigikohtu 16. oktoobri 2002. a otsusest haldusasjas nr 3-3-1-41-02 peab kohus kaebuse läbi vaatama, kuid asja sisulisel lahendamisel arvestama ka õiguskindluse põhimõttega. 8. Keskkonnaministeeriumi vastuses J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebusele leitakse, et erikaebuse väited ei ole kooskõlas Halduskohtumenetluse seadustikuga. Kaebajatel ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et Pirita jõe maastikukaitsealal ei ole kunagi lubatud elamuehitus. Erikaebuse esitajad ei ole nende poolt osundatud Riigikohtu 16. oktoobri 2002. otsuse sisu sidunud antud kaasusega. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Riigikohtu halduskolleegium analüüsib esmalt Keskkonnaministeeriumi erikaebuses ringkonnakohtu otsusele toodud vastuväiteid vaidluse kuuluvuse kohta halduskohtu pädevusse (I), ning seejärel hindab J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebuse väiteid küsimuses, kas tühistamistaotluse osas on kaebuse esitamise tähtaeg möödunud ja puuduvad tähtaja ennistamise alused (II). I 10. Vastavalt HKMS § 3 lg-le 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku § 2 ple 1 ei kuulu otseselt õigustloovate aktide ehk üldaktide peale esitatud kaebuste läbivaatamine halduskohtu pädevusse. Käesolevas asjas on poolte vahel üles kerkinud põhimõtteline vaidlus küsimuses, kuidas eristada üld- ja üksikakte (-norme). 11. Riigikohus nõustub esmalt ringkonnakohtu seisukohaga, et üld- või üksikaktide materiaalne eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt vormistada ja avaldada üld- või üksikaktina (määrusena või korraldusena), peab tulenema õigusakti sisust, täpsemalt regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest. Vastupidist ei väida oma erikaebuses ka Keskkonnaministeerium. Sarnasele seisukohale on asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 10. aprilli 2002. a otsuses asjas nr 3-4-1-4-02 p-s 13. Senises kohtupraktikas on üksnes seaduse puhul leitud, et nii üld- kui ka üksikregulatsioone sisaldavat seadust tuleb tervikuna käsitada õigustloova aktina (Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-100 p 12). 12. Keskkonnaministeerium leiab, et "formaalselt määratletud ja riigi sunnijõuga tagatud normide seas on üld- ja üksiknormide vaheline peamine erinevus üldnormide üldkohustuslikkus". Ministeeriumi arvates on kaitse-eeskirjade normid üldkohustuslikud. Kaitse-eeskirjas sisalduvaid piiranguid peavad täitma kõik isikud. Ka olukord, kus ühes vööndis on vaid ühele isikule kuuluv maa-ala, ei muuda normi kehtivust nende isikute suhtes, kellele võidakse see maa-ala hiljem üle anda. Halduskolleegium ei pea ministeeriumi seda põhjendust piisavaks. Juhindumine normi üldkohustuslikkusest on iseenesest kooskõlas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. aprilli 2002. a otsuse p-ga 13. Väär on aga sellest järeldada, et määratlemata isikute ringile adresseeritud õigusakt ei saa kunagi olla üksikakt. Vastavalt HMS § 51 lg-le 1 on haldusakti kui üksikakti olemuslikuks tunnuseks üksikjuhtumi reguleerimine. Viimane ei samastu täielikult sellega, kas akti adressaatide ring on selle aktiga kindlaks määratud või mitte. Üksikjuhtumi reguleerimisega võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring õigusaktist otseselt ei nähtu. Sellist haldusakti nimetatakse HMS § 51 lg 2 kohaselt üldkorralduseks, mille üheks liigiks on ka konkreetse asja avalik-õiguslikku seisundit reguleeriv haldusakt. Ministeeriumi tõlgenduse kohaselt ei oleks asja avalik-õiguslikku seisundit reguleeriv üldkorraldus üldse võimalik. 13. Ringkonnakohus peab üld- ja üksikaktide eristamisel määravaks seda, kas õigusakti kehtivusala on territoriaalselt piiritletud või mitte. Keskkonnaministeerium peab sellist kriteeriumi kunstlikuks, osundades, et kõikide Eesti Vabariigi territooriumil kehtivate õigusnormide kehtivusala on piiritletud Eesti Vabariigi territooriumiga. Asjaolu, et kõnealusel juhtumil on tegemist suhteliselt väikese maaalaga, ei saa ministeeriumi arvates olla üld- ja üksiknormi eristamise aluseks, sest sellisel juhul peaks olema võimalik piiritleda, millisest maa-ala suurusest alates tuleks üksiknormi asemel rääkida üldnormist. Näiteks Pandivere veekaitseala hõlmab üle 350 000 ha ja Lääne-Eesti saarestiku biosfääri kaitseala 1 560 078 ha, s.o suuremat osa Lääne-Eestist. Riigikohus nõustub ministeeriumiga selles, et territooriumi, kus õigusakt kehtib, suurus ei saa olla määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide eristamisel. Siiski võib õigusaktis käsitletud territooriumi ulatus olla üheks tunnuseks, mis võib rääkida ühe või teise lahenduse kasuks. 14. Ka asjaolu, et õigusakt vajab konkretiseerimist tema alusel antavate täiendavate haldusaktidega, ei välista konkretiseeritava akti käsitlemist üksikaktina. Keerulisematel juhtudel võib lõplikule haldusaktile eelneda eelhaldusakti andmine. 15. Kolleegium leiab, et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri. Õigusnormi konkreetsus ja abstraktsus on suhtelised mõisted. Õiguspraktikas tuleb ühe või mitme aktis märgitud isiku õiguste ja kohustuste reguleerimiseks antud akti alati pidada üksikaktiks, vaatamata sellele, et see võib puudutada ka kolmandate isikute õigusi, kohustusi ja huve. Täiendavalt on seadusandja HMS § 51 lgs 2 soovinud allutada haldusakti kohta kehtivatele reeglitele ka: - üldiste tunnuste alusel määratletud isikute õiguste ja kohustuste reguleerimise seoses ajaliselt piiratud üksikjuhtumiga; - konkreetse asja või asjade hulga seisundi reguleerimise. 16. Asja avalik-õiguslikku seisundit reguleeriva üldkorraldusega, s.t halduse üksikaktiga on tegemist vaid siis, kui see puudutab ühte või mitut konkreetset asja. Üldkorralduse objekt peab olema määratletud konkreetse asja individuaalsete tunnuste abil. Üldkorralduse objektiks võib olla ka kinnisasi. Üldkorraldusega ei ole aga tegemist, kui kinnisasi on kindlaks määratav vaid üldiste aktis märgitud tunnuste alusel. "Asja avalik-õigusliku seisundi muutmise" all tuleb HMS § 51 lg-s 2 mõista asja kasutamisega seotud subjektiivsete avalike õiguste ja kohustuste muutmist. Üksikaktile omase konkreetsusega ei ole tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal, nt tänavatel kauplemist või kasside ja koerte pidamise nõudeid linna või ka linnaosa territooriumil. Üldkorraldusega reguleeritav tegevus peab olema seotud konkreetse kinnistuga. 17. Haldusmenetluse seaduse eelnõu (456 SE I) seletuskirjas märgitakse eelnõu § 49 (HMS kehtivas redaktsioonis § 51; seletuskirja tekstis § 164) kohta: "Üld- ja üksikaktide skaalale on raskesti paigutatavad maa-ala planeeringud. Planeeringud reguleerivad märkimisväärselt suure, kuid siiski üheselt määratletava hulga asjade õiguslikku režiimi ja on iseloomult paljuski võrreldavad üldkorralduste kogumiga. Samas on planeeringutes silmnähtav planeeringuterritooriumi üldise arengu kujundamise moment. See ei domineeri aga sellisel määral, et planeeringud tuleks haldusmenetluse üldregulatsiooni alt täielikult välistada, piisab viitest planeerimist reguleerivas eriseaduses (planeerimis- ja ehitusseadus)." Üldkorralduste kohta märgitakse eelnõu seletuskirjas järgmist: "Üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratavale isikute ringile suunatud üldkorraldus on nt alkoholi müügi keeld linnas seoses konkreetse sündmusega (ta on suunatud kõigile alkoholimüügiga tegelevatele ettevõtjatele), asja avalik-õiguslikku seisundit muutev üldkorraldus nt tee või tänava määramine avalikuks kasutamiseks, samuti kvalifitseeritakse teoorias üldkorralduseks liiklusmärke. Asja avalik-õiguslikku seisundit muutvad haldusaktid on ka nt muinsuskaitseseaduses ettenähtud kultuuriväärtusega asja ajutise kaitse alla võtmine (§ 11 lg 1), mälestiseks tunnistamine (§ 12 lg 1), mälestiseks olemise lõpetamine (§ 12 lg 3 ja 4) ning ranna ja kalda kaitse seaduses ranna ja kalda ulatuse määramine ja tiheasustusala laiendamine planeeringuga, erandi tegemine tiheasustusala moodustamiseks (§ 4)." 18. Seega oli seadusandja tahe kvalifitseerida asjaga seotud haldusaktidest üldkorraldusteks iseäranis maa-ala planeeringud, otsustused konkreetsetel kinnistutel ehitusalaste ning loodus- ja muinsuskaitseliste piirangute seadmisel ja täpsustamisel, samuti otsustused konkreetsete avalike teede ja muude avalikuks kasutamiseks mõeldud asjade või nende osade (nt veekogude) kasutustingimuste kehtestamisel. Sellist lahendust põhistavad mitmed õiguspoliitilised kaalutlused. Konkreetse objektiga seotud vaidlusi ei ole, vaatamata puudutatud isikute suurele ringile, mõistlik lahendada õigustloovate aktide õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mille vahetuks algatamiseks puudutatud isikul puuduvad võimalused. Üksikakti on aga halduskohtus võimalik vaidlustada igaühel, kes leiab, et aktiga on rikutud tema õigusi. Menetlus üldkorralduse andmisel kaitseb omaniku ja puudutatud isikute huve ja õigusi paremini kui menetlus üldakti andmisel. Haldusmenetluse seaduse vastavates sätetes on arvestatud ka võimalusega, et menetlusosaliste ring võib olla suur. Teisalt tagab üksikaktide vaidlustamisel kehtiv kaebetähtaeg paremini õiguskindluse põhimõttest kinnipidamise. 19. Eelnevast tulenevalt peab Riigikohus põhjendatuks seisukohta, et käesolevas asjas vaidlustatud määrus on halduse üksikakt. 20. Kaitse-eeskirja regulatsiooni objektiks olevad maatükid on kindlaks määratud nende asukoha kirjelduse, seega individuaalsete, mitte üldiste tunnuste abil. See, et maatükkide kasutusrežiimi ei ole eraldi iga kinnistu kaupa välja toodud, vaid et kõik kinnistud on paigutatud vöönditesse ja piirangud on kehtestatud vööndite kaupa, on pelgalt normitehniline võte kaitse-eeskirja teksti lühendamiseks. 21. Antud asjas vaidlustatud sätted on aluseks kinnistute ehitusõiguste reguleerimisele. Tegemist ei ole pelgalt kinnistul käitumise reguleerimisega, vaid reguleeritav tegevus on otseselt seotud konkreetse kinnistuga. Seega võib antud asjas vaidlustatud normide puhul rääkida kinnisasja avalikõigusliku seisundi muutmisest. Seadusandja tahe oli käsitada HMS § 51 lg 2 rakendamisel kõiki otsustusi konkreetse kinnistu ehitusõiguste täpsustamisel üksikaktidena (üldkorraldustena). 22. On tõsi, et kaitse-eeskiri puudutab väga paljusid isikuid. Need isikud on aga puudutatud erineval määral. Kinnistu omaniku jaoks võivad kaitse-eeskirja ehitusalased sätted kehtestada lõplikud piirangud, mis ei vaja enam täiendavat konkretiseerimist. Omaniku seisukohast oleks õiguskaitse ebaefektiivne, kui omanik ei saaks piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri kaudu või oodates ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid. Sama käib ka isikute kohta, kes püsivalt kasutavad kaitseala puhkamiseks, sportimiseks vm tegevuseks, kui sellist tegevust kaitsealal piiratakse. Samuti näevad keskkonnaõiguse põhimõtted ja ka pärast vaidlustatud määruse andmist ratifitseeritud Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsiooni) art 6 lg 2 ette huvitatud isikute kaasamise otsustusprotsessi võimalikult varases staadiumis. II 23. Järgnevalt analüüsib Riigikohus J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebuse väiteid seoses kaebetähtaja ületamisega vaidlustatud määruse tühistamise taotluse osas. 24. Vaidlustatud määruse andmise ja avaldamise ajal kehtinud HKMS § 9 lg 1 redaktsioon sätestas: "Kaebus haldusakti või toimingu peale tuleb halduskohtule esitada 30 päeva jooksul, arvates päevast, millal isik kaevatavast haldusaktist või toimingust teada sai või pidi teada saama, kui seadus ei sätesta teisiti." Riigikohtu halduskolleegiumi 1. oktoobri 2002. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-57-02 leiti: "Haldusaktist teadasaamise hetkeks tuleb üldjuhul lugeda haldusakti teatavaks tegemise hetk. Haldusakti teatavakstegemine peab toimuma viisil, mis võimaldab isikul anda igakülgne hinnang haldusakti kohta ja seeläbi otsustada, kas haldusaktiga rikutakse tema õigusi või mitte." Nagu nimetatud määrusega lahendatud haldusasjas ei ole ka käesolevas asjas vaidlust selle üle, et kaebuse esitajad oleksid tegelikult Vabariigi Valitsuse määrusest teada saanud. Küsimus on selles, kas kaebuse esitajad pidid määrusest teada saama. Kolleegiumi eelnimetatud lahendis leiti, et säärase järelduse tegemine eeldab, et "teave haldusaktist levis selliseid kanaleid pidi, sellise intensiivsusega, sellises vormis jne, et on vähetõenäoline, et kaebuse esitaja poleks haldusakti andmisest teada saanud või et ta pidi haldusakti sisu jm asjaolusid arvestades ise olema piisavalt hoolas, et saada teavet haldusakti andmise kohta". 25. Et vastata küsimusele, kas isik pidi haldusaktist teada saama, tuleb muuhulgas arvestada seda, millisel määral oli asutus kohustatud isikuid haldusaktist teavitama ja kas ta täitis oma kohustuse täies ulatuses. Kuna kaitse-eeskirja muutmine vormistati määrusena, tuli see avaldada Riigi Teataja I osas. Määruse andmise ajal kehtinud Kaitstavate loodusobjektide seaduse § 7 lg 3 redaktsiooni kohaselt tuli kaitsekohustuse teatis isiklikult saata vaid kaitstava loodusobjekti omanikule, valdajale ja valitsejale. Kuna kaebajate kinnistud ei asu vaidlusaluses piiranguvööndis, ei tulnud seaduse kohaselt neid tehtud muudatusest isiklikult teavitada. 26. Tulenevalt demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest avalikkust informeerima seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid. Vastasel juhul ei oleks tagatud ka kaebeõiguse tegelik realiseerimine. Iseäranis kehtib see nõue keskkonnaalaste otsuste puhul. Käesoleval ajal väljendab seda põhimõtet Århusi konventsiooni art 6 lg 9, mille kohaselt tuleb üldsuse teavitamisel kasutada asjakohast menetlust. Ka vaidlusaluse määruse kehtestamise ajaks, s.o 2000. a detsembriks olid eelpool nimetatud põhimõtted Eestis küllaldaselt levinud. Seda kinnitab ka Avaliku teabe seaduse vastuvõtmine 15. novembril 2000, mille eesmärgiks on vastavalt §-le 1 tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Seega tuleb vaidlustes üldist huvi pakkuvate keskkonna-alaste otsuste vaidlustamise tähtaja üle arvestada: - kas asutus pidi ette nägema, et võib eksisteerida arvestatav grupp isikuid, kes võivad olla huvitatud otsuse vaidlustamisest; - kas seaduses ettenähtud teavitamiskord tagab reaalselt nende isikute teadasaamise otsusest; - millised täiendavad võimalused olid asutuse käsutuses huvitatud isikute teavitamiseks; - kas nende võimaluste kasutamise kulud oleksid olnud mõistlikud. 27. Neile küsimustele antud asjas vastuse saamiseks on tarvis uurida täiendavaid asjaolusid. Samuti tuleb menetlusosalistel võimaldada neis küsimustes oma arvamust avaldada. Seetõttu tuleb asi saata ringkonnakohtule kaebetähtaja küsimuse uueks lahendamiseks. Tähtaja küsimuse arutamisele tuleb kaasata isikud, kelle õigusi kohtuotsus võib puudutada. Antud juhul on nendeks vaidlusaluses piiranguvööndis asuvate kinnisasjade omanikud, sest vaidlus puudutab nende kinnistute suhtes kehtivaid ehitamispiiranguid. Vastavalt HKMS § 34 lg-le 4 võib § 14 lg-s 3 nimetatud isikuid menetlusse kaasata ka ringkonnakohus. Kolleegium peab antud asja kontekstis võimalikuks anda kaebetähtaja küsimuses üldise sisuga selgitusi. 28. Kohtud ja menetlusosalised on ühel meelel, et oma olemuselt puudutavad keskkonna-alased otsused tavaliselt, ja nii ka vaidlustatud määrus, suurt hulka isikuid. Pirita linnaosa üldplaneeringu strateegilise keskkonnamõju hinnangus 13. septembrist 2002 (lk 32 ja 33) leitakse: "Pirita jõeoru kaitseala loetakse oma ökoniširikkuse ja mitmekesisuse tõttu liigiliselt väärtuslikumate looduskoosluste hulka Tallinnas. Pirita jõeoru maastikukaitseala väärtus seisneb tema maastiku mitmekesisuses ja kättesaadavuses loodushuvilistele ja puhkajatele. Kaitsealal paiknevad teadusliku väärtusega kambriumi liivakivi paljandid, vaheldusrikka pinnamoega jõeorg, elupaigad mitmetele kalaliikidele (sh lõhe). Säilinud on kultuurimälestisi väga erinevatest ajalooperioodidest. Tallinnale lähima maastikukaitseala suurim väärtus seisneb aga tema toimimises puhke- ja taastusalana tuhandete linnainimeste tarvis. [---] [P]uhke- ja taastusvõimaluste pakkumist Pirita jõeoru maastikukaitsealal ei ole võimalik kuidagi asendada. Lühiajalise puhkuse veetmise kohti Tallinna lähiümbruses napib, neid jääb edaspidi üha vähemaks. Analoogse männimetsaga puhkeala leidmiseks peaksid inimesed sõitma Jägala joa lähistele, mis asub Piritalt umbes 25 km kaugusel ning mis ei ole mugavuse ja kättesaadavuse mõttes Piritaga võrreldav. [---] Kaitseala maa on ülitugeva ehitusliku surve all, olles detailplaneeringute rõngas ja nendega üha enam kaetud. Uute ehitiste valmimisel kahaneb piirkonna looduslikkus ja väheneb külastatava ala pindala. Maade tagastamise tõttu (sageli juba ehitusmaana kohtades, kus pole kunagi ehitisi olnud) ning sellele järgnevate detailplaneeringutega elamukruntideks jaotamise eesmärgil ja kavandatud ehitistega kaob kaitseala ruumiline arenguperspektiiv, kannatab jõeoru rekreatiivne väärtus, muutub küsitavaks maastikukaitseala staatuse säilitamine mitmetes maastikuliselt väärtuslikes piirkondades (metsaalad, botaanikaaia ümbrus, madalad luhaalad (Kõrkja tee, Pirita jõe saared), jõeoru nõlvad). Tingituna suure hulga seni tavakasutuses olnud haljasmaade kadumisest seoses nende planeerimisega ehituskruntideks ning koos linnastressi ja inimeste mobiilsuse kasvuga suureneb pidevalt koormus veel säilunud haljasmaadele." 29. Riigivõimuorganid - määruse eelnõu ettevalmistanud Keskkonnaministeerium otseselt ja selle vastu võtnud Vabariigi Valitsus kaudselt - pidid vaidlusaluse maa-ala paiknemist arvestades ette nägema, et sellise kava suhtes võib ilmneda sealsete elanike vastuseis. Linnas isiku elukoha läheduses hoonestamatult püsinud puhkeala uute elamutega hoonestamine võib halvendada elukeskkonda olemasolevate elamute ümbruses. Keskkonnaministeerium peab suutma hinnata kaalukate keskkonnaalaste otsuste sotsiaalset ja majanduslikku tähendust. Kui siiski esinevad mõjuvad põhjused, miks ei olnud elanike vastuseisu võimalik ette näha, peab ministeerium need välja tooma. Määrav ei ole siin see, et omanik võib piirata kaitsealal asuval maatükil teiste isikute liikumist, sõltumata sellest, kas seal on lubatud elamuehitus või mitte. Eelduslikult toob elamuehituse lubamine teistele isikutele kaasa suuremad liikumispiirangud kui äri- või sotsiaalobjektide rajamine. Samuti on omanikul õigus keelata oma maal viibimist ja liikumist piiratud Kaitstavate loodusobjektide seaduse § 9 lg-ga 3, mille kohaselt kaitseala sihtkaitse- ja piiranguvööndis olevad erateed ja -rajad on päikese tõusust loojanguni avalikuks kasutamiseks. Sama sätestab Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitseeeskirja p 6. Seega võib elamuehituse lubamine piirata igaühe õigust viibida kaitsealal ja kasutada seda puhkuseks. 30. Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga, et Riigi Teatajas avaldamine ei saanud eeldatavasti tagada kaebajate tegelikku informeerimist. Informatsiooni levimist ei taga ainult see, et teave on põhimõtteliselt või isegi küllalt hõlpsasti kättesaadav. Selleks, et teabega tutvuda, peab huvitatud isikul olema aimu sellest, et teave üldse eksisteerib. Antud juhul pole kohtud tuvastanud, et kaebajatel oleks olnud ajend otsida teavet nende elukoha läheduses kavandatavate projektide ja nende realiseerimiseks tehtavate eelotsustuste kohta Riigi Teatajast. 31. Põhimõtteliselt on õige ringkonnakohtu kaalutlus, et keskkonnakaitsest huvitatud isikutel on võimalus koonduda keskkonnaorganisatsioonidesse ja tagada sellega ise oma parem informeeritus. Keskkonna kaitsmisest huvitatud isik peab oma huvi realiseerimiseks näitama ka ise üles teatud aktiivsust. Keskkonnaorganisatsioonidel on võimalik korraldada riigi ja kohalike omavalitsuste avaldatud otsuste pidev jälgimine ja õigeaegne vaidlustamine. Samas tuleb arvestada, et inimesed ei koondu keskkonnaorganisatsioonidesse valdavalt mitte selleks, et kaitsta ootamatute ebasoodsate otsuste eest elukeskkonda oma elamu vahetus ümbruses, vaid selleks, et võidelda keskkonnakaitse eest püsivamalt ja laiemas ulatuses. Info levimine keskkonnaorganisatsiooni kaudu võib olla piisav nende isikute jaoks, kes soovivad keskkonnaga seoses kaitsta vaid avalikke huve. Antud juhul aga on selgelt nähtav kaebuse esitajate tihe isiklik seos vaidlusalusel territooriumil asuvate kinnisasjade arendamisega. 32. Teabe Riigi Teatajas avaldamine, arvestades ka isikute võimalust koonduda keskkonnaorganisatsioonidesse, võiks olla piisav, kui puuduksid muud tõhusamad mõistlikud vahendid teabe edastamiseks. Kuid antud juhul saanuks valitsus avaldada näiteks pressiteate või edastada teabe kohalikule või üleriigilisele ajalehele või ringhäälingule. Nõnda olnuks isikute reaalsed võimalused otsusest teada saada tunduvalt suuremad. Riigi Teatajas on avaldatud vaid õigusakti tekst. Ainuüksi sellega tutvumine ei pruugi veel anda ülevaadet otsuse tegelikust sisust, eesmärkidest ja tagajärjest. Et saavutada kodanike informeerimise eesmärki, peab riik avaldama või edastama teate sellise sisu ja vormiga, et mõistlikul inimesel oleks võimalik otsuse tähendusest ja tagajärgedest aru saada. Seetõttu ei või asutus taolistel juhtudel piirduda vaid erialakeelse teksti, tehniliste andmete, ruumikoordinaatide jms esitamisega. Teade peab andma otsuse tegeliku sisu edasi võimalikult lühidalt, arusaadavalt ja üheseltmõistetavalt. Keerukaid andmeid tuleb võimalusel pressiteates vältida, sest need raskendavad mõistmist. Teades otsuse üldist sisu, on täpsemaid andmeid võimalik kontrollida juba teabenõude esitamise teel või haldusakti ja teiste dokumentidega vahetult tutvudes. 33. Kuigi ka ajakirjanduses, raadios või televisioonis teate avaldamine ei taga täielikult teabe jõudmist huvitatud isikuteni, loob see siiski oluliselt paremad eeldused isikute tulemuslikuks informeerimiseks. Demokraatlikus riigis peab isik ka ise oma informeerituse eest hoolitsema ja massimeediat jälgima. Kõigi potentsiaalselt huvitatud isikute isiklik teavitamine olnuks antud juhul küll mõjusam teabe edastamise vahend, kuid see olnuks riigile ebamõistlikult koormav juba ainuüksi seepärast, et huvitatud isikute täpne ring ei saanud olla teada. 34. Teabe kohalikus või ka üleriigilises ajakirjanduses, raadios või televisioonis avaldamine ei oleks eeldatavasti toonud kaasa ülemääraseid kulutusi ega oleks saanud kahjustada avalikku huvi. Avalikku huvi ja piiranguvööndi kinnistuomanike vabadust oma omandi kasutamisel võib kahjustada info levimisega kaasnevad huvitatud isikute poolt algatatavad vaidlused ja omakorda sellest tingitud viivitus menetluse korraldamises. Sellise viivituse vältimine ei saa aga olla legitiimne õigustus teabe edastamata jätmisele, sest avaldamise mõte seisnebki kaebeõiguse tagamises. Kaitsealal asuva kinnistuomaniku huvi hoonestada oma kinnistu ei saa kaaluda üles üldsuse ja ümbruskonna elanike huvi tagada kaitseala säilimine muutumatul kujul. Iseäranis ei saa omanik nõuda teiste isikute kaebeõiguse piiramist selleks, et tagada ehitusprojektide kiire elluviimine. Kaitseala eesmärk ongi inimtegevuse piiramine loodusväärtuslikus piirkonnas. 35. Kui riik jättis kasutamata mõistliku võimaluse huvitatud isikute kohaseks informeerimiseks, võib see olla mõjuvaks põhjuseks kaebuse esitamise tähtaja ennistamisel. Tähtaja ennistamise otsustamisel peab ringkonnakohus arvestama ka seda, et kaebuse esitamise hetkeks oli määruse andmisest möödas enam kui aasta, ja kontrollima ega kohtumenetluse jätkamine ei riku kolmandate isikute õiguspärast ootust. Väär on kaebuse esitajate seisukoht, et tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 16. oktoobri 2002. a määrusest haldusasjas nr 3-3-1-41-02 tuleks kaebust valitsuse määruse tühistamise taotluse osas, vaatamata õiguskindluse võimalikule kahjustamisele, igal juhul menetleda ja arvestada õiguskindluse põhimõtet haldusakti tühistamise kaalumisel. Nimetatud määruses osundas kolleegium otseselt, et õiguskindluse põhimõtet tuleb arvestada ka tähtaja ennistamise otsustamisel. Õiguspärase ootuse arvestamine haldusakti tühistamise otsustamisel on vaid täiendav abinõu õiguspärase ootuse kaitseks juhtudel, mil kaebus on küll esitatud tähtaegselt, kuid ometi haldusakti andmisest tunduvalt hiljem. 36. Antud asjas on oluline, et vaidlusaluse määrusega ei ole veel otsustatud kaitsealal ehitustegevuse lubamine. See eeldab planeeringute kehtestamist ja ehituslubade andmist. Nii kaitsealal kui ka selle ümbruses elavatel inimestel on võimalus planeerimismenetluses looduskaitset puudutavates küsimustes kaasa rääkida. Erikaebuse kohaselt on kaebajad planeeringu arutelul ka osalenud. Planeeringu kehtestamine on diskretsiooniotsus. Linnal võib nii keskkonna kaitsmise kui ka puhkeala säilitamise motiivi näol olla küllaldane alus keelduda planeeringu vastuvõtmisest, seda enam, et tegemist on looduskaitsealaga. Seda ei välistaks antud asjas menetluse lõpetamine ega ka kaebuse rahuldamata jätmine. Seega ei saa kaitsealal asuvate kinnistute omanikel olla tekkinud õiguspärast ootust, et nad saavad igal juhul asuda realiseerima soovitud ehitusprojekte. Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel