KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-81-03 Otsuse kuupäev 29. jaanuar 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi MTÜ Eesti Roheline Liikumi

) tähenduses.

1. MTÜ ERL esitas apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja asjas uue otsuse tegemist, millega tunnistataks Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi tegevusetus õigusvastaseks.
2. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas
3. septembri
4. a otsusega MTÜ ERL apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning tunnistas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi tegevuse, mis seisnes keskkonnamõju hindamise korraldamata jätmises Tegevuskava koostamisel, õigusvastaseks. Ringkonnakohus leidis:
5. Konventsiooni art 9 lg 2 annab keskkonnakaitset edendavale valitsusvälisele organisatsioonile õiguse pöörduda kaebusega kohtusse Konventsiooni art 6 alusel tehtud otsuse, tegevusetuse või tegevuse vaidlustamiseks. Artikkel 6 tagab üldsuse osalemise konventsiooni lisas 1 nimetatud eritegevusega seotud asjade otsustamisel. Käesoleval juhul ei ole tegemist lisas 1 nimetatud eritegevuse kohta otsuse tegemisega, kuid Konventsiooni muu artikli kohase tegevuse vaidlustamine tuleb art 9 kohaselt kõne alla, kui siseriiklik õigus selle võimaluse annab. Sel juhul eeldatakse juba Konventsioonist tulenevalt valitsusvälise organisatsiooni põhjendatud huvi. Keskkonnaga seotud kavade, programmide ja poliitika koostamisel üldsuse kaasamist reguleerib Konventsiooni art 7 ning niisugust tegevust kaebuse esitaja vaidlustabki. Riikliku arengukava vastuvõtmine eeldab tulenevalt KeHAS §-st 17 keskkonnamõju hindamist ja peale seda avalikku arutelu, kus tutvustatakse üldsusele kavandatud tegevusi ja võetakse arvesse tehtud ettepanekuid. Seega on siseriiklik õigus näinud ette arengukava koostamisele üldsuse kaasamise ja kuna haldusorgani tegevusetust on võimalik siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustada, tuleb asuda seisukohale, et juhul, kui Tegevuskava näol on tegemist riikliku arengukavaga, mille vastuvõtmisel jäeti keskkonnamõju hindamata ja avalik arutelu korraldamata, on vaidlustatud tegevus hõlmatud konventsiooni artikli 9 lõikega 2 ning valitsusvälisel keskkonnaorganisatsioonil on põhjendatud huvi vastustaja tegevuse vaidlustamiseks. Seega on kaebuse esitajal kaebeõigus tulenevalt Konventsiooni artikli 9 lõikest 2 olemas. 2.

§ 12

lg-te 1 ja 2 kohaselt on majandusharuks, mille arengut suunatakse riikliku arengukava alusel, energeetika.

§ 12lg 6 kohaselt peab riikliku arengukava kinnitama Riigikogu.

Antud juhul kinnitas Tegevuskava Vabariigi Valitsus. Tegevuskava olemuse avamisel tuleb aga lähtuda selle sisust. Tähtsust ei oma

§ 12lg 6, sest see puudutab üksnes arengukava koostamise menetluslikke küsimusi.

Samuti ei oma tähtsust see, et dokumenti nimetatakse tegevuskavaks, mitte arengukavaks. Tegevuskava pealkirjast nähtuvalt käsitleb Tegevuskava arenguid energeetika vallas. Sama nähtub ka Tegevuskava eesmärgist, mille kohaselt Tegevuskavas "...tuuakse välja põlevkivisektori probleemid ja esitatakse Vabariigi Valitsuse poolt kavandatavad meetmed põlevkivi ja elektrienergia tootmise efektiivsemaks ja konkurentsivõimelisemaks muutmiseks ja sellega seonduvate sotsiaal- ja keskkonnaprobleemide lahendamiseks lähtuvalt eelpoolnimetatud strateegilistest eesmärkidest." Tegevuskavas nähti ette elektritootmisesse strateegilise investori kaasamine, ühtse väärtusketi loomine põlevkivi ja elektri tootmise vahel, mis eeldas 51% AS Eesti Põlevkivi aktsiate üleandmist AS-le Narva Elektrijaamad ning põlevkivil baseeruva elektrienergia ja õlitootmise efektiivsuse suurendamist. Nähti ette investeeringute ulatus energia tootmise efektiivsuse tõstmiseks ning keskkonnasäästu meetmete rakendamine ja soovitud tulemus antud vallas. Seega kavandati Tegevuskavaga mitmeid tegevusi põlevkivienergeetika vallas, mis KeHAS § 22 alusel nõuavad sellest tegevusest tuleneva keskkonnamõju hindamist.

1. Tähtsust ei oma see, et Tegevuskava ei luba ega keela nende tegevuste läbiviimist. Ka arengukava ei keela ega luba mingeid konkreetseid tegevusi.
2. Tegevuskava näol ei ole tegemist internse aktiga, nagu väitis vastustaja. See väide ei ole kooskõlas Tegevuskavas planeeritud tegevustega, samuti on see võetud aluseks "Riigi eelarvestrateegiale 20032006" ning seda on kasutatud ka Euroopa Liiduga peetud läbirääkimiste raames kui põlevkivisektori probleemide lahendamise kirjeldust. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
3. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium esitas kassatsioonkaebuse, milles taotleb Tallinna Ringkonnakohtu otsuse tühistamist täies ulatuses ning haldusasja saatmist uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Kassatsioonkaebuses leitakse:
4. Konventsiooni art 9 lg 2 annab valitsusvälistele keskkonnaorganisatsioonidele kaebeõiguse igal juhul vaid sellistes üldsuse osalemist nõudvates protseduurides, mis on sätestatud Konventsiooni artiklis
5. Kõikidel teistel juhtudel - nii nendel, mis on Konventsiooniga reguleeritud kui ka muudel siseriiklike keskkonnaõiguse normide kohaldamisega seotud juhtudel - sõltub kaebeõiguse olemasolu siseriiklikust õigusest.
6. Kaebus halduskohtule ei olnud esitatud mitte üldsuse kaasamata jätmise kohta strateegiliste otsuste tegemisel - seda käsitleb Konventsiooni artikkel 7, vaid keskkonnamõju hindamata jätmise kohta. Keskkonnamõju ja strateegilise keskkonnamõju hindamise kohustuslikkuse küsimus kuulub Konventsiooni art 9 lg 3 reguleerimisalasse, sest tegemist on küsimusega siseriikliku keskkonnaõiguse normide rakendamisest.
7. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seadus sätestab üksnes strateegilise keskkonnamõju hindamise kohustuse, kuid ei sätesta strateegilise keskkonnamõju hindamise täpsemat protseduuri. Seega ei oleks olnud strateegilise keskkonnamõju hindamise avaliku arutelu korraldamine Tegevuskava koostamise ja heakskiitmise ajal kehtinud õiguse alusel kohustuslik isegi siis, kui tegemist oleks olnud riikliku arengukavaga.
8. Tegevuskava ei ole riiklik arengukava. Tegevuskava heakskiitmise ajal oli riiklik arengukava energeetika valdkonnas olemas. Selleks oli ja on Riigikogu poolt
9. veebruari
10. a otsusega kinnitatud "Kütuse- ja energiamajanduse pikaajaline riiklik arengukava" (edaspidi KEPA).
11. Kuivõrd Tegevuskava heakskiitmise ajal oli olemas õigusnormi hierarhias kõrgema aktiga kinnitatud riiklik arengukava, millega Tegevuskavas kirjeldatud meetmed ei ole vastuolus, siis on arusaamatu, kuidas oleks võimalik madalama aktiga, mis isegi ei ole haldusakt, heaks kiidetud Tegevuskava pidada uueks, Riigikogu poolt kinnitatud arengukavaga võrdseks arengukavaks.
12. Tegevuskava näol on tegemist Vabariigi Valitsuse määrusega nr 160 kinnitatud "Vabariigi Valitsuse reglemendi" p 24 kohase Vabariigi Valitsuse istungi protokolli märgitava otsusega, mis dokumenteerib Vabariigi Valitsuse otsustust või sisemist töökorraldust ja ei ole haldusvälistele isikutele täitmiseks kohustuslik.
13. MTÜ ERL kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohus on õigesti asunud seisukohale, et kui kavale, millele oli kohustuslik korraldada keskkonnamõju hindamine, on jäetud see tegemata ning seega üldsusel ei ole olnud võimalust osaleda kavaga seotud menetluses, on haldusorgani tegevust siseriikliku õiguse kohaselt võimalik vaidlustada ning et seega on vaidlustatud tegevus hõlmatud Konventsiooni art 9 lg-ga
14. Samuti leiab MTÜ ERL, et strateegilisele keskkonnamõju hindamisele tuleb kohaldada neid Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse sätteid, mille osas see on võimalik. Ringkonnakohus on õigesti ning põhjendatult leidnud, et Tegevuskava näol on tegemist riikliku arengukavaga. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15. Riigikohtu halduskolleegium määratleb kõigepealt kaebuse eseme käesolevas haldusasjas (I osa) ja võtab seisukoha, kas asja on kaasatud kohane vastustaja (II osa). Seejärel annab kolleegium juhiseid käsitlemaks küsimust, kas Tegevuskava näol võib olla tegemist arengukavaga (III osa) ja milline võib olla arengukava õiguslik olemus (IV osa). Viimasena võtab kolleegium seisukoha MTÜ ERL kaebeõiguse (V osa) ja strateegilise keskkonnamõju hindamise suhtes (VI osa). I
16. MTÜ ERL on oma kaebuses palunud tunnistada õigusvastaseks Majandusministeeriumi toimingu, millega jäeti hindamata Tegevuskavas kavandatavate tegevuste võimalik keskkonnamõju. Tulenevalt kehtiva KeHAS § 4 lg-st 2 ja § 22 lg-st 2 tuleb keskkonnamõju hinnata arengukava koostamise käigus. Sellisena on MTÜ ERL kaebust käsitlenud ka kohtud.
17. HKMS 19 lg-st 7 tulenevalt vaatab halduskohus asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses, kuid ei ole sealjuures seotud kaebuse või protesti sõnastusega. Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et halduskohus peab kaebuse sõnastusest ja kontekstist lähtudes ise kindlaks tegema kaebaja tegeliku taotluse (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
18. septembri
19. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-01). Vaidlustades Tegevuskava koostamise käigus keskkonnamõjude hindamata jätmist, on MTÜ ERL seega vaidlustanud Tegevuskava koostamise menetluslikku külge. Menetlusnõuete rikkumisel võib õigusvastaseks osutuda ka menetluse lõpptulemus. Menetluse lõpptulemus on käesoleval juhul Tegevuskava, mille on heaks kiitnud Vabariigi Valitsus. Seetõttu leiab kolleegium, et MTÜ ERL kaebust tuleb käsitleda mitte kaebusena tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks, vaid kaebusena Tegevuskava õigusvastaseks tunnistamiseks. II
20. Asja materjalidest nähtub, et Tegevuskava on heaks kiidetud Vabariigi Valitsuse
21. märtsi
22. a istungil protokollilise otsusega. HKMS § 12 lg 2 p 1 kohaselt teeb halduskohus eelmenetluses kindlaks, millise asutuse või ametniku või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva muu isiku haldusakti või toimingu peale kaebus või protest on esitatud. HKMS § 14 lg 2 p 2 kohaselt on halduskohtumenetluses pooleks asutus, ametnik või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik, kelle haldusakti või toimingu peale kaebus või protest on esitatud. Kuivõrd MTÜ ERL kaebus esitati Majandusministeeriumi poolt keskkonnamõju hindamata jätmise kui tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks, on ka kohtud asjas vastustajana kaasanud Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi. Nagu eespool märgitud, tuleb kaebust käsitleda Tegevuskava vaidlustamiseks esitatud kaebusena. Seetõttu leiab Riigikohtu halduskolleegium, et asjas tulnuks õige vastustajana kaasata Vabariigi Valitsus.
23. Kuna asjas ei ole vastustajana osalenud õige haldusorgan, tuleb asjas tehtud kohtulahendid tühistada ja asi saata tagasi uueks arutamiseks esimese astme kohtusse. Asja uuel läbivaatamisel tuleb kohtul kaasata õige vastustajana Vabariigi Valitsus.
24. Halduskolleegium peab vajalikuks anda oma seisukohad praegu teada olevate asjaolude pinnalt ka Tegevuskava olemuse ja MTÜ ERL kaebeõiguse, samuti strateegilise keskkonnamõju hindamise suhtes. Kuna asjas ei ole osalenud õige vastustaja, kes ei ole seetõttu saanud võimalust anda oma arvamust, siis ei saa Riigikohus käesolevas otsuses esitada oma seisukohti alama astme kohtutele lõplikult siduvatena. Asja uuel arutamisel peavad kohtud nende seisukohtadega arvestama niivõrd, kuivõrd see on asja uuel arutamisel ilmnevate õiguslike ja faktiliste asjaoludega kooskõlas. III
25. Kõigepealt peab kolleegiumi vajalikuks anda oma seisukoht selles, kas Tegevuskava võib olla riiklik arengukava, mille puhul tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine.
26. Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et riikliku arengukava mõistet ei ole seadusandlikul tasandil defineeritud. Arengukava mõistet on lähemalt käsitletud

§-s 12. Riigikohtu halduskolleegium märgib kõigepealt, et

§-s 12 kasutatakse mõistet "arengukava", KeHAS §-s 22 ja § 4 lg-s 2 aga "riiklik arengukava". Sellegipoolest leiab halduskolleegium, et käesoleval juhul kattub

§-s 12 kasutatud mõiste "arengukava" KeHAS §-s 22 ja § 4 lg-s 2 kasutatud mõistega "riiklik arengukava". Seda kinnitab asjaolu, et

§ 12

lg-st 1 tulenevalt kehtib

§ 12

"riigi algatatud arengukava" kohta ja et

§ 12lg 6 kohaselt on arengukava olulise tähtsusega riigielu küsimus, mille kinnitab Riigikogu. Seega on Ke

HAS sätestatud mõiste "riiklik arengukava" sisustatav

§ 12

abil.

§ 12

lg 1 sätestab, et majandusharudes ja piirkondades, kus looduskeskkonna saastamine ja loodusvarade kasutamine võivad ohustada looduslikku tasakaalu või bioloogilise mitmekesisuse säilitamist, suunatakse arengut riigi algatatud arengukava alusel.

§ 12

lg 2 kohaselt koostatakse arengukava energeetika, transpordi, põllunduse, metsanduse, turismi ning keemia-, ehitusmaterjali- ja toiduainetööstuse arengu suunamiseks.

§ 12

lg 5 kohaselt peab arengukava sisaldama loodusvarade kasutamise ja keskkonna seisundi prognoosi.

§ 12

lg 6 kohaselt kinnitab arengukava koostamise ülesande ja tähtaja Vabariigi Valitsus. Olulise tähtsusega riigielu küsimusena kuulub arengukava kinnitamisele Riigikogus.

1. Riigikohtu halduskolleegium peab siinkohal kõigepealt vajalikuks peatuda kassaatori seisukohal, et Tegevuskava heakskiitmise ajal oli riiklik arengukava energeetika valdkonnas juba olemas. Kassaatori väitel oli selleks Riigikogu poolt
2. veebruari
3. a otsusega kinnitatud "Kütuse- ja energiamajanduse pikaajaline riiklik arengukava". Erinevalt kassaatorist ei leia Riigikohtu halduskolleegium, et Tegevuskava käsitlemist riikliku arengukavana takistaks ainuüksi see, et kütuse- ja energiamajanduses on riiklik arengukava KEPA näol olemas. Nagu nähtub juba selle arengukava pealkirjast, on tegemist arengukavaga kütuse- ja energiamajanduse vallas üldiselt. Vaidlusalune Tegevuskava on aga oluliselt kitsam, käsitledes konkreetselt põlevkivienergeetika valdkonda. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on iseenesest võimalik, et paralleelselt eksisteerivad riiklik arengukava kütuse- ja energiamajanduse vallas üldiselt ning riiklik arengukava põlevkivienergeetika vallas konkreetsemalt. 17.

§-s 12 sätestatud arengukava iseloomulikuks tunnuseks peab Riigikohtu halduskolleegium eesmärkide püstitamist ja nende saavutamise tee kindlaksmääramist. Arengukavas ei pruugi olla kirjeldatud kõiki meetmeid, mida eesmärgi saavutamiseks tuleb kasutada. Riigikohtu halduskolleegium peab võimalikuks, et täitevvõim, sealhulgas Vabariigi Valitsus, määratleb järkjärgult need konkreetsemad meetmed, mis on vajalikud Riigikogu poolt kinnitatud arengukavas seatud eesmärkide saavutamiseks. Sealjuures on aga oluline, et täitevvõim ei hakkaks sellega seadma uusi eesmärke, mis pole kooskõlas Riigikogu poolt kinnitatud arengukavaga. Samuti ei või Vabariigi Valitsus langetada tegevuskavas otsuseid, mis tegelikult peaksid sisalduma arengukavas. Riigikohtu halduskolleegiumi hinnangul tuleneb

§ 12ning Ke

HAS § 4 lg 2 ja § 22 eesmärgist nende koostoimes, et keskkonnamõju hindamine on vajalik just nende arengukavade puhul, milles seatud eesmärgid ja nende saavutamiseks kindlaksmääratud tee on piisavalt konkreetsed, et võimaldada keskkonnamõju hindamist. Kui arengukava oleks väga üldine, oleks sellega kavandatava tegevuse keskkonnamõju efektiivne hindamine võimatu.

1. Asja uuel läbivaatamisel tuleb halduskohtul hinnata seda, kas Tegevuskava on oma olemuselt tegevuskava KEPA-s püstitatud eesmärkide saavutamiseks või on tegemist omaette iseseisva arengukavaga. IV
2. Kui Tegevuskava osutub sisult arengukavaks, siis võib see olla õigusakt või toiming. Selle kindlakstegemisel tuleb lähtuda Tegevuskava sisust. Kui Tegevuskava sisaldab abstraktseid õigusnorme või kui sellega tahetakse kellelegi tekitada õigusi või kohustusi väljaspool täitevvõimu aparaati, siis võib olla tegemist õigustloova akti või haldusaktiga. Kui Tegevuskava omab aga üksnes informeerivat või Vabariigi Valitsuse edasist tegevust planeerivat sisu, ilma et see kellelegi õigusi või kohustusi tekitaks, on Tegevuskava vaadeldav halduse toiminguna.
3. Olenemata sellest, kas tegemist on õigusakti või toiminguga, on vajalik, et akti andmine või toimingu sooritamine oleks õiguspärane. Õiguspärasus eeldab muuhulgas ka seda, et haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel oleks järgitud nii pädevus- kui menetlusnõudeid. Arengukava puhul on õiguspärasuse eelduseks see, et arengukava oleks koostatud ja kehtestatud

§-s 12 riiklikele arengukavadele sätestatud pädevus- ja menetlusnõudeid järgides. V 21. MTÜ ERL kaebeõiguse olemasolu tuvastamiseks on kaaluka tähtsusega Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamiseks üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni art 9 lg 2. Kassatsioonkaebuses on juhitud tähelepanu sellele, et Konventsiooni eestikeelne tõlge ei ole kooskõlas Konventsiooni ametlikes keeltes antud redaktsiooniga. Kassaatori arvates seisneb ebakõla selles, et eestikeelsest tõlkest ei selgu üheselt, millise lauseosa juurde kuulub art 9 lg-s 2 väljend "kui see on ette nähtud siseriiklikes õigusaktides". Riigikohtu halduskolleegium lähtub alljärgnevalt Konventsiooni art 9 muudetud mitteametlikust tõlkest (avaldatud õiendina RT II 2003, 12). Kolleegium peab muudetud teksti vaidlusaluses küsimuses Konventsiooni ametlike tekstidega kooskõlas olevaks, kuna selles tõlkes kassaatori poolt tõstatatud probleemi kolleegiumi arvates ei ole. Seetõttu ei pea kolleegium oma otsuses vajalikuks kasutada kassatsioonkaebuses viidatud ametlikke võõrkeelseid tekste. 22. Konventsiooni art 9 lg 2 sätestab järgmist: "Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal,

1. a)kellel on põhjendatud huvi või
2. b)kelle õigust on rikutud, kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse normidega, on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks. Mõisted põhjendatud huvi ja õiguse rikkumine määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda." Eeltoodud sätte esimene lause on sõnastatud selliselt, et eristatakse Konventsiooni artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamist ning Konventsiooni teiste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamist. Eristamine seisneb selles, et artiklis 6 nimetatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks piiranguid sätestatud ei ole. Konventsiooni teistes sätetes nimetatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamist võimaldav lauseosa, mis algab sõnaga "ning", seab seevastu tingimuse, et selline vaidlustamine on võimalik vaid siis, "kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist". Lahendamaks küsimust, kas MTÜ-l ERL on käesolevas asjas kaebeõigus, tuleb välja selgitada, mida tähendab Konventsiooni artikli 9 lg 2 esimeses lauses sisalduv fraas "kui siseriiklik õigus seda ette näeb". 23. Kassaatori arvates tuleneb sellest lauseosast, et Konventsiooni artikkel 9 lg 2 kohane kaebeõigus on Konventsiooni ülejäänud sätete rikkumisel vaid juhul, kui nii näeb ette siseriiklik õigus. Riigikohtu halduskolleegium sellise seisukohaga ei nõustu. Kolleegium leiab, et siseriiklikule õigusele tehtud reservatsioon Konventsiooni ülejäänud sätetes nimetatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks tähendab seda, et sellist otsust, tegevust või tegevusetust on võimalik vaidlustada siis, kui siseriikliku õiguse kohaselt on selline otsus, tegevus või tegevusetus kohtus vaidlustatav. Siseriiklikus õiguses ei pea olema eriregulatsiooni kaebeõiguse kohta selles küsimuses. Kaebeõigus Konventsiooni ülejäänud sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks on olemas, kui selline otsus, tegevus või tegevusetus on siseriikliku õiguse kohaselt kohtus vaidlustatav. Selline tõlgendus on paremini kooskõlas Konventsiooni üldise eesmärgiga, milleks on keskkonnaasjades üldsuse osalemise ja kohtusse pöördumise võimaluste avardamine. Samuti kinnitab seda seisukohta ka Eestis Konventsiooni ratifitseerimise seaduse eelnõu juurde kuulunud seletuskiri, milles märgiti, et valitsusväliste organisatsioone puhul, kelle eesmärk on loodus- ja keskkonnakaitse, eeldatakse nii põhjendatud huvi kui õiguste rikkumist, mis annab õiguse kaebuse esitamiseks ning seetõttu ei pea valitsusvälised organisatsioonid kohtuasja algatamiseks tõestama otsest puudutatust teatud otsusest, teost või tegevusetusest. 24. Konventsiooni artikli 9 lg 2 kolmanda ja neljanda lause kohaselt loetakse artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi artikli 9 punkti a tähenduses põhjendatuks ning tal eeldatakse õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda. Seega võib Konventsiooni art 2 lg 5 nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni kaebeõigust, arvestades Konventsiooni art 9 lg 2 esimeses lauses sätestatud reservatsiooni, eeldada. Antud asjas ei ole vaidlust enam selle üle, et MTÜ ERL on valitsusväline organisatsioon, mis vastab Konventsiooni art 2 lg 5 nõuetele. Järelikult saab MTÜ ERL kaebeõigust Konventsiooni artiklis 6 ja Konventsiooni muudes artiklites nimetatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks eeldada. Tulenevalt Konventsiooni art 9 lg 2 esimesest lausest peab aga selleks, et MTÜ-l ERL oleks käesolevas asjas kaebeõigus Tegevuskava vaidlustamiseks Konventsiooni art 9 lg 2 alusel, olema ta esiteks vaidlustanud Konventsioonis nimetatud otsust, tegevust või tegevusetust. Teiseks peab vaidluse objekt olema siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustatav. 25. Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Tegevuskava õiguspärasust. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on vaidlusalune Tegevuskava käsitletav Konventsiooni artiklis 7 nimetatud kavana. Konventsiooni art 7 sätestab: "Artikkel 7. Üldsuse osalemine keskkonnaga seotud kavade, programmide ja poliitika koostamisel Konventsiooniosaline esitab üldsusele artikli 6 lõikeid 3, 4 ja 8 järgides vajaliku info arusaadavas sõnastuses ja võtab otstarbekaid meetmeid, et tagada üldsuse osalemine keskkonnaga seotud kavade ja programmide ettevalmistamisel. Konventsiooni eesmärke arvestades selgitab võimalikud osalejad asjaomane ametiasutus. Konventsiooniosaline otsib sobivaid võimalusi üldsuse kaasamiseks keskkonnaga seotud poliitika kavandamisse." Kuna MTÜ ERL on vaidlustanud Konventsiooni artiklis 7 nimetatud kava, siis on tema kaebeõiguse suhtes Konventsiooni artikli 9 lg 2 iseenesest kohaldatav. Asjakohane ei ole kassaatori väide, et käesolevas asjas ei olevat kaebust esitatud üldsuse kaasamata jätmise motiivil, vaid siseriikliku õiguse rikkumise motiivil. Konventsiooni artikli 9 lg 2 võimaldab vaidlustada otsust, tegu või tegevusetust nii materiaalse kui protsessuaalse õiguspärasuse aspektist. Konventsiooni laia kaebeõiguse tagamise eesmärki arvestades tuleb asuda seisukohale, et artikli 9 lg 2 võimaldab vaidlustada mitte üksnes otsuse või tegevuse kooskõla Konventsiooniga, vaid ka teiste asjakohaste õigusaktide sätetega. Seega, kui Tegevuskava osutub siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustatavaks, saab Tegevuskava õiguspärasust kontrollida nii Konventsiooni sätete kui ka muude asjakohaste õigusnormide rikkumise motiividel. 26. Järgnevalt tuleb kindlaks teha, kas MTÜ ERL poolt vaidlustatud Tegevuskava on Eesti siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustatav. Siinkohal märgib kolleegium kõigepealt, et asjaolu, et Tegevuskava on heaks kiidetud Vabariigi Valitsuse protokollilise otsusega, ei ole veel põhjuseks, et seda Tegevuskava ei saaks halduskohtus vaidlustada. Ka protokolliline otsus võib olla suunatud haldusevälistele isikutele. Küsimuse lahendamisel, kas protokolliline otsus võib olla suunatud haldusevälistele isikutele, tuleb lähtuda protokollilise otsuse sisust (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2001. a määruseid nr 3-3-164-00 ja nr 3-3-1-65-00). Tegevuskava suunatus haldusevälistele isikutele võib väljenduda selles, et Tegevuskavas kavandatu võetakse erinevate haldusorganite ja ka halduseväliste isikute poolt oma edasises tegevuses lähtealuseks ning sellest hakatakse juhinduma. Hilisemat tegevust, mida hakatakse Tegevuskava alusel ellu viima, ei pruugi aga olla enam võimalik efektiivselt vaidlustada. 27. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus, ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on toiminguks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida, avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku tegevus või tegevusetus või viivitus avalik-õiguslikus suhtes. Seega, kui vaidlustatud Tegevuskava osutub haldusaktiks või toiminguks HKMS § 4 lg 1 mõttes, saab asuda seisukohale, et MTÜ-l ERL on kaebeõigus selle vaidlustamiseks olemas. VI 28. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kassaatori seisukohaga, et Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduses on täpsemalt reguleeritud üksnes keskkonnamõju hindamise menetlus, kuid mitte strateegilise keskkonnamõju hindamise menetlus. Samas ei nõustu kolleegium kassaatori seisukohaga, et seega ei oleks strateegilise keskkonnamõju aruande avaliku arutelu korraldamine Tegevuskava koostamise ja heakskiitmise ajal kehtinud õiguse alusel olnud kohustuslik isegi siis, kui Tegevuskava näol oleks tegemist riikliku arengukavaga. 29. KeHAS § 4 lg 2 käesoleval ajal kehtiva redaktsiooni kohaselt hinnatakse riikliku arengukava või programmi alusel kavandatava tegevuse keskkonnamõju riikliku arengukava või programmi koostamise või nende hilisema muutmise käigus. Sisuliselt samasugune kohustus on sätestatud ka KeHAS § 22 lg-s 2. Sama paragrahvi esimese lõike kohaselt on strateegiline keskkonnamõju hindamine riikliku arengukava või programmiga kavandatavast tegevusest tuleneva võimaliku keskkonnamõju hindamine. Vaidlusaluse Tegevuskava heakskiitmise ajal paiknes kehtiva KeHAS § 22 lg-ga 2 analoogiline regulatsioon sama paragrahvi lõikes 3 ning lisaks oli selle seadusega ette nähtud strateegilise keskkonnamõju hindamise kohustus ka planeeringute puhul. KeHAS § 22 lg-st 1 tuleneb seega, et strateegiline keskkonnamõju hindamine on samatähenduslik keskkonnamõju hindamisega. Järelikult ei tule riikliku arengukava puhul enam kontrollida seda, kas kavandatava tegevusega võib kaasneda oluline keskkonnamõju või muud tavapärase keskkonnamõju hindamise eelduseks olevad asjaolud, vaid keskkonnamõju hindamine tuleb igal juhul läbi viia. 30. Tulenevalt riikliku arengukava spetsiifilisest olemusest ei pruugi kõikide tavapärase keskkonnamõju hindamise käigus tehtavate toimingute sooritamine olla strateegilise keskkonnamõju hindamise puhul võimalik. Sellest hoolimata ei tähenda see, et keskkonnamõju hindamine tuleks riikliku arengukava puhul jätta täielikult läbi viimata. Riigikohtu halduskolleegium nõustub MTÜ ERL kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele esitatud seisukohaga, et strateegilise keskkonnamõju hindamise puhul tuleb kohaldada neid keskkonnamõju hindamist reguleerivaid sätteid, millest on riikliku arengukava spetsiifikat arvestades võimalik juhinduda. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann