3-3-1-46-03

Kohtunik Uno Lõhmuse konkureeriv arvamus Nõustun üldkogu enamuse hinnanguga, et Avanduse Vallavalitsuse kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ma ei saa aga nõustuda kohtulahendi kõigi põhjenditega. Järgnevalt esitan oma arvamuse. l. Avanduse Vallavalitsus taotles halduskohtus, et kohus tunnistaks õigusvastaseks Vabariigi Valitsuse

1. veebruari 2002.a määruse ühe osa. Selle määrusega jaotas valitsus
2. aasta riigieelarve seadusega ettenähtud valla- ja linnaeelarvete toetusfondi raha omavalitsuste vahel. Omavalitsusele antava summa suurus määrati kindlaks valemi järgi, mis sisaldus seaduse "
3. aasta riigieelarve" §s
4. Avanduse vallale eraldati määrusega 518000 krooni, sealhulgas toimetulekutoetuste maksmiseks 243000 krooni. Avanduse Vallavalitsuse rahulolematuse põhjuseks ei olnud raha eraldamine, vaid asjaolu, eraldatud summa oli 14% võrra väiksem kui
5. aastal. Valla arvates tingis raha eraldamise määruse õigusvastasuse asjaolu, et
6. aasta riigieelarve seaduses toodud toetusfondi valem oli vastuolus põhiseadusega ja Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga. Valem võttis arvesse, kui palju laekus kohalikule omavalitsusele füüsilise isiku tulumaksu
7. ja
8. aastal. Avanduse vallale oli 2001 õnnelik aasta, füüsilise isiku tulumaksu laekus 4 miljonit 79 tuhat krooni, mis võrreldes
9. aasta summaga l miljon 717 tuhat oli enam kui kaks korda suurem summa.
10. aastal suurendasid valla maksutulusid ühe vallaelaniku suur tulu sel aastal. Paraku õnn
11. aastal muutus ebaõnneks 2002.aastal. Lisaks asjaolule, et füüsilistelt isikutelt laekus valla eelarvesse sel aastal tulumaksu oluliselt vähem kui eelmisel aastal, 2 miljonit 223 tuhat krooni, tõi suur maksutulu
12. aastal kaasa valla-ja linnaeelarvete toetusfondi raha vähenemise
13. aastal. Seepärast pidaski vald põhiseadusevastaseks toetusfondi jagamise valemit, mis ei arvestanud ebatavaliselt suure tulu laekumisega mõnel valemis arvesse võetaval aastal.
14. Vallavalitsuse halduskohtule
15. märtsil 2002 esitatud kaebuse väide, et toetusfondist eraldatud summa vähenemise tõttu ei suuda vald täita seadusest tulenevaid ülesandeid näis olevat põhjendatud, sest Vabariigi valitsus eraldas nädal pärast kaebuse kohtusse viimist reservist vallale 200000 krooni ja
16. juuni 2002 määrusega lisaeelarvest veel 500000 krooni tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks. Vallavalitsus väitis, et 2002.a toetusfondi jagamise määruse Avanduse valda puudutav osa on õigusevastane ja fondi jagamise valem põhiseadusevastane, sest valem ei kindlustanud vallale piisavaid vahendeid oma ülesannete täitmiseks ja seepärast tuli Vabariigi Valitsuselt paluda täiendavat raha. Üldkogu tegi samadest faktidest vastupidise järelduse. Üldkogu enamuse arvates ei ole vallavalitsus väitnud ega kohtud tuvastanud,"[...] et pärast neid laekumisi oleks tal siiski mõni ülesanne täitmata jäänud." ( p 37, vt samuti p 36). Üldkogu enamus leidis samuti, et seaduse "
17. aasta eelarve" § 2 pole asjassepuutuv säte, sest Avanduse Vallavalitsuse kaebus tulnuks sellest sättest sõltumata jätta rahuldamata (p 38).
18. Minu arvates sõltub hinnang Vabariigi Valitsuse määruse, kus oli näidatud Avanduse Vallavalitsusele
19. a eelarvega toetusfondist eraldatud summa suurus, õiguspärasuse ja sama aasta eelarve seaduses kirjeldatud raha jaotamise valemi põhiseaduspärasuse kohta sellest, kas valemi üksikosad eraldivõetuna tingivad, millisel määral suudab omavalitsus täita talle seadusega pandud riiklikke ja olemuslikult omavalitsuslikke ülesandeid. Ehk teisisõnu, kas saab üldse hinnata kohalike omavalitsuste tulude kujundamise reeglite põhiseaduspärasust üksikute normide järgi.
20. Esmalt tuleb aga selgitada, millised on kohaliku omavalitsuse ülesanded ja milliseid finantstagatisi näeb põhiseadus ette kohalikule omavalitsusele. Nõustun üldkogu enamusega, et põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohaliku omavalitsuse ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ja riiklikeks ülesanneteks. Põhiseadus jätab määratlemata, millised on omavalitsuse riiklikud ja millised kohalikud ülesanded. Põhiseadus paneb mõned kohustused riigile ja kohalikule omavalitsusele ühiseks täitmiseks. Nii on lasterikkad perekonnad ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all (§ 28 lg 4), riik ja kohalikud omavalitsused peavad ülal vajalikul arvul õppeasutusi (§ 37 lg 2). Paragrahvis 14 on kujutatud, et isiku õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus (§14). Kohalike omavalitsuste ülesanded on ka seadustes piiritletud ebatäpselt. Mõned järeldused lubab Põhiseaduse § 154 siiski teha. Esiteks, riiklike kohustuste ulatus sõltub seadusandjast. Teiseks, seadustega võib kohustuste ulatust suurendada või vähendada. Kolmandaks, seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Viimases väljendub kohaliku omavalitsuse finantstagatis. Kui riik paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse, siis peab ta põhiseaduse järgi andma vahendid selle täitmiseks. Mõned seadused osutavad sõnaselgelt kulutuste käimisele riigieelarvest. Näiteks sotsiaalhoolekande seaduse järgi maksab toimetulekutoetust kohalik omavalitsus riigieelarves selleks sihtotstarbeliselt ettenähtud vahenditest (§ 22 lg 3). Riigieelarvest kaetakse ka muud sotsiaalhoolekandega seotud kulud (§ 42). Teeseaduse § 16 lg 3 järgi raha jaotus kohalike maanteede ja tänavate hoiuks määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves, ühistranspordiseaduse § 28 lg l järgi hüvitatakse õpilastele ja üliõpilastele sõidukulu kommertsliinil riigieelarvest.
21. Üldkogu ei saavutanud üksmeelt selles, kuidas tõlgendada põhiseaduse § 154 teise lõike teisi lauset. Enamuse arvates ci tähenda lause "Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest" riigi kohustust eraldada omavalitsusele riiklike ülesannete täitmiseks vajalik raha igal aastal riigieelarve kaudu. Üldkogu enamus leidis, et kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem peab tervikuna tagama, et kohalikud omavalitsused saavad riigilt piisavalt rahalisi vahendeid (p-d 21-23). Sellise tõlgendusega on raske nõustuda. Omavalitsuste rahastamise süsteem ja riigieelarve on mõisted, mida ei saa samastada. Omavalitsus saab vaid osa ülesannetetäitmiseks vajamineva raha riigieelarve kaudu. Osa füüsilise isiku tulumaksust laekub maksumaksja elukohajärgsele omavalitsusüksusele. Omavalitsus tulusid täiendavad ka maamaks, kohalikud maksud, laekumised majandustegevusest jm. Rahastamise süsteemi ülesanne on laiem, ta peab kindlustama riiklike ülesannete täitmise ja looma eeldused omavalitsuse arenguks. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ütleb, et rahandussüsteem peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu kohalikele võimuorganitele pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega. Põhiseaduse § 154 teise lõike teise lause eesmärk seisneb minu veendumuse kohaselt selles, et välistada riigi poolt omavalitsusele pandud kohustuste täitmise alafinantseerimist. Kohalikul omavalitsusel peab olema kindlus, et vajaminev raha talle riigieelarvest eraldatakse, ja võimalus planeerida omavalitsuse arengut pikemaks ajaks. Minu arvamuse kohaselt tuleb põhiseaduse § 154 teise lõike teist lauset tõlgendada selliselt, et riigieelarve koostamise ajal tuleb prognoosida, millised on iga kohaliku omavalitsuse riiklike ülesannete täitmise kulud ja rahastada need kulud riigi aastaeelarvest.
22. Selline tõlgendus viib järeldusele, et kohalike omavalitsustele pandud riiklike kohustuste rahastamise regulatsioon ei vasta põhiseaduse sättele ja mõttele. Seega polnud küsimus toetusfondi jagamise valemi ühes komponendis, vaid regulatsioonis tervikuna. Toetusfondi kaudu jagas riik
23. aastal omavalitsustele 1,37 miljardit krooni. Jagamisele kuuluva summa suurus mõjutas Avanduse valla raha numbrit samamoodi kui mõni teine valemi komponent. Olnuks jagamisele kuuluv rahasumma suurem, saanuks ka Avanduse vald rohkem raha. Toetusfondi eesmärgiks ei olnud üksnes riigi ülesannete täitmiseks raha eraldamine. Selgesõnaliselt eraldati raha vaid toimetulekutoetuste maksmiseks. Osa omavalitsusi saigi toetusfondist raha vaid selle riikliku kohustuse täitmiseks. Põhjus on samuti mõistetav, nendes omavalitsustes on maksulaekumised elaniku kohta märkimisväärselt suuremad kui enamuses omavalitsustes. Toetusfondi kaudu jagas riik riigile laekuva tulumaksuosa ümber omavalitsustele, kus tulud olid väiksemad. Mida madalam oli omavalitsuse tulu elaniku kohta, seda rohkem raha pidi omavalitsus saama, et lähendada tema tulutaset keskmisele näitajale. Toetusfondi jagamise valem pidi tasandama tulu erinevusi omavalitsustes. Riigieelarve seaduse § 9 uus redaktsioon kasutabki terminit "tasandusfond".
24. Põhjus, miks toetusfondi või tasandusfondi kaudu rahastamine ei vasta põhiseadusele, seisneb minu arvates selles, et toetusfondi suuruse ei määra omavalitsuste tegelikud vajadused, vaid valitsuse eelarvepoliitika, mis sõltub poliitiliste jõudude vahekorrast.
25. Kahtluse alla ei saa aga seada rahalise ühtlustamise mehhanismide vajalikkust, et kaitsta väiksemate rahaliste vahenditega kohalikke omavalitsusi. Seda rõhutab Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikkel 9 punktid 1,2 ning 5 ja põhiseaduse § 154 lg l, mille järgi riik peab tagama, et kohalikul omavalitsusel oleks piisav tulubaas, mis võimaldaks omavalitsusel tegutseda iseseisvalt ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi.
26. Kokkuvõtlikult, põhiseaduse § 154 lg 2 mõtte järgi tuleb igale omavalitsusele eraldada riigi aastaeelarvega raha ulatuses, mis katab riiklike ülesannete täitmise kulud. Sellise põhimõtte järgimine eeldab selgust, millised on riiklikud ülesanded, ja iga omavalitsuse kulude prognoosi eelarveaastaks. Paragrahv 154 esimene lõige kohustab riiki rakendama kohalike omavalitsuste tulude ühtlustamise mehhanisme, et tasandada finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist ja kindlustada kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid.
27. Toetusfondi (tasandusfondi) jaotamise valemi sätestamine riigi aastaeelarves ei ole kooskõlas õiguskindluse põhimõttega. Riigi aastaeelarve mõju piirdub ühe aastaga, mistõttu kohalik omavalitsus on teadmatuses tasandusfondi jagamise põhimõtetest kuni eelarve eelnõu valmimiseni, kindlustunne puudub koguni kuni aastaeelarve seaduse jõustumiseni. Selline olukord ei soodusta pikemaajaliste plaanide tegemist. Rahastamissüsteem peab küll olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, kuid andma omavalitsusele kindluse ja võimaluse arengut planeerida.
28. Riigikohus ei saanud Avanduse valla kaebust arutades anda hinnangut kohaliku omavalitsuse rahastamise regulatsioonile tervikuna, sest selliselt polnud kaebaja küsimust püstitanud. Kaebusest tulenevalt piirdus kohtu kontrollifunktsioon selle hindamisega, kas vallale eraldatud toetus oli arvutatud õigesti ja kas toetusfondi jagamise valem vastas põhiseadusele. Kuna toetusfondist valemi järgi eraldatud raha oli vaid osa valla ülesannete täitmiseks vajaminevast rahast, siis ei saa üksnes valemi põhjal otsustada, kas seadusandja rikkus põhiseaduse §-s 154 ettenähtud kohaliku omavalitsuse finantstagatisi. Seetõttu soostun üldkogu enamuse arvamusega, et Avanduse vald ei näidanud, et Vabariigi Valitsuse vaidlustatud määrus eraldivõetuna rikkus omavalitsuse õigusi.