Obsah (4)

§ 64§ 56§ 58§ 4

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-66-03 Otsuse kuupäev 28. oktoober 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi AS Pajo kaebus Pärnu

§ 64

lg 2 kohaselt otsustab haldusorgan haldusakti kehtetuks tunnistamise kaalutlusõiguse kohaselt, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama.

§ 64

lg 3 sätestab, et kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada haldusakti andmise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule, haldusakti andmise menetluse põhjalikkust, haldusakti kehtetuks tunnistamise põhjuste olulisust ning nende seost isiku osalemisega haldusakti andmise menetluses ja isiku muu tegevusega, haldusakti andmisest möödunud aega ning muid tähtsust omavaid asjaolusid. Kuigi vaidlustatud aktide andmise ajal Haldusmenetluse seadus veel ei kehtinud, on tsiteeritud sätetes väljendamist leidnud haldusmenetluse üldised põhimõtted, mida tuli haldusmenetluses järgida ka enne nende sätestamist seaduses. Isiku kahjuks haldusakti kehtetuks tunnistamist otsustades peab haldusorgan arvestama ka isiku usaldust, et haldusakt jääb kehtima, avalikku huvi ja haldusaktiga koormatud isiku huvi, et haldusakt tunnistataks kehtetuks. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kuna varasema haldusaktiga oli turu maa-ala määratud tähtajatult, siis võis akti adressaadil tekkida ootus, et seda kaalukate põhjusteta ei vähendata. Kaaluda tuli ka ühelt poolt äriühingu ettevõtlusvabadust ning teiselt poolt linna avalikke huve. 17.

§ 56lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud.

Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. Kolmas lõige sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Ringkonnakohus leidis, et kaalutlusõiguse alusel antud vaidlustatud aktid on kaalutlusvigadeta ja turu valdaja tegutsemisvabadust on piiratud õiguspäraselt. Vaidlustatud aktide motiveerituse osas leidis ringkonnakohus, et kirjalike põhjenduste puudumine neis aktides ei anna iseenesest alust nende tühistamiseks. Haldusorgan on ringkonnakohtu hinnangul toonud kohtus esile asjaolud ja kaalutlused, millest haldusaktide andmisel lähtuti ning kohtul oli võimalik neid hinnata. Linnavalitsuse poolt kohtumenetluse käigus esitatud põhjendusi pidas ringkonnakohus asjakohasteks ning leidis, et need kaaluvad üles kaebuse esitaja varasemale turu maa-ala kindlaks määranud haldusaktile tugineva usalduse, et ta saab oludest sõltumata korraldada turukaubandust senistes piirides. Ringkonnakohtu arvates tegi halduskohus eksliku järelduse, et müügikohti vähendati krundi haljastamise eesmärgil. Haldusorgan on selgitanud, et vaidlusalune osa krundist ei ole kaubanduslikuks teenindamiseks kohane, müügikohad on aja jooksul muutunud linnapilti risustavaks ja takistavad liikumist. Arvestades inimeste kontsentratsiooni selles piirkonnas on nende turvalisuse huvides välistada sellele territooriumil kauplemistegevus. Asjakohaseks peeti ka haldusorgani argumenti, et avanev vaade on ebaesteetiline. 18. Vastavalt Riigikohtu halduskolleegiumi praktikas korduvalt väljendatud seisukohale (vt näiteks Riigikohtu halduskolleegiumi 22. mai 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-14-00, - RT III 2000, 14, 151) on haldusakti motiveerimine abinõu selleks, et isik, kellele on haldusakt adresseeritud, saaks aru, kas tema õigusi on kitsendatud seaduslikult, ja vajadusel oma õigusi kaitsta. Samuti võimaldab haldusakti motiveerimine akti seaduslikkust kontrollival asutusel, sealhulgas kohtul, otsustada, kas haldusakt on seaduslik. Samuti sunnib motiveerimise nõue haldusorganit oma kaalutlusotsust põhjalikumalt läbi mõtlema. Seda seisukohta rõhutas Riigikohtu halduskolleegium ka 14. oktoobri 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-54-03.

§ 58

sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.

§ 4

lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. HKMS § 19 lg 6 sätestab, et kui asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik on volitatud tegutsema diskretsiooni (suvaõiguse) alusel, kontrollib kohus, kas haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.

1. Riigikohtu halduskolleegium on oma varasemas praktikas küll leidnud, et põhjalikumate sisuliste motiivide puudumine ei too kaasa haldusakti tühistamist, kui vaidlustatud akt on selles toodud õiguslike aluste ja akti andmise põhjuse osas üheselt mõistetav (Riigikohtu halduskolleegiumi
2. mai
3. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-27-01, - RT III 2001, 16, 168). Käesoleval juhul vaidlustatud määrustest ega nende lisadest ei tulene aga nende andmise sisuline põhjendus ega viiteid muudele dokumentidele, mis võiksid selliseid põhjendusi sisaldada. Põhjendused on esitatud alles kohtumenetluse käigus. Õigusliku alusena märgitud Üldeeskirja punktid 4 ja 5 ning Pärnu Linnavalitsuse
4. mai
5. a määrusega nr 10 kinnitatud "Kauplemislubade väljaandmise korra" punkt 8.2 annavad küll kohalikule omavalitsusele õiguse diskretsiooniotsustuse tegemiseks turu maa-ala kindlaksmääramisel ning müügikohtade arvu ja paiknemise ning müügiks lubatud kaubagruppide loetelu määratlemisel, kuid neist sätetest ei nähtu, millistel sisulistel alustel ja millistest kaalutlustest lähtuvalt need otsustused tehakse. Seega ei tulene neist ka vähimal määral põhjendusi, miks kohalik omavalitsus on teinud varasema aktiga võrreldes erineva otsustuse.
6. detsembri
7. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-51-01 (RT III 2002, 1, 1) on Riigikohtu halduskolleegium rõhutanud, et varasema haldusakti tühistamisel tuleb kaaluda haldusakti õigusvastasuse põhjusi ja õiguserikkumisega kahjustatud avalikku huvi ühelt poolt ning isiku mõistlikku õiguspärast ootust, et kord tema suhtes antud soodne haldusakt jääb kehtima, teiselt poolt. Samuti tuleb haldusakti kehtetuks tunnistamise otsustamisel hinnata haldusakti mõju kolmandate isikute õigustele. Mida ulatuslikum on diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema motivatsioon. (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
8. novembri
9. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02, - RT III 2002, 30, 330). Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise. (Riigikohtu halduskolleegiumi
10. märtsi
11. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-13-02, - RT III 2002, 12, 123). Riigikohtu halduskolleegium on oma praktikas korduvalt rõhutanud, et haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning kaalumine on toimunud ratsionaalselt (Riigikohtu halduskolleegiumi
12. oktoobri
13. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-42-02, - RT III 2002, 25, 284 ja
14. novembri
15. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-62-02, - RT III 2002, 30, 330).
16. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kassaatori seisukohaga, et käesoleval juhul polnud kohtul võimalik kontrollida, kas haldusorgan on haldusaktide andmisel kõiki asjaolusid ja huve arvestanud ja teostanud ratsionaalset kaalumist. Samuti pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti akti andmisel, kuna aktides puudub igasugune faktiline põhjendus ning need ei sisalda ka viiteid dokumentidele, kust sellised põhjendused tuleneda võiksid. Käesolevas haldusasjas ei saa välistada, et linnavalitsus jättis erinevad huvid tegelikult kaalumata ja kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused on otsitud.
17. Ringkonnakohus on leidnud, et kuna
18. detsembri
19. a määrusega nr 18 ei muudetud olemasoleva kauplemisloa tingimusi ja AS Pajo võis kuni kauplemisloa kehtivuse tähtaja lõpuni tegutseda kauplemisloa lisades kindlaksmääratud tingimustel ja ulatuses, siis ei olnud Aktsiaseltsil Pajo kauplemisloast tulenevat alust loota, et ta saab uue loa samadel tingimustel. Siiski pidanuks ka Pärnu Linnavalitsuse
20. detsembri
21. a määruse nr 18 motivatsioonist tulenema, milles seisnesid need õiguslikud või faktilised asjaolud ning linnavalitsuse kaalutlused, mis tingisid varasemast väiksemas mahus kauplemiskohtade kindlaksmääramise.
22. Haldusorgan on vaidlustatud aktide andmist kohtumenetluse käigus põhjendades kasutanud mõisteid "ei ole kaubanduslikuks teenindamiseks kohane", "linnapilti risustav", "ebaesteetiline" ning leidnud, et kauplemine takistanuks liikumist ja kauplemiskohtade vähendamine toimus inimeste turvalisuse huvides. Riigikohtu halduskolleegium väljendas
23. novembri
24. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-62-02 (RT III 2002, 30, 330) seisukohta, et juhtudel, kui tuginetakse määratlemata õigusmõistetele, peab haldusorgan esitama tavapärasest põhjalikuma sisulise motivatsiooni, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu. Motivatsioon peab võimaldama ka kohtul kontrollida, kas määratlemata õigusmõisteid sisustati haldusakti andmisel mõistlikult.
25. Kohtumenetluse käigus esitatud ning peaasjalikult määratlemata mõistetel põhinev üldsõnaline motivatsioon ei ole piisav ega saa asendada haldusorgani seadusest tulenevat haldusakti motiveerimise kohustust. Liiatigi veel seetõttu, et vaidlustatud aktid on diskretsiooniõiguse alusel antud aktid, mis varem sätestatuga võrreldes piiravad isiku võimalusi ettevõtlusega tegelemisel. Riigikohtu halduskolleegium ei nõustu ringkonnakohtu järeldusega, et kohtumenetluse käigus linnavalitsuse poolt esitatud põhjenduste kaalukuse ja asjakohasuse tõttu ei ole motiveerimise nõude järgimata jätmine käesolevas asjas selline puudus, mis annaks alust vaidlustatud aktide tühistamiseks. II.
26. Kassaator väidab ka, et turu maa-ala kindlaksmääramisel tulnuks kohalikul omavalitsusel lähtuda kehtivast detailplaneeringust. Selle väite esitamisel tugineb AS Pajo kuni
27. jaanuarini 2003 kehtinud PES § 1 lg-le 1 ja § 2 lg-le
28. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlustatud haldusaktid ei ole vastuolus Planeerimis- ja ehitusseaduse sätetega ega detailplaneeringuga. Vaidlustatud linnavalitsuse määrustega ei ole planeeringuga kehtestatud krundi piire ega krundi kasutamise sihtotstarvet muudetud. Kassaator leiab ekslikult, et kuna detailplaneeringu kohaselt on Suur-Sepa 18 krundi sihtotstarve 100% ulatuses äri- ja teenindusettevõtete ala ja krundil pole kõrvalsihtotstarbeid, siis on turu maa-ala määramine krundist väiksemas ulatuses vastuolus kehtiva detailplaneeringuga. Üldeeskirja punkt 4 annab kohalikule omavalitsusele õiguse diskretsiooni teostamiseks turu maa-ala määratlemisel. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et detailplaneeringu ja turu maa-ala määramise eesmärk on erinevad. Turu maa-ala määramisel peab kohalik omavalitsus otsustama, kas kinnistu on turukaubanduseks sobiv paik ja kas kinnistu sobib turuvaldaja tegutsemiskohaks tervikuna või osaliselt.
29. Ülaltoodud põhjustel tühistatakse ringkonnakohtu otsus ning jäetakse jõusse halduskohtu otsus, kusjuures halduskohtu otsuse motiive tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse motiividele. III.
30. Kassaator esitas Riigikohtu halduskolleegiumile taotluse, milles palub Pärnu Linnavalitsuselt AS Pajo kasuks välja mõista kantud õigusabikulud 21 839 krooni ja 90 senti. Vastavalt esitatud kohtukulude nimekirjadele ja kohtukulude kandmist tõendavatele dokumentidele on õigusabikulude suurus apellatsiooniastmes 8564 krooni ja 90 senti ning kassatsiooniastmes 13 275 krooni.
31. Vastavalt HKMS § 93 lg-le 1 mõistetakse poolele, kelle kasuks kohtulahend tehti, välja tema poolt kantud kohtukulud. HKMS § 87 lg-st 2 tulenevalt võib kohus õigusabikulusid vähendada, kui need on põhjendamatult suured. Riigikohtu halduskolleegium peab põhjendatuks apellatsioonimenetluses kantud õigusabikulude väljamõistmist taotletud ulatuses, s.o 8564 krooni ja 90 senti. Kassatsioonimenetluses kantud õigusabikulusid peab kolleegium põhjendamatult suureks juba seetõttu, et kassatsioonkaebus vaadati läbi kirjalikus menetluses. Põhjendatud on kassatsioonimenetluses kantud õigusabikulude väljamõistmine pooles ulatuses, mistõttu tuleb AS Pajo kasuks välja mõista 6637 krooni ja 50 senti. Apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses kantud õigusabikuludena kokku tuleb Pärnu Linnavalitsuselt AS Pajo kasuks välja mõista 15 202 krooni ja 40 senti. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld