3-3-1-46-03

Kohtuasja number KOHTUMÄÄRUS 3-3-1-46-03 Määruse kuupäev 25. august 2003 Kohtukoosseis Menetluse alus Riigikohtus Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Avanduse Vallavalitsuse kaebus Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 õigusvastaseks ja Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 põhiseadusevastaseks tunnistamiseks Tallinna Halduskohtu 6. augusti 2002. a otsus haldusasjas nr 3656/2002 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 31. jaanuari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/160/2003 Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 15. mai 2003 Kohtuistungil osalenud isikud Avanduse Vallavalitsuse esindajad Jüri Aavik ja vandeadvokaat Urmas Kõrgesaar Vabariigi Valitsuse esindajad Marge Aasa ja Anne Haller Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend RESOLUTSIOON Anda Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebuse läbivaatamine Riigikohtu üldkogule. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Riigikogu võttis 19. detsembril 2001 vastu Seaduse "2002. aasta riigieelarve", mille §-s 2 on toetusfondist kohalike omavalitsuste eelarvesse eraldatava toetuse arvutamise valem. 2. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrusega nr 66 kinnitati ""Seaduses "2002 aasta riigieelarve"" valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahendite jaotamise kord", mille Lisas 1 on kirjas igale omavalitsusüksusele määratud toetuse kogusuurus ja eraldi raha toimetulekutoetusteks. 3. Avanduse Vallavalitsus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määrus nr 66. Kaebust põhjendati järgmiselt: 1) Vallale eraldati 2002. aastaks riigieelarvest 1,3 miljonit krooni vähem kui kolmel eelneval eelarveaastal keskmiselt. Valitsus võttis toetuse arvutamisel arvesse 2,28 miljonit krooni erakorralist tulu, mis laekus vallale vallaelaniku väärtpaberite müügi tehingu pealt 2001. aastal tulumaksuna. Sel aastal vallale sellist tulu enam ei laeku, toetusfondist eraldatud summa vähenemise tõttu ei suuda vald täita seadusest tulenevaid ülesandeid ja teda ähvardab maksejõuetus. 2) 20. juulil 2001 saatis vald Rahandusministeeriumile kirja, milles palus 2,28 miljonit krooni käsitleda ühekordse laekumisena ja seda 2002. a riigieelarve toetusfondi jagamisel mitte arvesse võtta. Telefonitsi kinnitati ministeeriumist, et taotlus rahuldatakse. Kirjalikult vastas rahandusminister taotlusele alles 27. detsembril 2001, kui teatas, et kuna toetusfondi arvestamise aluseks on üksikisiku tulumaksu tegelik laekumine 2000. ja 2001. a, siis ei ole võimalik toetusfondi arvestamisel rakendada tulumaksu baasist tulumaksu juurdemaksete mahaarvestamise süsteemi, sest puudub võimalus tulumaksu juurdemaksetest tingitud erakorralise tulu defineerimiseks. 3) Seaduse "2002 aasta riigieelarve" § 1 kulude osa 159 ja § 2, millele vaidlustatud määrus tugineb, on vastuolus Põhiseaduse §-dega 3 lg 1; 12 lg 1; 116 lg 2; 123 lg 2, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (Harta) art-dega 9.4 ja 9.5, Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse (VLRVS) §-dega 2 lg 1 ja 5 lg 3, Teeseaduse § 16 lg-ga 3, Ühistranspordiseaduse § 28 lg-ga 1 ning tuleb kooskõlas Põhiseaduse §-ga 15 jätta kohaldamata. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sisalduv toetusfondi jaotamise valem on vastuolus Harta artikliga 9.4 ja 9.5 ja VLRVS § 5 lg-ga 3, sest väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks ei ole rakendatud meetmeid, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist ning toetusfondi jagamisel pole arvesse võetud eeldatavaid laekumisi riiklikest maksudest eeloleval aastal, vaid tegelikke laekumisi eelnevatel aastatel. Rahandusministeerium teadis 2002. a riigieelarve projekti koostamisel, et toetusfondi jagamise valem, mis jäigalt lähtub eelnevatel aastatel tegelikult laekunud tulumaksust, toob Avanduse vallale kaasa eraldatavate toetusfondi vahendite hüppelise, valda sisuliselt maksejõuetuks muutva vähenemise. 4. Avanduse Vallavalitsus muutis 24. juunil 2002 kaebust, paludes tunnistada õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse nimetatud määruse osas, mis toetusfondi jagamisel lähtub kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate eelarveaastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Sellega rikutakse valla õigusi piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raames (Harta art 9.1), Põhiseadusega ja seadustega seatud kohustustega vastavuses olevatele rahalistele vahenditele (Harta art 9.2), piisavalt mitmekülgsele ja paindlikule kohalikele võimuorganitele rahaliste vahendite tagamise süsteemile (Harta art 9.4), rahalise ühtlustamise mehhanismide või analoogiliste meetmete rakendamisele riigi poolt selleks, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist (Harta art 9.5), saada valla- ja linnaeelarvete toetusfondist eraldisi lähtuvalt üksikisiku tulumaksu eeldatavast laekumisest (VLRVS § 5 lg 3). Haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemist taotleti selleks, et saada hüvitust õigusvastase haldusaktiga tekitatud kahju eest ning välistada samasuguse toetusfondi jagamise mudeli kasutamist tulevikus ning selle tagajärjel kaebajale kahju tekitamist. 5. 19. märtsi 2002. a korraldusega nr 197-k eraldas Vabariigi Valitsus reservist Avanduse vallale 200 000 krooni ja 27. juuni 2002. a määrusega nr 207 lisaeelarvest 500 000 krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks. 6. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata järgmistel motiividel: 1) Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 ei ole vastuolus kaebaja osundatud õigusaktide sätetega. Ükski neist sätetest ei käsi riigil kohalikule omavalitsusele toetuse määramisel jätta osa sellele omavalitsusele laekunud tulust arvesse võtmata. Tulenevalt Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-dest 2 ja 3 on kohalik omavalitsus kohustatud iseseisvalt otsustama ja korraldama kohaliku elu küsimusi, järgides seadusi. Kaebaja ei olnud kohustatud ega ka mingite erakorraliste asjaolude tõttu sunnitud 2001. aastal laekunud 2,2 miljonit krooni kohe ära kulutama, vaid võinuks jätta selle käesolevaks ja järgmiseks aastaks riigi poolt vähem eraldatava toetuse kompenseerimiseks. Kaebajale oli teada, kuidas arvutatakse toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatav toetus, sest sama valem oli kasutusel ka 2001. aasta riigieelarvest toetuste määramisel. Vaidlusaluse valemi rakendamine ei riku kaebaja poolt viidatud Harta art 9 punkte 1, 2, 4 ja 5. Kohalike omavalitsuste tulubaas tugineb mitmekülgsel ja paindlikul süsteemil. Nende tulu ei sõltu ainult riigieelarvest ülekantavatest vahenditest, vaid esmajärjekorras kohalike omavalitsuste eelarvetesse laekuvatest riiklikest maksudest (56% tulumaksust, maamaks) ning majandustegevusest. 2) Kuna KOKS § 6 lg 5 kohaselt peab riik katma kohalikele omavalitsustele seadustega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud, siis peab muud omavalitsusüksuse ülesannetega seotud kulud katma kohalik omavalitsus enda leitud vahenditest ning toetusfond on sellele üksnes toeks. 3) Valem pole vastuolus ka VLRVS § 5 lg-ga 3, mille kohaselt võetakse toetusfondi jaotamisel aluseks eeldatavad laekumised eelarvetesse riiklikest maksudest. Väljend "eeldatavad laekumised" tähendab laekumiste prognoosimist, mida võib teha eelnevate aastate laekumisi arvestades või mingitel muudel alustel. Kuna Seadus "2002. aasta riigieelarve" on seaduslik, siis on seaduslik ka selle seaduse alusel kehtestatud määrus. 7. Avanduse Vallavalitsus palus apellatsioonkaebuses tühistada kohtuotsus ja teha uus otsus, millega tunnistada õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse vaidlustatud määrus osas, mis toetusfondi jagamisel lähtub kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda eelnevate eelarveaastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. 8. Tallinna Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) Tulenevalt vaidlustatud määruse §-st 1 on valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud eraldiste summa jaotamise aluseks Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2, millest lähtuvalt eraldati määruse lisa 1 kohaselt Avanduse vallale 2002. a 518 000 krooni, millest 243 000 krooni anti toimetulekutoetusteks. Avanduse vald leiab, et toetusfondi jagamise põhimõte, mis on sätestatud Seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2, pole kooskõlas Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 123 lg-ga 2, Harta artiklitega 9.4 ja 9.5 ning VLRVS § 5 lg-ga 3, sest ei võimalda jätta arvestamata erakorraliselt laekunud märkimisväärset tulu. 2) Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 sätestab toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatava toetuse arvutamise valemi. Valem võtab toetusfondi jaotamisel muu hulgas arvesse kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise. 3) Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 123 lg 2 sätestab, et juhul, kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. Riigikogu ratifitseeris Harta 28. septembril 1994. 4) Selleks, et oleks tagatud Põhiseaduse § 3 lg-s 1 sätestatud seaduslikkuse printsiip, peab seadus 2002. aasta riigieelarve kohta olema kooskõlas nii tol ajal kehtinud VLRVS § 5 lõikega 3 kui ka Harta artiklites 9.4 ja 9.5 sätestatuga. Harta artiklid 9.1 ja 9.2 panevad riigile kohustuse tagada kohalikele omavalitsustele nende ülesannete täitmiseks vajalik tulubaas. Eestis on kohalike omavalitsuste põhiliseks tuluallikaks laekumised riiklikest maksudest, eriti füüsilise isiku tulumaksust. Tulumaksuseaduse § 5 lg 1 p 2 kohaselt laekub residendist füüsilise isiku poolt makstud või temalt kinni peetud tulumaksust 44% riigile ning 56% maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele. Tulenevalt Maamaksuseaduse §-st 6 laekub ka maamaks omavalitsusüksuse eelarvesse. Kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekuvad ka maardlate kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasu. Piisava tulubaasi nõue hõlmab nii kohalikule omavalitsusele pandud riiklike ülesannete täitmiseks vajaminevad kulutusi kui ka kohaliku omavalitsuse olemuslike kohustuslike ülesannete täitmiseks vajaminevaid vahendeid. Ei kohus ega vastustaja pole vastupidist väitnud, selles küsimuses vaidlus puudus ning seepärast ei pidanud kohus kaebuse esitaja vastavatel põhjendustel ka pikemalt peatuma. 5) Harta artikkel 9.4 näeb ette, et rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Rahandussüsteemi mitmekülgsus on tagatud eelpool loetletud erinevate laekumistega kohalikule omavalitsusele ja täiendavalt riigieelarvest määratud eraldistega. Tegemist on ka paindliku süsteemiga, sest riigieelarvest tehtavate eraldiste suurus sätestati Riigieelarve seaduse § 9 lg 1 kuni 20. juulini 2002 kehtinud redaktsiooni järgi igal aastal vastuvõetavas seaduses riigieelarve kohta ja sama paragrahvi lg 2 kohaselt juhul, kui pärast riigieelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel valla- ja linnaeelarvete tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad riigieelarvest. Rahandussüsteemi paindlikkuse nõue ei tähenda, et rahaliste vahendite eraldamisel peaks jätma arvesse võtmata kohalikule omavalitsusele laekuvad muud tulud, ükskõik kas nad on erakorralised või mitte. 6) Harta artikkel 9.5 näeb ette täiendavad tagatised väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks ning nõuab rahalise ühtlustamise mehhanismide või analoogiliste meetmete rakendamist, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. Toetusfond, mille jaotamise põhimõtted nähti kuni 20. juulini 2002 ette VLRVS § 5 lg-s 3, oligi ette nähtud selleks, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist kohalike omavalitsuste vahel. Harta artikkel 9.5 ei kirjuta ette, milliseid kriteeriume peab riik arvestama rahaliste vahendite ühtlustamiseks. Oluline on, et rakendatavad meetmed tasandaksid erinevusi potentsiaalsete kulude ja tulude ebaühtlasel jagunemisel. Kindluse kohalikule omavalitsusele, et rahaliste vahendite ümberjaotamise põhimõtete väljatöötamisel võetakse arvesse ka kohaliku omavalitsuse seisukohti, peab tagama artikkel 9.6, mille kohaselt konsulteeritakse enne ümberjaotamist kohalike võimuorganitega, kuidas sellised rahalised vahendid neile eraldatakse. Põhimõtteliselt võib nõustuda kaebuse esitaja tõlgendusega, et väiksemate rahaliste vahenditega kohalikele omavalitsustele ettenähtavad täiendavad tagatised peaksid kujutama endast rahandussüsteemi osa selles mõttes, et tasandusmehhanismid peaksid olema ette nähtud mingi kindla regulatsiooniga, et tagada kohalikule omavalitsusele kindlus, et neid rakendatakse ning et täiendavate rahaliste vahendite saamine ei kannaks juhuslikku iseloomu. Samas on artikli 9.5 regulatsioon mõeldud siiski üksnes väiksemate rahaliste vahenditega kohalike omavalitsuste suhtes kohaldamisele ja lähtub artikli 9 esimestes lõigetes sätestatud eesmärgist tagada kohalikele omavalitsustele vajalikud rahalised vahendid oma ülesannete täitmiseks. 7) Harta artikli 9.5 regulatsioon on Eesti siseriiklikku õigusesse kantud VLRVS §-ga 5. VLRVS § 5 lg 3 on olemuselt täpsem ja sätestab kriteeriumid, mida arvestatakse väiksemate rahaliste vahenditega kohalike omavalitsuste potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste tasandamisel. Kaebuse esitaja on leidnud, et viimatinimetatud säte on kooskõlas artiklis 9.5 käsitlemist leidnud põhimõtetega ning seepärast ei pea ringkonnakohus vajalikuks hinnata, kas artikli 9.5 regulatsioon on piisavalt selge, et seda siseriiklikus õiguses otse kohaldada. Ringkonnakohus annab seega kohe hinnangu sellele küsimusele, kas vaidlusaluses 2002. aasta riigieelarve §-s 2 toodud valem toetusfondi jaotamiseks on kooskõlas VLRVS § 5 lg-s 3 sätestatuga. 8) VLRVS § 5 lg 3 sätestab kriteeriumid, millest tuleb lähtuda toetusfondi jaotamise kohta käiva eeskirja koostamisel ja annab võimaluse arvesse võtta ka muid kriteeriume, mis väljendavad omavalitsusüksuste erisusi. See tähendab, et toetusfondi valemi osiseid pole kindlaks määratud ammendavalt, kuid kindlasti peavad kõik selle valemi näitajad olema põhjendatud omavalitsusüksuse erisuste arvessevõtmise seisukohast. Erinevate kriteeriumide arvestamise osakaal võib varieeruda ja seetõttu on võimalik VLRVS § 5 lg-s 3 sätestatud nõuet järgida erineval viisil. 2002. a riigieelarve §-s 2 sisalduv valem mahub VLRVS § 5 lg 3 sätestatud toetusfondi jaotamise piiridesse, vastab selles normis ettenähtud tunnustele ning seetõttu ei ole viimasega vastuolus. 9) Toetusfondi vahendite jaotamisel valdade ja linnade vahel eelolevaks aastaks valla või linna eeldatavate laekumiste arvestamise (prognoosimise) nõue ei tähenda samaaegselt, et toetusfondi jaotamisel ei tule üldse arvesse võtta eelneval aastal riiklikest maksudest laekunud erakorralise iseloomuga tulu. VLRVS § 5 lg 3 kohaselt on eeldatavad laekumised valla või linna eelarvesse üheks komponendiks teiste seas, mis võetakse arvesse toetusfondi vahendite jaotamisel. Ka erakorraliselt saadud tulu eraldi võetuna mõjutab kohaliku omavalitsuse üksuse rahaliste vahendite hulka positiivselt võrreldes nende omavalitsusüksustega, kes sellist tulu saanud ei ole, ning on seega samuti käsitletav ühe antud valda või linna iseloomustava erisusena VLRVS § 5 lg 3 tähenduses. Seega ei ole õige kaebuse esitaja lähtekoht, et omavalitsusüksusele eelarveaastal erakorraliselt laekunud tulu toetusfondist vahendite eraldamisel üldse ei peaks arvesse võtma. Õige on ka halduskohtu seisukoht, et puudub õigusakt, mis kohustaks Vabariigi Valitsust sellist erakorralist tulu toetusfondi jagamisel mitte arvestama. Seetõttu ei saa omavalitsusüksusel tekkida ka õiguspärast ootust, et toetusfondi vahendeid jaotatakse niisuguse eeskirja kohaselt, mis erakorralisi maksulaekumisi üldse ei arvestaks. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 oleks vastuolus VLRVS § 5 lg-ga 3, kui esimesena viidatud norm ei arvestaks eeldatava laekumisega valla või linna eelarvesse. Sellega aga riigieelarve § 2 puhul tegemist ei ole. VLRVS ei kirjuta ette, millist metoodikat tulude eeldatava laekumise igaks eelolevaks eelarveaastaks väljaselgitamiseks kasutama peab. Halduskolleegium jagab vastustaja seisukohta, et tulumaksu kahe viimase aasta tegeliku laekumise keskmise arvestuse rakendamine toetusfondi suuruse arvestamisel on VLRVS § 5 lg-s 3 sätestatud eeldatava laekumise väljaselgitamise metoodika. Riiklikest maksudest kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse eeldatava laekumise arvessevõtmise üheks tunnuseks 2002. aasta riigieelarve §-s 2 on ka 2002. aasta arvestusliku maamaksu kogusumma ühe elaniku kohta omavalitsusüksuses kajastumine toetusfondi jaotamise valemi erinevate osiste hulgas. 10) Lähtumine füüsilise isiku tulumaksu kohaliku omavalitsuse eelarvesse kahe viimase aasta tegeliku laekumise keskmisest pole tulevikus eeldatava laekumise väljaselgitamiseks kindlasti ainuvõimalik meetod ning kahtlemata on tal puudusi, eriti, mis puudutab erakorralise iseloomuga maksutulude arvessevõtmist. On selge, et valem, mis peab kehtima kõigi omavalitsusüksuste kohta, kelle reaalne olukord on väga erinev, ei saa välistada kõiki probleeme, mis võivad mõnel erijuhul tekkida. Valla või linna eelarvesse riiklikest maksudest eeldatavatest laekumistest saab tõenäolisema prognoosi näiteks juhul, kui arvestuse aluseks võetakse mitte kahe viimase aasta, vaid pikema ajavahemiku vältel toimunud tulude laekumine. Kuid raske on tõmmata aastate arvu vahele piiri selle järgi, kui suure arvu eelnevate aastate arvestamine on omavalitsusüksuse põhiseaduslikult kaitstud huvide arvestamiseks vähemalt piisav. Riigieelarvet tuleb vaadata tervikuna, kuna selle sätted, mille põhiseadusevastaseks tunnistamist taotletakse, toimivad koosmõjus riigieelarve teiste sätetega. Riigieelarve sisaldab ka võimalust erinevate ettenägematute kulude katmiseks Vabariigi Valitsuse reservist. Vabariigi Valitsuse reserv ei saa muidugi asendada Põhiseadusest ja seadusest tulenevaid eraldisi sätestavate kuluartiklite sissevõtmist riigieelarvesse. Kuid Vabariigi Valitsuse reservfond on üks võimalus paindliku rahaliste vahendite jagamise süsteemi tagamiseks, mis võimaldab reageerida juhtudel, kui riigieelarve muud kuluartiklid ei võimalda täies ulatuses kõiki kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks vajaminevaid kulutusi katta. 11) Kaebuse esitaja on märkinud, et valemi kohaldamine on ebaõige, sest juba selle teistkordne rakendamine muudab ühe kohaliku omavalitsuse sisuliselt maksejõuetuks, samuti, et erakorralise tulu arvestamisega muudeti 2002. aastaks tehtud prognoos teadvalt valeks. Selline seisukoht pole päris õige. Kaebuse esitaja ei arvesta, et kui lähtuda tema arutlustest tulumaksust laekuva tulu prognoosimisel, oli prognoos juba 2001. aastaks teadvalt vale, sest nagu kaebuse esitaja on kinnitanud, oli umbes sellise erakorralise tulu laekumine vallale kindel juba 2000. aastal, mil toimus tehing. 2001. aastal sai vald riigieelarvest tavapärase toetusfondi eraldise summana, mis oli arvestatud sama valemi järgi, mis ka käesolevas asjas on vaidlustatud. Samuti jäi vallale riigi poolt kehtestatud rahandussüsteemist lähtuvalt vallale laekuv tulumaksuosa. Kui kaebuse esitaja rõhutab prognooside tegemisel vajadust lähtuda võimalikult reaalselt saadaolevast tulust, oleks vald juba 2001. aastal pidanud vastu olema toetusfondi jagamise põhimõtetele, sest ta sai sel aastal tulu rohkem, kui toetusfondi jagamiseks koostatud prognoosis arvesse võeti. Valla väidetavat maksejõuetust ei saanud seega kuidagi põhjustada nimetatud valemi rakendamine. Pigem võiks selle põhjuseks lugeda valla võimuorganite poolt väidetavalt Rahandusministeeriumi ametnike lubadustele tuginedes võetud riske. Vald on oma rahaliste vahendite käsutamisel autonoomne ning riigil on väga vähe võimalusi selles osas midagi ette kirjutada. Ka Harta preambulas rõhutatakse, et kohalikul omavalitsusel on talle tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia. 12) Halduskohus hindas kaebuse esitaja väiteid ja põhjendusi asja lahendamiseks vajalikul määral ning pole eksinud ka faktiliste asjaolude tuvastamisel. Kaebuse esitaja pidi olema teadlik analoogilise valemi rakendamisest 2001. a, sest valem kehtestati samamoodi seadusega ja sellest lähtuti toetusfondi jagamisel. Seda, et vald oli teadlik võimalusest, et nn erakorralist laekumist võidakse arvestada toetusfondi jagamisel, näitab ka see, et vald on enda sõnul rohkem kui aasta vältel korduvalt pöördunud Rahandusministeeriumi poole kinnituste saamiseks selliste tulude arvestamise osas. "Vabariigi Valitsuse ministeeriumidevahelise komisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste tulemused 2002. aasta eelarvete osas" (toimiku lk 97), näitab samuti, et 3. juuli 2001. a seisuga toetasid omavalitsusliidud 2002. aasta riigieelarve seaduse §-s 2 sätestatud valemi muutmata jätmist. Valemi rakendamise aluseks olevas metoodikas pidi kokku lepitama hiljem ning nagu nähtub hilisemast protokollist, lõplikku kokkulepet ei saavutatud. Protokollidest nähtuvalt oli vaidluse all peamiselt küsimus, mitme aasta tulumaksu tegelik laekumine tuleks arvesse võtta. Seega pidi kaebuse esitajal olema piisavalt andmeid selle kohta, et nn erakorraline tulu võetakse tulumaksu tegeliku laekumise koosseisus arvesse, küsimus oli üksnes selles, kui suures osas see hakkab mõjutama eraldatava toetuse suurust. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 9. Avanduse Vallavalitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsuse ja ringkonnakohtu otsuse ning teha uus otsus asja uueks läbivaatamiseks saatmata. Kassaator leiab, et kohaldamata tuleb jätta Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 osas, mis sunnib toetusfondi jagamisel lähtuma kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate aastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Vallavalitsus leiab jätkuvalt, et nimetatud valem on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 123 lg-ga 2, Harta artiklitega 9.4 ja 9.5 ning VLRVS § 5 lg-ga 3. Kasseeritud on ka kohtumenetluse seaduse kohaldamist. Oma seisukohti põhjendab kassaator järgmiselt: 1) Ringkonnakohus pole 2002. a kohalike omavalitsuste rahastamise süsteemi paindlikkust hinnates andnud hinnangut sellele, kuidas mõjutab süsteemi paindlikkust seaduses "2002. aasta riigieelarve" sisalduv toetusfondi valem. Harta artikkel 9.4 nõuab rahandussüsteemi mitmekülgsust ja paindlikkust sõnaselgelt selleks, et pidada sammu omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Ringkonnakohus pidas süsteemi piisavalt paindlikuks seetõttu, et riigieelarvest kohalikele omavalitsustele tehtavate eraldiste suurus sätestatakse igal aastal vastuvõetavas seaduses riigieelarve kohta, jättes analüüsimata, kuidas mõjutab rahandussüsteemi paindlikkust Seaduses "2002. aasta riigieelarve" sisalduv toetusfondi valem. Ometi on Avanduse vald kohtutes põhjendanud Eesti rahandussüsteemi vastuolu Harta artikliga 9.4 just sellega, et toetusfondi valem on liiga jäik. Ringkonnakohus pole täitnud TsMS § 330 lg-t 6, mille järgi ringkonnakohus peab vastama apellatsioonkaebuse põhjendustele. 2) Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustu Avanduse valla seisukohaga, et Harta artiklis 9.4 sätestatud "piisava paindlikkuse" nõude sisustamisel tuleb kasutada sisulisi kriteeriume. Ringkonnakohus tõlgendas Harta artiklit 9.4 formalistlikult, leides, et artiklis 9.4 sätestatud kohalike omavalitsuste rahastamise süsteemi paindlikkuse nõue on täidetud, kui riigil on vabad käed määrata riigieelarvest tehtavate eraldiste suurust iga-aastase riigieelarvega. Seega rikkus ringkonnakohus TsMS § 330 lg-t 6. 3) Kassaator ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlusalune valem ei saanud põhjustada Avanduse valla maksejõuetust 2002. a, kuna sama valemi rakendamine 2001. a põhjustas vallale tegelikust väiksema tulu prognoosimise, olles seega vallale kasulik.

1. a)Avanduse vald teavitas rahandusministeeriumi 2000. a suvel tulumaksu võimalikust erakorralisest laekumisest. Ministeeriumi arvates polnud erakorralise laekumise tõenäosus oluline, sest senise praktika järgi olid erakorralised laekumised põhjendatud taotluse korral alati tulubaasi arvestamisel välja jäänud. Kuna suvel 2000 polnud teada 2001. aasta toetusfondi valem, siis oleks erakorraline tulu nii või teisiti jäetud arvestamata. Seega ei andnud vaidlusalune valem vallale rahalist võitu.
2. b)Ebaloogiline on ringkonnakohtu seisukoht, et 2002. aastaks vallale tehtud tulumaksu prognoos ei saa olla teadvalt vale, sest sellisel juhul oleks teadvalt vale ka prognoos 2001. aastaks. 2002. aastal laekuva tulumaksu prognoosi õigsus ei sõltu varasemate aastate prognooside õigsusest. Erakorralise tulumaksu laekumine pole kindel enne, kui tulu deklareeritakse. On põhimõtteline küsimus: kas sundida erakorralist tulu saanud omavalitsust säilitama erakorralist tulu selleks, et vaatamata järgnevate aastate teadlikult ülepaisutatud tulumaksu prognoosidele kuidagi ots otsaga kokku tulla või oleks eelkõige regionaalpoliitika huvides mõistlikum anda võimalus kasutada erakorralist tulu investeeringuteks. Eesti praeguse süsteemi puhul, kus toetusfondi valem määratakse igaks eelarveaastaks eraldi riigieelarvega, ei saa omavalitsus seda kuidagi teada. Sisuliselt on ringkonnakohus leidnud, et enamikes senistes riigieelarvetes on toetusfondi valem võimaldanud mitte arvata erakorralisi laekumisi eeldatavasse tulubaasi. Aastatel 2001 ja 2002 on toetusfondi valem toonud kaasa toetusfondi eriti olulise ja aastal 2003 pisut väiksema vältimatu vähenemise. Absurdne on nõue, et omavalitsused peavad erakorralisi tulusid reserveerima järgnevateks aastateks olukorras, kus nad ei tea, kuidas võib erakorraline laekumine mõjutada toetusfondi laekumisi. Toetusfondi jaotamisel tuleb lähtuda järgmise aasta reaalsest tulubaasist.
3. c)Ringkonnakohus on seisukohal, et võimalus katta ettenägematud kulud Vabariigi Valitsuse reservist suurendab süsteemi paindlikkust. Avanduse vald möönab, et reserv võib olla lahenduseks, kui tegemist on ettenägematute kuludega. Väiksemas osas probleem ka reservi abil lahendati. Pole õige, et olukorra lahendamise ainus võimalus on Vabariigi Valitsuse reserv. Reserv pole mõeldud selleks, et lahendada olukordi, mille tekkimine on enne riigieelarve vastuvõtmist kindlalt teada. Teadvalt vale tulubaasi arvestamine pole "ettenägematu kulu." Normaalne pole olukord, kus omavalitsuse ülesannete täitmiseks vajalike vahendite olemasolu sõltub üksnes valitsuse suvast. 4) Ringkonnakohus pole vastanud apellandi väitele, et omavalitsuste rahastamise süsteem, mis ei võimalda võtta arvesse finantsallikate ebaühtlast jagunemist aastate lõikes, pole paindlik. Erakorraline tulu on üks finantsallikate ebaühtlase jagunemise juhtudest. Omavalitsuse peamise tööandja pankrotistumine on teine juhtum. On mõistusevastane, kui sellisel juhul, hoolimata võrdlemisi kindlalt prognoositavast tulumaksu laekumise vähenemisest järgneval eelarveaastal, arvestatakse omavalitsuse tulubaas jäigalt kahe viimase aasta keskmise laekumise põhjal. 5) Ringkonnakohus rikkus TsMS § 330 lg 6, jättes hindamata toetusfondi valemi kooskõla Harta artikliga 9.5 ja kohaldamata nimetatud artiklis sisalduvaid printsiipe ka VLRVS § 5 lg 3 tõlgendamisel. Kohus leidis, et kuna kaebuse esitaja arvates on VLRVS § 5 lg 3 kooskõlas Harta artikliga 9.5, siis pole vaja hinnata, kas see artikkel on otsekohaldatav. Piisab, kui hinnata toetusfondi valemi kooskõla VLRVS § 5 lg-ga 3. Sellega moonutas ringkonnakohus Avanduse valla seisukohti ning jättis tähelepanuta valla taotlused hinnata toetusfondi valemi kooskõla Harta artikliga 9.5. Avanduse vald pole üheski protsessistaadiumis väitnud, et VLRVS § 5 lg 3 inkorporeerib ammendavalt Eesti õigusesse Harta artiklites 9.4 ja 9.5 sätestatud põhimõtted. Avanduse valla väide, et VLRVS on Harta artiklites 9.4 ja 9.4 sätestatud põhimõtetega kooskõlas, tähendab üksnes seda, et see pole nende põhimõtetega vastuolus, erinevalt toetusfondi valemist. 6) Väär on ringkonnakohtu seisukoht, et 2002. a toetusfondi valem pole vastuolus VLRVS § 5 lgga 3. Kohtuvaidluse esemeks on eeskätt see, kas regulatsioon, mis välistab erakorralise tulu arvestamata jätmise, on õiguspärane. Toetusfondi valem on põhiseadusevastane, kuna ei võimalda tulubaasist välja arvata erakorralisi laekumisi. Harta artiklitest 9.4 ja 9.5 ning VLRVS § 5 lg-st 3 tulenevalt peaks omavalitsuse tulude ükskõik millisel põhjusel suurenemine ühel eelarveaastal omama tähtsust järgneva aasta toetusfondi vahendite jagamisel vaid juhul, kui selle alusel on põhjust ennustada suuremat tulubaasi. Tulumaksu laekumise osakaal enamikes omavalitsustes on valla tulubaasi kujunemisel otsustav. Seetõttu juhul, kui eeldatavale tulumaksu laekumisele omistataks toetusfondi jagamisel suhteliselt vähe kaalu, kaoks sellel jagamisel seos valdade tegeliku täiendava tuluvajadusega. Sama tagajärg oleks ka ebaadekvaatsel tulumaksu prognoosimisel. Tegelik probleem toetusfondi valemi puhul on selles, et valem välistab võimaluse teha erandeid, kui on ilmne, et jäik lähtumine eelnevate aastate laekumisest annaks selgelt vale prognoosi. 7) Väär on ringkonnakohtu seisukoht, et omavalitsusüksusel ei saa olla õiguspärast ootust erakorraliste tulude järgneva aasta tulubaasi mittearvamiseks, sest puudub valitsusele vastavat kohustust panev õigusakt. Rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna kohalike omavalitsuse talitus on kinnitanud, et erakorralisi laekumisi tulubaasi ei arvestata. On arusaamatu, miks ringkonnakohus nimetab neid kinnitusi "väidetavateks", kui keegi pole kohtuvaidluses seadnud nende olemasolu kahtluse alla ning kohtule esitatud tõenditest nähtub, et nende olemasolu on tunnustatud ka omavalitsusliitude ja Vabariigi Valitsuse eelarveläbirääkimistel. 8) Ringkonnakohus rikkus HKMS § 15 lg-t 1, tuvastades asjaolusid, mille kohta pooled ei saanud arvamust avaldada. Ringkonnakohtu seisukohtade järgi nähtub omavalitsusliitude ning Vabariigi Valitsuse eelarveläbirääkimiste protokollidest, et vaidluse all olevat olnud peamiselt küsimus, mitme aasta tulumaksu tegelik laekumine tuleks arvesse. Sellest tuletab ringkonnakohus omakorda, et Avanduse vald pidi teadma, et erakorraline tulu arvestatakse tulubaasi. Läbirääkimistel seisnenud küsimus vaid selles, kui suures osas see hakkab mõjutama eraldatavat toetust. Kui ringkonnakohus pidas oluliseks tuvastada, mis oli kokkuleppeni mittejõudmise põhjus, oleks ta pidanud küsima poolte arvamust ning erineva arvamuse korral andma pooltele võimaluse tõendada oma seisukoha õigsust. Tegelikult oli kokkuleppe mittesaavutamise üheks peamiseks põhjuseks ka erakorraliste tulude küsimus, mida Avanduse vallal olnuks lihtne tõendada tunnistajatega. Mõistetamatu on, milliste protokollis sisaldunud lausete järgi tegi ringkonnakohus oma järeldused. Kui faktiline küsimus "tõusetub" esmakordselt alles sellise otsuse tegemisel, milles tuvastatud asjaolusid ei saa vaidlustada, on protsessiosalisel võimatu kasutada õigust avaldada vastava asjaolu kohta arvamust. 9) Seaduses "2003. aasta riigieelarve" sisalduv tasandusfondi valem on käesolevas asjas vaidlustatud toetusfondi valemist mitmeti erinev. Säilinud on aga element, mille tõttu Avanduse vald peab valemit põhiseadusevastaseks - omavalitsuse tulubaasi arvestamine jäigalt tegelikele laekumistele tuginedes. Probleem võib Avalduse valla jaoks olla aktuaalne, kui ka 2004. a eelarves võetakse arvesse kolme eelnevat aastat. 10. Vabariigi Valitsuse esindaja kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu. Vabariigi Valitsus väidab järgmist: 1) Vastustaja ja kohtute arusaama järgi on Seaduses "2002. aasta riigieelarve" sätestatud toetusfondi valemi koostamise aluseks võetud metoodika vastavuses Harta artiklis 9 sätestatud mitmekülgsuse ja paindlikkuse põhimõttega. 2) Ei saa nõustuda kassaatori etteheitega ringkonnakohtule, et see hindas kohalike omavalitsuste finantseerimissüsteemi paindlikkust laiemalt ja mitte 2002. eelarveaasta kontekstis. Üldiselt kõigi eelarveaastate kohta kehtestatud norme on kohtuasjas hinnatud siiski 2002. a kontekstis. 3) Kui 2001. a valemi väljatöötamisel (mis on analoogiline 2002. a valemiga) oleks tulumaksu laekumise prognoosimisel arvestatud Avanduse vallale laekuva 2,28 miljoni suuruse nn erakorralise tuluga, siis oleks 2001. a toetusfondist eraldatavad vahendid olnud kahtlemata väiksemad. 4) Harta artiklis 9.5 ei peeta silmas ühe kohaliku omavalitsuse kulude ja tulude tasandamist erinevatel aastatel, mis on kohaliku omavalitsuse enda ülesanne eelarve koostamise kaudu. Silmas peetakse erinevate kohalike omavalitsuste tulu- ja kulubaaside vahede tasandamist. Tänu 2001. a erakorralisele tulumaksu laekumisele oli Avanduse vallal ühel aastal võimalik käsutada suuremaid rahalisi vahendeid. Toetusfondi idee seisneb täiendavate rahaliste vahendite eraldamises väiksemate rahaliste vahenditega kohalikele omavalitsustele. Toetusfondist ei saa toetust omavalitsused, kelle tulubaas on piisavalt suur. 2002. a toetusfondi valem, rakendatuna Avanduse vallale, tasandabki Avanduse valla 2001. a suuremat tulubaasi võrreldes teiste omavalitsustega. 5) Parema variandi võimalikkus ei tähenda automaatselt nö halvema variandi õigusvastasust. Kasutatud valem võimaldas riigil prognoosi aluseks võtta tegelikud andmed, vähendamaks kindla aluseta planeerimisest tulenevaid riske. Teiseks võimaluseks olnuks kasutada kuni 2001. a kehtinud varianti, mille kohaselt mõeldi järgmise aasta tulumaksu laekumine sisuliselt välja, tuginedes küll olulisel määral eelmise aasta tulumaksu laekumisele. Mõlema variandi puhul prognoositakse tulumaksu laekumist. See, et Avanduse vallale on kasulikum teine variant, ei tähenda vaidlustatud metoodika õigusvastasust. 6) Üldise iseloomuga regulatsioon on paratamatult sobivam ühele ja vähem sobiv teisele. Seadus kui üldakt ei saagi individuaalselt arvestada kõikide subjektidega ning sisaldada absoluutselt parimat regulatsiooni kõigi subjektide jaoks. 7) Rahandusministeerium on kogu menetluse vältel olnud seisukohal, et väited ministeeriumi ametnike kinnituste kohta pole antud menetluses asjakohased ja pole seega vastavaid väiteid ei kinnitanud ega ümber lükanud. 8) Ringkonnakohus pole kaebaja enda poolt esitatud tõendit (omavalitsuste ja Vabariigi Valitsuse vaheliste eelarveläbirääkimiste protokolli) hinnates kohustatud täiendavalt protsessiosaliste arvamust küsima. 9) Avanduse vald pole esitanud tõendeid, et toetusfondi valemi rakendamine tingis maksejõuetuse. Näide Käru algkooli sulgemisest ei tõenda valla maksejõuetust. 10) Rahandusministeeriumile 2002. eelarveaasta kohta esitatud aruannetest nähtub, et tulumaksu laekumine Avanduse vallas on järk-järgult kasvanud, olles aasta lõpuks 7,3 miljonit krooni. 2002. a laekus Avanduse vallale 366 600 krooni rohkem, kui tegelikult kulutati. Lisaks jäi puutumata kassatagavara ja osa 2001. a jäägist kogusummas 21 400 krooni. Seega on alusetu väide, et valem põhjustas valla maksejõuetuse. 11) Retoorilised ja poliitika valdkonda kuuluvad on väited, mis puudutavad laekunud tulu kiiret investeerimist ja selle positiivset mõju regionaalpoliitikale. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT I 11. Kõigepealt esitab kolleegium väga kokkuvõtlikult käesoleva haldusasja põhilised asjaolud ja senise menetluskäigu. 12. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 "Seaduses "2002. aasta riigieelarve"" vallaja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahendite jaotamise kord" Lisaga 1 jaotati valla- ja linnaeelarvete toetusfondi (edaspidi toetusfond) määratud eraldiste summa (sh arvestuslikud vahendid munitsipaalkoolide õpilaste sõidusoodustuste osaliseks kompenseerimiseks, ühisürituste korraldamiseks ning toimetulekutoetusteks) 2002. aastaks. 13. Avanduse vald sai 2001. a erakorralise tuluna vallaelaniku 2000. a aktsiatehingu pealt 2,28 miljonit krooni tulumaksu, mille ta kulutas 2001. a ära. 2002. a toetusfondi jaotamisel võttis Vabariigi Valitsus selle erakorralise tulu Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 alusel arvesse 2002. a eeldatava tuluna. Avanduse Vallavalitsus ei nõustunud sellega. Avanduse Vallavalitsus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66. Avanduse Vallavalitsus muutis 24. juunil 2002 kaebuse nõuet ja palus tunnistada õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse nimetatud määruse osas, mis toetusfondi jagamisel lähtub kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. aasta ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate eelarveaastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Avanduse Vallavalitsus väitis, et Seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sisalduv toetusfondi jaotamise valem, millele vaidlustatud määrus tugineb, on põhiseadusevastane ja tuleb jätta kohaldamata. Avanduse Vallavalitsus taotles Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 õigusvastasuse kindlakstegemist ja toetusfondi jaotamise valemit sätestava seadusesätte põhiseadusevastaseks tunnistamist selleks, et saada hüvitist õigusvastase haldusaktiga tekitatud kahju eest ning välistada samasuguse toetusfondi jagamise mudeli kasutamist tulevikus ning selle tagajärjel kaebajale uuesti kahju tekitamist. 14. Halduskohus ja ringkonnakohus ei nõustunud Avanduse Vallavalitsuse seisukohtadega määruse ja toetusfondi jaotamise valemi põhiseadusevastasuse kohta ning jätsid kaebuse rahuldamata. 15. Kassatsioonkaebuses on Avanduse Vallavalitsus jätkuvalt seisukohal, et kohtuasja lahendamisel tuleb jätta kohaldamata Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 osas, mis sunnib toetusfondi jagamisel lähtuma kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. a tegeliku laekumise keskmisest ega võimalda kohalike omavalitsuste eelnevate aastate tulubaasi arvestamisel jätta välja ühekordseid erakorralisi laekumisi. Vallavalitsus leiab, et nimetatud valem on vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1 ja § 123 lg-ga 2, Euroopa Kohaliku omavalitsuse harta (Harta) artiklitega 9.4 ja 9.5 ning Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse (VLRVS) § 5 lg-ga 3. Kasseeritud on ka kohtumenetluse seaduse kohaldamist. Kassatsioonimenetluses ei vaidlustata Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 1 kulude osa 159. 16. Vabariigi Valitsuse esindaja väidab, et kassatsioonkaebus pole põhjendatud. II 17. Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 Lisa 1 (RT I 2002, 16, 95) kohaselt said Lääne-Viru maakonna vallad 2002. aastaks toetusfondist raha järgmiselt: Kunda linn 3 719 000 463 000 Rakvere linn 16 563 000 2 743 000 Tamsalu linn 5 634 000 1 683 000 Tapa linn 9 490 000 1 877 000 Avanduse vald 518 000 243 000 Haljala vald 4 015 000 312 000 Kadrina vald 6 886 000 872 000 Laekvere vald 3 195 000 294 000 Rakke vald 4 356 000 728 000 Rakvere vald 4 406 000 322 000 Rägavere vald 1 518 000 210 000 Saksi vald 2 569 000 289 000 Sõmeru vald 1 989 000 250 000 Tamsalu vald 4 287 000 1 032 000 Vihula vald 1 875 000 154 000 Vinni vald 8 598 000 299 000 Viru-Nigula vald 1 046 000 106 000 Väike-Maarja vald 9 024 000 1 184 000 KOKKU 89 688 000 13 061 000 Avanduse Vallavalitsus on vaidlustanud nimetatud määruse lisa 1 Avanduse valda puudutavas osas, s.o kirje 518 000 krooni, millest toimetulekutoetusteks oli määratud 243 000 krooni. 18. Avanduse vald sai 2001. aastaks Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2001. a määrusega nr 44 toetusfondist 1 392 000 krooni (RT I 2001, 16, 96). 2000. aastaks sai Avanduse vald Vabariigi Valitsuse 22. veebruari 2000. a määrusega nr 59 toetusfondist 1 557 000 krooni (RT I 2000, 14, 96). Seega vähenes aastal 2002 Avanduse vallale toetusfondist jaotatav raha märgatavalt. 19. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" (RT I 2002, 4, 8) § 2, mille vastavust Põhiseadusele on vaidlustatud, kehtis järgmises redaktsioonis: "§ 2. Toetusfondist kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse eraldatav toetus (Tn) arvutatakse järgmiselt: Tn = ((m " ak - an)0,9"
4. cn)+ Ts / S Ts " 338400000 , kus avaldise ((m " ak - an)0,9"
5. cn)negatiivne väärtus arvestatakse toetusfondi arvestamisel 0-na; m - toetustaseme koefitsient; ak - kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise, 2002. aasta arvestusliku maamaksu ning 2002. aasta arvestuslike loodusvarade kasutustasude kogusumma kroonides ühe elaniku kohta Eestis; an - kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise, 2002. aasta arvestusliku maamaksu ning 2002. aasta arvestuslike loodusvarade kasutustasude kogusumma ühe elaniku kohta omavalitsusüksuses; cn - kohaliku omavalitsusüksuse elanike arv. Ts=0,7*tt2001+0,3*tt2000 Ts - kohaliku omavalitsuse üksusele 2002. aastal eraldatavad vahendid toimetulekutoetuste maksmiseks tt - toimetulekutoetuseks eraldatud vahendite hulk konkreetses omavalitsusüksuses konkreetsel aastal." 20. Nimetatud seaduse §-ga 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valemi formuleeringu "kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu 2000. ja 2001. aasta tegeliku laekumise keskmise" kohaselt tuleb arvestada ka kohalikule omavalitsusele eelmistel aastatel laekunud erakorralist tulu. Selle valemi järgi vähenes erakorralise tulu saamisel toetusfondist saadava raha hulk. Analoogiline valem kehtestati esmakordselt 2001. aastaks (RT I 2001, 4, 11). Varasematel aastatel oli võimalik jätta erakorraliselt laekunud tulumaks arvestamata. Nii sätestas Seaduse "2000. aasta riigieelarve" § 2 lg 2, et toetuse arvutamisel võetakse aluseks "kavandatavad laekumised füüsilise isiku tulumaksust" (RT I 2000, 1, 1). Analoogiline põhimõte oli sätestatud ka Seaduse "1999. aasta riigieelarve" § 2 lg-s 2 (RT I 1999, 3, 49). III 21. Vabariigi Valitsuse nimetatud määruse lisas 1 on kirjed, mis olemuselt on üksikjuhtumite regulatsioonid ja seega HKMS § 4 lg 1 järgi vaidlustatavad halduskohtus. Tulenevalt Põhiseaduse §st 15 saab koos haldusaktiga vaidlustada ka haldusakti andmise aluseks olnud üldakti vastavust Põhiseadusele. Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 sätestab üldise iseloomuga regulatsiooni. 22. 1. juulil 2002 jõustunud Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p-st 1 ja §-st 7 tulenevalt esitab kohaliku omavalitsuse volikogu otse Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. 23. Avanduse vald on kaebuse halduskohtule esitanud 1993. a vastu võetud Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse kehtimise ajal. Halduskohtumenetluse seadustik ei näe ette, et halduskohus saab enne 1. juulit 2002 esitatud kaebuse menetluse lõpetada uuest Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses seadusest tuleneva halduskohtu pädevuse puudumise tõttu, isegi kui kaebuses on selgesõnaliselt väidetud määruse või seaduse vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Seega oli Avanduse valla kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuses. 24. Halduskohtumenetluse seadustiku §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes kohtumenetluses ja kahjunõude esitamist teises kohtumenetluses. Sama seadustiku § 7 lg 1 teise lause kohaselt võib kaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. 25. Kuna Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse selleks, et hiljem esitada kahjunõue, siis leiab Riigikohtu halduskolleegium, et Avanduse vallal on põhjendatud huvi Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. a määruse nr 66 Lisa 1 vaidlustamiseks. 26. Seda, kas Vabariigi Valitsuse nimetatud määrusega Avanduse vallale ka kahju tekitati, saab valla kaebuse põhjal lahendada eraldi kohtumenetluses. IV 27. Avanduse Vallavalitsus näeb Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 põhiseadusevastasust Harta artiklite 9.4 ja 9.5 kaudu. 28. Harta (RT II 1994, 26, 95) artikkel 9 kannab pealkirja "Kohalike võimuorganite rahalised vahendid." Harta artikkel 9.4 sätestab: "Rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega." Harta artikkel 9.5 sätestab: "Väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks on vajalik rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. Need mehhanismid või meetmed ei kahanda kohalike võimuorganite otsustamisvõimet oma volituste piires." 29. Kolleegium arvab, et Harta ei kujuta endast kohaliku omavalitsuse finantseerimise küsimustes vahetult rakendatavat õigust, vaid on raamleping, mida tuleb konkretiseerida Eesti seadusandlusega. Mis puutub Harta nimetatud artiklitesse, siis ei saa neid mõista isoleeritult. Need artiklid on seotud artikliga 9.1, mille kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Viimatinimetatud sättes on õigus piisavatele rahalistele vahenditele seostatud riikliku majanduspoliitikaga, mis pole õiguslik, vaid poliitiline kategooria. V 30. Kolleegiumi arvates pole käesolevas asjas põhiprobleemiks see, kas Eesti riik on oma seadustes järginud Harta põhimõtteid. Põhiprobleemiks on see, kas vaidlustatud regulatsioon tagas Avanduse vallale õiguse piisavatele rahalistele vahenditele. Selle õiguse sisustamisel tuleb aga arvestada ka Hartaga. Eestis on kohaliku omavalitsuse õigus piisavatele rahalistele vahenditele kui kohaliku omavalitsuse finantsgarantii element tuletatav Põhiseaduse §-st 154. Riigikohtu halduskolleegium näeb Seaduse "2002. aasta riigieelarve" § 2 ja Vabariigi Valitsuse 5. veebruari 2002. aasta määruse nr 66 Avanduse valda puudutava lisa 1 vastuolu Põhiseaduse §-ga § 154 läbi Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse. Viimatinimetatud seadus kaotas kehtivuse 20. juulil 2002 (RT I 2002, 64, 393). 31. Valla- ja linnaeelarve seaduse § 5 järgi on kohaliku omavalitsuse eelarve tuludeks laekumised maksudest, laekumised munitsipaalettevõtetest, -asutustest ja -varadest, rahalised toetused ja sihtotstarbelised laekumised, laenud ja intressi ning muud laekumised. Riiklikest maksudest laekub kohaliku omavalitsuse eelarvesse residendist füüsilise isiku tulumaksust 56% (Tulumaksuseaduse § 5 lg 1) ja maamaks (Maamaksuseaduse § 6). Kohaliku omavalitsuse eelarvesse laekuvad ka maardlate kaevandamisõiguse ja vee erikasutuse tasu (VLRVS § 5 lg 3). 32. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 lg 1 järgi eraldati kohalikele omavalitsustele riigieelarvest raha eelarvete toetusfondi eraldistena ning sihtotstarbeliste eraldistena. Sama paragrahvi lõige 2 sätestas: "Kohalike omavalitsuste rahalised vahendid peavad olema vastavuses neile põhiseaduses ja seadustes sätestatud kohustustega." 33. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 pealkirjaga "Toetusfond" sätestas: "