KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-6-03 Otsuse kuupäev 16. september 2003. a Kohtukoosseis Eesistuja Uno Lõhmus ning liikmed Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Villu Kõve ja Jüri Põld K

§ 12lg 1 teise lause ning Vabariigi Valitsuse 22.

augusti 2001 määruse nr 276 lisa 1 põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Pärnu Halduskohtu

1. aprilli
2. a otsus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Resolutsioon Jätta Pärnu Halduskohtu taotlus rahuldamata ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3. Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise Saare maakonna komisjoni
4. novembri
5. a otsusega nr 10/11 tunnistati Kuressaares Suur-Põllu 26 asuva krundi osas (kinnistu nr 260) õigustatud subjektiks Vilhelmine Schmiedeberg. Kuressaare Linnavalitsuse
6. detsembri
7. a korraldusega nr 871 otsustati, et seda krunti ei saa tagastada, mistõttu alustati õigusvastaselt võõrandatud vara kompenseerimise menetlust. V. Schmiedeberg suri
8. jaanuaril
9. aastal. Pärimistunnistuse alusel said
10. augustil
11. aastal maa nõudeõiguse pärijateks Leonardo-Aleksander Laesson ja Helge-Mall Soopalu. Kuressaare Linnavalitsuse
12. detsembri
13. a korraldusega nr 739 kinnitati maa maksumuse akt summas 13 270 krooni ja kummalegi pärijale määrati maa eest kompensatsiooniks 6635 krooni.
14. Kuressaare Linnavalitsuse korralduse peale esitasid L.-A. Laesson ja H.-M. Soopalu kaebused Pärnu Halduskohtule. Kohus liitis haldusasjad ühte menetlusse. Kaebuse esitajate arvates rikuti linnavalitsuse
15. detsembri
16. a korraldusega nr 739 nende Põhiseadusega tagatud õigust võrdsele kohtlemisele, sest neid ei kohelda võrdselt nende maareformi õigustatud subjektidega, kellele maa tagastati või tagastatakse. Nad leidsid, et Maa hindamise seaduse (edaspidi MHS)
17. a redaktsioon, mille kohaselt kompenseeritava maa hind oli võrdne samas hinnatsoonis asuva maa hariliku hinnaga e keskmise turuväärtusega, tagas maad tagasi saavate ja maa eest kompensatsiooni saavate isikute võrdse kohtlemise. Kompensatsiooni suurus oli võrdväärne tagastamata jäetava maa hinnaga. Võrdse kohtlemise printsiibist lähtus ka Maareformi seaduse § 22 lg 4, mille kohaselt võis piiratud enampakkumisel osta maad isik, kellele maad ei tagastatud, kusjuures maa alghinnaks oli maa maksustamishind. Maa hindamise seaduse muutmisega
18. märtsist
19. a muudeti aga oluliselt kehtinud maa kompenseerimise põhimõtet, sest maa maksustamishindade kinnitamisel ei lähtuta mitte maa viimase,
20. aasta, vaid
21. aasta korralise hindamise tulemustest. Kaebuse esitajate krunt asub hinnatsoonis, mille ruutmeetri hinnaks
22. aasta korralise hindamise järgi oli 16 krooni,
23. aasta korralise hindamise järgi aga 70 krooni, seega 4,5 korda rohkem. Korralise hindamisega määrati maa harilik väärtus. See on ka maa hind erastamisel ja enampakkumise alghind. Järelikult õigustatud subjektid, kellele maa samas hinnatsoonis tagastati või tagastatakse, omavad maad, mille ruutmeetri väärtus on 70 krooni. Neile aga kompenseeritakse samasuguse väärtusega maa eest ainult 16 krooni ruutmeetri kohta, 23% maa harilikust väärtusest, mis ei ole võrdväärne hüvitis.
24. Pärnu Halduskohtu
25. aprilli
26. a otsusega tühistati Kuressaare Linnavalitsuse
27. detsembri
28. a korraldus nr 739 ja jäeti kohaldamata Maa hindamise seaduse §

§ 12lg 1 teine lause.

Need sätted tunnistati Põhiseadusega vastuolus olevaks osas, mis tingib omandireformi õigustatud subjektide ebavõrdse kohtlemise olenevalt sellest, kas õigusvastaselt võõrandatud maa tagastatakse või kompenseeritakse. Kohus jättis kohaldamata ja tunnistas Põhiseadusega vastuolus olevaks ka Vabariigi Valitsuse

1. augusti
2. a määruse nr 276 lisa 1 "Tiheasustusega alade maa maksustamishinnad" osa, millega Kuressaares on määratud õigusvastaselt võõrandatud maa maksustamishinnaks 16 kr/m
3. HALDUSKOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED Pärnu Halduskohtu põhjendused
4. Maa hindamise seaduse § 9 lg 8 sätestab, et maa maksustamishinnad õigusvastaselt võõrandatud maa maksumuse määramiseks kinnitab Vabariigi Valitsus, lähtudes
5. aasta korralise hindamise tulemustest. Kohus analüüsis MHS § 9 lg 8 vastavust Põhiseaduse § 12 lg-le 1 ja § 32 lg-le 1 ning leidis, et kuna kompensatsiooni suurus on seotud
6. aasta maa korralise hindamise tulemustega, on hüved, mida saavad isikud, kellele maa tagastatakse, kordades suuremad kui kompensatsioon, mida saavad need isikud, kellele maa kompenseeritakse. On rikutud omandireformi õigustatud subjektide võrdse kohtlemise põhimõtet ja selline ebavõrdne kohtlemine pole õigustatud. Samas leidis kohus, et Maa hindamise seaduse §

§ 12

lg 1 teine lause eraldivõetuna põhiseadusvastased ei ole; seetõttu tunnistas kohus need sätted põhiseadusvastaseks vaid osas, mis tingib õigustatud subjektide ebavõrdse kohtlemise tulenevalt sellest, et kompenseeritava maa hindamisel tuleb lähtuda

1. aasta korralise hindamise tulemustest. Menetlusosaliste põhjendused
2. Kaebuse esitajad toetavad Pärnu Halduskohtu otsust.
3. Kuressaare Linnavalitsus nõustub Pärnu Halduskohtu seisukohaga, et võrdse kohtlemise põhimõtet on rikutud ning vaidlustatud sätted on Põhiseadusega vastuolus. Linnavalitsus ei võta aga seisukohta küsimuses, kas Põhiseadusega on kooskõlas Vabariigi Valitsuse määrusega nr 276 kehtestatud tiheasustusega alade maa maksustamishinnad.
4. Riigikogu saatis Riigikohtule Maa hindamise seaduse menetlust puudutavad dokumendid, kuid ei esitanud arvamust seaduse põhiseaduspärasuse kohta.
5. Õiguskantsler märgib, et Põhiseaduse § 32 lg 1 ei ole õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise nõuete suhtes kohaldatav, sest see säte kaitseb isikut Eesti riigi poolt pärast Põhiseaduse jõustumist toimepandud sundvõõrandamise eest. Antud juhul esineb omandireformi õigustatud subjektide ebavõrdne kohtlemine ilma omandiõiguse riiveta. Õigusvastaselt võõrandatud vara kompenseerimiseks ühtsete lihtsustatud põhimõtete järgi oli seadusandjal mõistlik põhjus " lihtsustada ja kiirendada takerdunud menetlust. Kompenseerimishinna määramise aluste muutmine ajal, mil õigusvastaselt võõrandatud maa kompenseerimine on praktiliselt juba lõpetatud, võib põhjustada kompensatsiooni saavate õigustatud subjektide ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu on õiguskantsler seisukohal, et vaidlustatud sätted on Põhiseadusega kooskõlas.
6. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud sätted on Põhiseadusega kooskõlas ja omandireformi õigustatud subjektide erinev kohtlemine on mõistlik. On oluline, et võrdselt koheldakse isikuid, kellele vara kompenseeritakse. Maa hindamise seaduse §

§ 12

lg 1 esimese lause Põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamine tooks kaasa nende omandireformi õigustatud subjektide, kellele maa kompenseeriti

1. aasta maksustamishindade alusel, ebavõrdse kohtlemise, võrreldes nendega, kellele kompensatsioon arvutataks pärast eelnimetatud otsuse tegemist kehtivate maa maksustamishindade alusel. Justiitsminister leiab, et Pärnu Halduskohtu viide Põhiseaduse § 32 lg-le 1 ei ole asjakohane, kuna see põhiõigus ei ole rakendatav omandi suhtes, mis võõrandati õigusvastaselt enne Põhiseaduse jõustumist.
2. Keskkonnaministri arvates ei saa maa tagasi saanud isikuid võrrelda isikutega, kellele maa kompenseeritakse. Seadusega on kehtestatud kõikide kompensatsiooni saavate isikute jaoks võrdsed tingimused ja kõikidele kompenseeritakse mittetagastatav maa võrdsetel alustel. Seega koheldakse kõiki isikuid, kellele maa tuleb kompenseerida, vastavalt Põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttele. Keskkonnaminister on seisukohal, et MHS §

§ 12

lg 1 teine lause on kooskõlas Põhiseadusega ega riiva isikute Põhiseadusega kaitstud õigusi. Samuti on Põhiseadusega kooskõlas Vabariigi Valitsuse

1. aasta
2. augusti määruse nr 276 lisa 1 "Tiheasustusega alade maksustamishinnad".
3. Rahandusminister märgib, et õigusvastaselt võõrandatud vara kompenseerimist tuleb käsitada kui tagastamise alternatiivi, kusjuures vara tagastamisest loobumine võib olla vabatahtlik või sunnitud. Seadus ei tee vahet omal soovil kompensatsiooni võtnud isikute ja maa tagastamise võimatusest tingitud nn sundkompensatsiooni saanud isikute vahel. Seega käsitleb seadus kooskõlas Põhiseaduse §-ga 12 õigusvastaselt võõrandatud maa eest kompensatsiooni saavaid isikuid võrdselt. Kuna vara tagastamine ja kompenseerimine on restitutsiooni erinevad vormid, ei saa maa tagasi saanud isikuid vaadelda võrdsena isikutega, kellele maa kompenseeritakse. Maa kompenseerimiseks tuleb kindlaks määrata ajahetk, mis võetakse aluseks vara kompenseeritava väärtuse arvestamisel. Kompensatsioon ei saa sõltuda turuhinnast, kuna see tekitaks ebavõrdsuse tulenevalt kompensatsiooni saamise avalduse esitamise ning selle läbivaatamise ajast. Rahandusminister lisas, et omandireformi protsessid on lõpetatud rohkem kui 90% ulatuses. Maa kompenseerimine turuväärtuse alusel ja selle põhimõtte rakendamine tagasiulatuvalt suurendaks riigi vastu suunatud võimalike kahju hüvitamise nõuete näol väljaantavate erastamisväärtpaberite kogusummat ligikaudu kahe miljardi krooni võrra ning paneks sellega riigile äärmiselt suuri täiendavaid varalisi kohustusi. ASJASSEPUUTUVAD NORMID
4. Maa hindamise seaduse § 9 lg 8, mis jõustus
5. detsembril
6. a ja kehtis kuni
7. aprillini
8. a (RT I 1994, 94, 1609): "§
9. Õigusvastaselt võõrandatud maa hindamine [...]

§ 12

lg 1 teine lause koostoimes Põhiseaduse § 12 lg-s 1 sätestatud võrdsusõigust ja §-s 32 sätestatud õigust omandi puutumatusele, sest ebavõrdne kohtlemine ei ole õigustatud. Kohtuotsuses on viidatud, et vaidlustatud sätted on vastuolus ka Põhiseaduse §-dega 10 ja 14, kuid neid väiteid ei ole kohus põhistanud.

1. Kolleegium tuletab meelde, et Põhiseaduse § 32 kaitse ei laiene õigusvastaselt võõrandatud varale, mida omandireformi käigus tagastatakse või kompenseeritakse. Riigikohtu üldkogu on märkinud, et rahvusvahelise õiguse järgi ei vastuta Eesti Vabariik tema territooriumil, mida ei kontrollinud seaduslik valitsus, toimepandud õigusvastaste tegude eest. Seetõttu ei saa vara tagastamist või kompenseerimist sätestava seaduse põhiseaduspärasuse kontrollimisel arvestada Põhiseaduse §-ga
2. Otsus heastada omandiõiguse rikkumisega tekitatud ülekohus ja luua eeldused turumajandusele üleminekuks tulenes demokraatliku õigusriigi põhimõttest ja sai võimalikuks seetõttu, et suur osa ebaseaduslikult võõrandatud varast oli Eesti iseseisvumise ajal riigi valduses. (vaata Riigikohtu üldkogu
3. oktoobri
4. a otsus asjas 3-4-1-5-02 - RT III 2002, 28, 308). Kolleegium kontrollib üksnes seda, kas vaidlustatud sätted on kooskõlas Põhiseaduse § 12 lg 1 esimeses lauses sisalduva üldise võrdsusõigusega.
5. Põhiseaduse § 15 lg 1 teise lause ja § 152 lg 1 järgi peab seadus, mille kohus jätab kohaldamata, olema asjassepuutuv. Asjassepuutuv on norm, mis on otsustava tähtsusega kohtuasja lahendamisel (vaata Riigikohtu üldkogu
6. detsembri
7. a otsus asjas 3-4-1-10-2000 - RT III 2001, 1, 1). Selles kohtuasjas pole keegi menetlusosalistest MHS §

§ 12lg 1 asjassepuutuvust vaidlustanud.

Ka kolleegiumi arvates on vaidlustatud sätted asjassepuutuvad, sest nende normide kehtivusest sõltub kaebajate algatatud haldusvaidluse lahendus. II

1. Ehkki Põhiseaduse § 32 kaitse ei laiene õigusvastaselt võõrandatud varale, tuleb omandireformi ja maareformi seaduste alusel vara tagastamisel või kompenseerimisel järgida Põhiseaduse §-s 12 nimetatud võrdsuspõhiõigust. Võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamiseks on kõigepealt vaja leida võrreldavate isikute lähim ühine soomõiste ja seejärel kirjeldada väidetavat ebavõrdset kohtlemist.
2. Omandireformi aluste seaduse järgi on omandireformi üheks eesmärgiks omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohtu heastamine. Ülekohus heastatakse õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamisega endisele omanikule või tema õigusjärglasele. Vara, mille tagastamine avalikust huvist või heauskse omaniku usalduse kaitse vajadustest johtuvalt pole võimalik või mille tagastamist õigustatud subjekt ei taotle, kompenseerib riik seaduses sätestatud ulatuses ja korras. Samade põhimõtete järgi toimitakse õigusvastaselt võõrandatud maaga. Maareformi seaduse § 3 algne,
3. novembril 1991 jõustunud sõnastus nägi ette ülekohtu heastamise kolm viisi: maa tagastamise, asendamise või kompenseerimise.
4. aasta
5. juunil jõustunud seadusemuudatus (RT I 1996, 36, 738) jättis asendusmaa andmise ülekohtu heastamise viiside hulgast välja.
6. Kuressaare Linnavalitsus otsustas jätta tagastamata kaebajate emale kuulunud kinnistu ja alustas kompenseerimise menetlust. Seega kuuluvad kaebajad omandireformi nende õigustatud subjektide hulka, kellele otsustati vara kompenseerida. Kolleegiumi arvates on halduskohus võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamiseks ekslikult võrrelnud omandireformi õigustatud subjekte, kellele vara tagastatakse, nende subjektidega, kellele vara kompenseeritakse. Isikud, kellele omandireformi käigus maa tagastati või kes said ebaseaduslikult võõrandatud maa eest kompensatsiooni, olid reformi algfaasis tõepoolest sarnases olukorras. Nad võisid esitada avalduse maa tagastamiseks või kompenseerimiseks. Alles menetluse käigus selgus, et ühtedele maad tagasi taotlenud isikutele on võimalik maa tagastada, teistele aga mitte. Õigusvastaselt võõrandatud maa omanikke ja nende õigusjärglasi tuleb võrdselt kohelda menetluslike õiguste osas. Restitutsiooniprotsessi tulemusena saab osa subjekte vara tagasi, teistele aga vara kompenseeritakse. Kui võrrelda omandireformi õigustatud subjekte, siis seisneb erinev kohtlemine esmajoones selles, et ühtedele riik tagastab vara, teistele aga kompenseerib.
7. Halduskohtule esitatud kaebusest nähtub, et kaebajate arvates seisneb isikute ebavõrdne kohtlemine selles, et kuni
8. aasta maa korralise hindamiseni kompenseeriti omandireformi õigustatud subjektidele maa hariliku e turuväärtuse järgi, kuid pärast
9. aasta maa korralise hindamise kinnitamist ei vasta kompensatsiooni suurus maa harilikule väärtusele. Kaebajate väidete järgi tuleb võrrelda isikuid, kellest osale makstud kompensatsiooni suurus arvutati lähtuvalt kompensatsiooni määramise ajal kehtinud maa korralise hindamise tulemustest, teiste kompensatsioon aga ei lähtu maa viimase korralise hindamise tulemustest. Seega on võrreldavate lähim ühine soomõiste maa õigusvastase võõrandamise eest kompensatsiooni saavad isikud. Kolleegium analüüsib järgnevalt, kas neid isikuid koheldakse ebavõrdselt. III
10. Omandireformi aluste seaduses (§ 13 lg 1) on sätestatud, et õigusvastaselt võõrandatud vara, mida ei saa tagastada, kompenseeritakse seaduses ettenähtud ulatuses ja korras. Seadusandja ei sõnastanud seega põhimõtet, et ebaseaduslikult võõrandatud maa eest määratav kompensatsioon peab vastama maa turuhinnale. Omandireformi aluste seadus väljendas poliitilist tahet teostada restitutsioon ulatuses ja viisil, mis ei tekitaks uut ülekohut ja oleks riigile majanduslikult jõukohane. Kompenseerimine ei tohi liialt koormata maksumaksjat ega takistada ühiskonnale vajalike kulutuste tegemist. Ülekohtu heastamise ulatust ja viisi õigustas asjaolu, et Eesti Vabariik ei ole vara õigusvastaselt võõrandanud ega saa seetõttu olla vastutav tekitatud kahju eest.
11. Maareformi seadus täpsustab, et maa kompenseeritakse Maa hindamise seadusega sätestatud korras (§ 13). Maareform kavandati korraldada võimalikult kiirelt ja lihtsa protseduuriga. Seepärast loobuti ka mõttest võtta ebaseaduslikult võõrandatud maa väärtuse kindlaksmääramisel aluseks
12. aasta hind ja hinnata iga maatükk selle alusel. Maa hindamise seaduse eelnõu arutamisel Riigikogus
13. veebruaril
14. aastal märkis justiitsminister K. Kama järgmist: "Maareformi läbiviimisel on meil valida kahe halva vahel. Üks halb on see, et reform võtab hirmus palju aega, ja teine halb see, et kannatab õigluse printsiip. Tähendab, absoluutset õiglust ja õigluse taastamist ei ole võimalik saavutada ka sel juhul, kui me kõiki asju arvutaksime ülitäpselt, võtaksime arvesse kõik asjaolud ja teeksime reformi mitukümmend aastat. Absoluutset õiglust või selle hüvitamist, millest inimesed
15. aastal ilma jäid, me nagunii ei saavuta. Nii et nüüd lihtsalt tuleb iga juhu puhul langetada eraldi otsus, kas reformi kiirema läbiviimise nimel üldistada teatud näitajad n.-ö jämedamalt või püüelda suurema täpsuse poole. Iga suurema täpsuse, suurema õigluse taotlus muudab paratamatult reformi pikemaks ja keerulisemaks. Valitsus on seisukohal, et reformi kiirema läbiviimise nimel tuleb vaadata natuke leebemalt võimalikele ebaõigluse momentidele, mis seejuures ilmnevad."(Riigikogu stenogrammid 1994 I kd, lk 340).
16. Maa hindamise seaduse
17. veebruari
18. aasta algtekst ja järgnevad redaktsioonid järgivad põhimõtet, et õigusvastaselt võõrandatud maa maksumus määratakse
19. aasta maa korralise hindamise alusel (§

§ 12lg 1).

1. aasta maa korralise hindamise tulemusel saadud hindu otsustati kasutada restitutsiooni kiirendamise huvides. Kolleegium leiab, et kõiki õigustatud subjekte, kelle suhtes on tehtud või tehakse otsus kompenseerida maa õigusvastane võõrandamine, koheldakse ühesuguselt selles mõttes, et vara õigusevastase võõrandamise eest saadava kompensatsiooni kindlaksmääramisel võetakse aluseks
2. aasta maa hindamise tulemusena saadud maa hind ja kompensatsiooni maksmise otsuse tegemise aeg ei mõjuta kompensatsiooni suurust. Sellise regulatsiooniga on tagatud kompensatsiooni saavate isikute õiguslik võrdsus.
3. Kolleegium ei soostu väitega, et Maa hindamise seaduse
4. märtsi
5. aasta muudatused tekitasid olukorra, kus ebaseaduslikult võõrandatud maa eest kompensatsiooni saajaid koheldakse faktiliselt ebavõrdselt. Kolleegium märkis juba eespool, et nimetatud seadusemuudatus ei muutnud kompensatsiooni määramise aluseid. Täpne pole ka väide, et
6. aasta hindamisega määrati maa kohalik keskmine turuhind. Seaduse algses,
7. aasta redaktsioonis sätestati, et maa maksustamishind määratakse hariliku väärtuse (turuväärtuse) või puhastulu meetodil (§ 6 lg 1). Minister L. Hänni märkis
8. jaanuaril
9. a Riigikogu kõnetoolis Maa hindamise seaduse arutamisel, et kuna maa ei ole veel täielikult tsiviilkäibes, siis peab Valitsus otsustama, millal kasutada üht või teist meetodit ja millal nende kombinatsioone (vaata Riigikogu stenogrammid 1994, I kd, lk 127).
10. aasta maa hindamisel ei olnud kinnisaja väljakujunemata turu tõttu võimalikki määrata iga maatüki turuhinda ega kohalikku keskmist turuhinda.
11. Kolleegiumi arvates tuleb võrdsuspõhiõiguse üle otsustamisel arvesse võtta ka kompensatsiooni iseloomu. Omandireformi ideoloogia kohaselt ei kompenseerita õigusvastaselt võõrandatud vara rahas, vaid isikule antakse hüvitusväärtpaber (omandireformi aluste seaduse § 17 lg 1). Õigusvastaselt võõrandatud vara maksumuse määramise ja kompenseerimise seadus täpsustab, et hüvitusväärtpaber (EVP) on nimeline ja pärandatav väärtpaber, mille eest saab osta erastatavat riigija munitsipaalvara, sealhulgas maad ja eluruume ning hüvitusfondi obligatsioone (§ 14 lg 1). Maareformi valdkonnas seati kompenseerimisväärtus ja erastamishind vastavusse, sest mõlema kindlaksmääramisel võeti aluseks
12. aasta korralisel hindamisel määratud maa hind.
13. Kolleegium möönab, et seaduses nimetatud hüvitusväärtpaberi kasutamisvõimalused on ahenenud ja maa erastamisel pole müügihind enam seotud maa maksustamishinnaga. Ometi ei muuda see asjaolu MHS §

§ 12lg 1 teist lauset põhiseadusvastaseks.

Vaidlusalused sätted ei reguleeri hüvitusväärtpaberi kasutamist, vaid kompensatsiooni suuruse kindlaksmääramist. 28. Eeltoodu põhjal leiab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et Maa hindamise seaduse §

§ 12

lg 1 ei ole vastuolus Põhiseaduse § 12 lg-s 1 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega ja Pärnu Halduskohtu taotlus tuleb jätta rahuldamata. Seetõttu ei nõustu kolleegium ka Pärnu Halduskohtu seisukohaga, et Maa hindamise seaduse § 9 lg-st 8 lähtuv Vabariigi Valitsuse määrus nr 276 lisa 1 on põhiseadusevastane. Uno Lõhmus, Eerik Kergandberg, Lea Kivi , Villu Kõve, Jüri Põld