3-3-1-46-03

Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus, millega on ühinenud kohtunikud Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jaak Luik ja Harri Salmann Ma ei nõustu üldkogu enamuse seisukohaga, et vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrus ei riku Avanduse valla õigusi. Oma seisukoha põhjendamiseks esitan kõigepealt oma arusaama sellest, millised nõuded Põhiseadus seab kohalike omavalitsuste rahastamisele (I). Seejärel käsitlen seda, kas vaidlustatud määrusega on Avanduse valla õigusi rikutud (II). Eriarvamuse III osas analüüsin Seaduse "

1. aasta riigieelarve" §-s 2 sätestatud toetusfondi valemi ning Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 2 ja § 5 põhiseaduspärasust. I
2. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on sätestatud Põhiseaduse §-des 154 ja 157, mille sisu ei ammendu finantstagatistega. Avanduse valla kohtuasjas vajab tõlgendamist Põhiseaduse §
3. Põhiseaduse § 154 sätestab: "Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest."
4. Kohaliku omavalitsuse finantstagatised on otseselt seotud kohalikele omavalitsusetele Põhiseadusega pandud ülesannetega. Põhiseaduse § 154 järgi jagunevad kohalike omavalitsuste ülesanded olemuslikult omavalitsuslikeks ülesanneteks (kohaliku elu küsimuste otsustamine ja korraldamine) ja riiklikeks kohustusteks, mida kohalikule omavalitsusele saab panna ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Nii olemuselt omavalitsuslike ülesannete kui ka seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks raha. Kohalike omavalitsuste rahastamise reeglistiku kujundamine ja kohalikele omavalitsustele piisavate rahaliste vahendite tagamine on tulenevalt Põhiseaduse §-st 154 riigi kohustus.
5. Põhiseaduse § 154 järgimise eelduseks kohalike omavalitsuste rahastamisel on see, et oleks selgus vähemalt selles, millised on antud ajahetkel kohalikele omavalitsustele riigi poolt seadusega pandud riiklikud kohustused ja millised on olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded. Kehtiv õigus jätab aga täpselt ja üheselt määratlemata, millised on kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklikud kohustused. Seetõttu pole ka teada, kui palju on kohalikel omavalitsustel tervikuna ja üksikutel kohaliku omavalitsuse üksustel tarvis raha selliste kohustuste täitmiseks. Kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustuste seadusega määratlemata jätmine ei võta aga kohalike omavalitsuste rahastamise põhiseaduspärasuse kohtuliku kontrolli võimalust. Vastupidine järeldus viiks paratamatult seisukohale, et riik saab hoida kõrvale Põhiseaduse § 154 täitmisest, jättes seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused piiritlemata. Olukorras, kus seadusega on nimetatud kohustused jäänud piiritlemata, peab neid kohustusi piiritlema vaidlust lahendav kohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ongi oma lahendites püüdnud piiritleda olemuslikult omavalitsuslikke ülesandeid ja seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikke kohustusi (vt
6. detsembri
7. a otsus asjas nr 3-4-1-11-98 - RT I, 1998, 113/114, 1887;
8. veebruari
9. a otsus asjas nr 3-4-1-2-2000 - RT III 2000, 5, 45).
10. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste täitmisega seotud kulude katmist reguleerib Põhiseaduse § 154 lg 2 teine lause, mille järgi sellised kulud kaetakse riigieelarvest. Riigieelarve mõiste on tuletatav Põhiseaduse § 115 lg 1 kaudu, mis sätestab: "Iga aasta kohta võtab Riigikogu seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve." Seega on riigieelarve iga aasta kohta Riigikogu poolt vastu võetud seadus, mis sätestab riigi kõik tulud ja kulud. Millestki pole võimalik teha järeldust, et Põhiseaduse §-s 154 mõistetakse riigieelarvet teisiti kui Põhiseaduse § 115 lg-s
11. Viimast järeldust kinnitab ka iga-aastase riigieelarve koostamist, vastuvõtmist ja täitmist reguleeriv Riigieelarve seadus. Nimelt sätestab Riigieelarve seaduse § 9 kohalike omavalitsuste riigieelarvest rahastamise mõned põhimõtted. Iga-aastasest riigieelarvest kohalikele omavalitsustele eraldatavad rahasummad kujutavad endast riigieelarve kulusid Põhiseaduse § 115 mõttes. Riiklike kohustuste täitmiseks vajalike riigi kulude riigieelarves kajastamata jätmine oleks Põhiseaduse § 115 lg 1 rikkumine. Põhiseaduse § 154 nõuab, et riik peab igaaastases riigieelarves ette nägema rahalised vahendid kohalikele omavalitsustele kõigi seadustega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Tulenevalt riigieelarve koostamise üldistest põhiseaduslikest nõuetest (Põhiseaduse § 115) peavad sellised kulud olema riigieelarves kajastatud läbipaistvalt. Läbipaistvus eeldab ühe või teise ülesande täitmiseks ettenähtud rahasumma riigieelarves kirjena kajastamist.
12. Põhiseaduse § 154 lg 2 teist lauset tuleb mõista nii, et seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude suurus peab olema otseses seoses omavalitsusüksusele pandud konkreetsete kohustustega. Seega nõuab nimetatud säte kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste kulupõhist rahastamist. Riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine võib ühe või teise kohaliku omavalitsuse üksuse puhul tagada riikliku kohustuse täitmiseks piisava raha. Kuid riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine pole kooskõlas Põhiseaduse §-ga
13. Kulupõhisel rahastamisel on kaks tasandit. Kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustuste kulupõhine rahastamine eeldab kõigepealt seda, et kindlaks on määratud see, kui palju on ühe või teise kohustuse täitmiseks raha vaja. See peab kajastuma selgelt ja läbinähtavalt iga-aastases riigieelarves. Teiseks tuleb kindlaks määrata see, kui palju vajab selliste kohustuste täitmiseks raha iga kohaliku omavalitsuse üksus. Mõne riikliku kohustuse täitmiseks vajaliku rahasumma jaotamine kohaliku omavalitsuse üksuste vahel kulupõhise valemi abil pole välistatud. Kohaliku omavalitsuse üksustele riiklike kohustuste täitmiseks vajaliku raha eraldamisel paratamatult tekkida võivate ebatäpsuste kõrvaldamiseks peab olema õiguslikult tagatud võimalus saada puudu jääv raha juurde nende riiklike kohustuste täitmiseks, mille täitmisest kohalik omavalitsus ei saa keelduda. Põhiseadusega vastuolus on olukord, kus kohalik omavalitsus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha omatuludest või tegema valiku, milliseid kohustusi täita. Nõuet, et riigieelarves kajastataks kulupõhiste kirjetena kõigi riigi poolt kohalikele omavalitsustele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmise kulud, ei saa pidada liigseks formaalsuseks. Kulupõhised kirjed on vajalikud Põhiseaduse §-de 115 ja 154 täitmiseks. Põhiseaduse § 65 p-dest 1 ja 6 tulenevalt peab Riigikogul olema võimalus kontrollida seda, kuidas on rahastatud Riigikogus vastu võetud seadustega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused. Sellise kontrolli olemasolu on ühtaegu ka kohalike omavalitsuste üks põhiseaduslikest tagatistest.
14. Teistsugused nõuded seab Põhiseadus omavalitsuslike ülesannete rahastamisele. Põhiseaduse § 154 lg 1 nõuab, et riik peab looma regulatsiooni, mille kohaselt on kohalikel omavalitsustel piisav omatulu omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, kas omatulu saamine tagatakse kohalike maksude kehtestamise, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega. Tulubaas peab aga tagama kohalike ülesannete täitmise vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Kohaliku omavalitsuse üksusel, kelle omatulud ei võimalda minimaalselt vajalike omavalitsuslike ülesannete täitmist, on õigus saada riigilt abi. Olemuslikult omavalitsuslike ülesannete rahastamise reeglistik peab olema kooskõlas ka õiguskindluse põhimõttega. Kohalike omavalitsuste finantseerimise reeglite stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimisreeglistik võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate seaduste oluline muutmine eeldab mõistliku pikkusega vacatio legist. Vastasel juhul võib tekkida vastuolu õiguskindluse põhimõttega.
15. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühtsetel alustel rahastamine ei pruugi kõrvaldada kohaliku omavalitsuse üksuste faktilist majanduslikku ebavõrdsust, vaid võib faktilist ebavõrdsust isegi suurendada. Faktilise majandusliku ebavõrdsuse tasandamiseks ja arengueelduste loomiseks on mitmeid Põhiseadusega kooskõlas olevaid võimalusi. II
16. Ma ei saa nõustuda üldkogu enamuse seisukohaga, et Avanduse valla õigusi pole rikutud. Üldkogu põhjendab seda, et Avanduse valla õigusi pole rikutud, järgnevalt. Avanduse vallal ei tulnud
17. a lõppkokkuvõttes oma ülesannete või riiklike kohustuste täitmiseks raha puudu. Avanduse vald pole nimetanud ühtegi riiklikku või omaülesannet, mis jäid rahapuudusel täitmata. Ka kohtud pole tuvastanud, et valla ülesanded oleksid jäänud täitmata. Avanduse vald pole väitnud, et pärast Vabariigi Valitsuse reservist ja lisaeelarvest raha saamist on tal mõni ülesanne täitmata jäänud (otsuse punktid 35-38).
18. Selle seisukohaga väitlemiseks tuleb kõigepealt vaadata, mida Avanduse vald kohtus vaidlustas. Avanduse vald vaidlustas kohtus Vabariigi Valitsuse määruse, millega talle anti
19. a riigieelarvest toetusfondi jaotamise valemi alusel raha. Vald väitis, et määrus on põhiseadusevastane sellepärast, et määrusega eraldati talle riiklike kohustuste täitmiseks ebapiisavalt raha. Valemi ja määruse põhiseadusevastasust näeb vald selles, et
20. a võeti raha eraldamisel arvesse
21. a erakorraliselt suur tulumaksu laekumine. See suur tulumaksu laekumine tekkis sellepärast, et üks vallaelanik müüs
22. a aktsiaid.
23. a riigieelarves sätestatud jäik valem aga võttis
24. a erakorralise laekumise arvesse ja seetõttu tuli vallal raha puudu. Avanduse vald esitas tuvastamiskaebuse, et hiljem esitada kahjunõue riigi vastu. Kassatsiooniastmes on vald jätkuvalt samal seisukohal.
25. Halduskohtumenetluse seadustiku §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes halduskohtumenetluses ja kahjunõude esitamist teises halduskohtumenetluses. Sama seadustiku § 7 lg 1 teise lause järgi võib kaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi. Võimaliku kahjunõude esitamine tulevikus on üks peamisi huvisid, miks tuvastamiskaebust üldse esitatakse. Selle huvi põhjendatust on tunnustatud kohtupraktikas. Kui tuvastamiskaebus on esitatud selleks, et hiljem esitada kahju hüvitamise nõue, siis tuleb tuvastamiskaebuse rahuldamiseks tuvastada kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine. Seda, kas kaebajale on kahju tekitatud, saab otsustada mitte tuvastamiskaebuse, vaid kahjunõude lahendamisel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
26. märtsi
27. a otsuse asjas nr 3-3-1-11-02 punkt 15 - RT III 2002, 12, 122; Riigikohtu halduskolleegiumi
28. aprilli
29. a otsuse asjas nr 3-3-1-14-02 punkt 19 - RT III, 2002, 12, 124). Üldkogu ei arvestanud sellega, et subjektiivsete õiguste rikkumist tuleb hinnata vaidlustatud toimingu sooritamise või haldusakti andmise hetke seisuga. Hilisem tagajärgede kõrvaldamine või tagajärgede kõrvaldamisele asumine ei saa mõjutada haldusaktile või toimingule antavat õiguslikku hinnangut. Tagajärgede kõrvaldamisest selle tuletamine, et isiku õigusi pole rikutud, on võimatu ja vastuolus seadusega. HKMS § 24 lg 1 p 3 järgi lõpetab halduskohus menetluse, kui kaevatav või protestitav haldusakt on kehtetuks tunnistatud või välja andmata jäetud haldusakt välja antud või peatatud haldusakt täidetud või toiming sooritatud, välja arvatud, kui kaebuse või protesti esitaja taotleb asja läbivaatamist. Siit tuleneb põhimõte, et ka pärast tagajärgede kõrvaldamist tuleb toimingu või akti seaduslikkust hinnata toimingu sooritamise või akti andmise hetke seisuga, kui kaebuse esitaja seda taotleb. Avanduse vald on ka kassatsiooniastmes tahtnud, et tema kaebus lahendataks. Seega peab Avanduse valda puudutavate aktide õiguspärasust hindama akti andmise seisuga. Haldusakti või toimingu õiguspärasust ei saa mõjutada hilisemad aktid või toimingud. Need pole kaebuse esemeks. Tuvastamiskaebuse lahendamisel pole võimalik hinnata võimaliku kahjunõude põhjendatust.
30. Selge on see, et
31. a nappis Avanduse vallal raha Seaduse "
32. a riigieelarve" §-s 2 sätestatud valemi rakendamise tõttu. Just seetõttu taotles Avanduse vald raha juurde. Vabariigi Valitsuse
33. märtsi
34. a korraldusega nr 197-k anti Avanduse vallale Vabariigi Valitsuse reservist 200 000 krooni "üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks, võrreldes "Seaduse "
35. aasta riigieelarve"" (RT I 2002, 4, 8) § 2 jaotusvalemis arvestatava üksikisiku tulumaksu eeldatava laekumisega ning sotsiaalsfääri kulude katteks" (RTL 2002, 41, 585). Vabariigi Valitsuse
36. juuni
37. a määrusega nr 207 eraldati Avanduse vallale lisaeelarvest veel 500 000 krooni üksikisiku tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimiseks (RT I 2002, 55, 346). Vaidlust pole selle üle, et lisaraha taotleti ja saadi just seepärast, et
38. a valemiga toetusfondi raha jaotamisel võeti arvesse
39. a erakorraliselt laekunud tulu. Vabariigi Valitsus andis Avanduse vallale lisaraha pärast seda, kui vald oli kohtus vaidlustanud valitsuse määruse, millega talle anti
40. a riigieelarvest toetusfondi jaotamise valemi alusel raha.
41. Käesolevas asjas pole võimalik öelda, millise konkreetse ülesande täitmist ja millises mahus
42. a Avanduse vallale toetusfondi raha jaotamine puudutas. Seadusandja on jätnud nõuetekohaselt eristamata seadusega kohalikele omavalitsustele pandud riiklikud kohustused ja omavalitsuslikud ülesanded. Ebaselge on ka see, milliste ülesannete täitmist toetusfondist finantseeriti. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 lg 2 järgi täitis toetusfondi kaudu kohalikele omavalitsustele riigieelarvelise raha jaotamine kahte eesmärki - toetusfondi rahadega finantseeriti nii kohalikule omavalitsusele seadusega pandud riiklike kohustuste täitmist kui ka kohalikule omavalitsusele enesele olemuslike ülesannete täitmist. Siiski tuleb eeldada, et Avanduse vallal jäi raha puudu just nende ülesannete täitmiseks, milleks toetusfond oli ette nähtud. Muidu ei oleks Vabariigi Valitsus ülalnimetatud põhjendustega Avanduse vallale lisaraha eraldanud.
43. Kuna vaidlustatud valitsuse määrusega ei kindlustatud Avanduse valda talle pandud ülesannete täitmiseks piisavate rahaliste vahenditega, siis oli see määrus andmise hetkel vastuolus Põhiseaduse §-ga
44. Hilisem tagajärgede kõrvaldamine (täiendav raha eraldamine) ei saa kõrvaldada õiguste rikkumist ega määruse põhiseadusevastasust. Avanduse valla puhul oli vaidluse esemeks Vabariigi Valitsuse määrus, mitte aga valla rahastamine
45. aastal. III
46. Põhiseadusevastase määruse andmine oli tingitud sellest, et
47. a riigieelarve §-s 2 sätestatud toetusfondi valem ise oli põhiseadusevastane. Järgnevalt peatun sellel, miks oli
48. a riigieelarve §s 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valem vastuolus Põhiseadusega. Põhiseadusevastased olid ka Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse mitmed regulatsioonid. A.
50. a riigieelarve §-ga 2 sätestatud toetusfondi jaotamise valemis (vt üldkogu otsuse punkt 15) kasutatud formuleeringu "kohaliku omavalitsuse üksusele laekuva füüsilise isiku tulumaksu
51. ja
52. aasta tegeliku laekumise keskmise" kohaselt tuli
53. a toetusfondi jaotamisel arvestada ka kohalikule omavalitsusele kahel eelmisel aastal laekunud erakorralist tulu. Selle valemi järgi vähenes erakorralise tulu saamisel toetusfondist saadava raha hulk. Avanduse valla puhul tõigi
54. a laekunud erakorraliselt suure tulumaksu arvesse võtmine kaasa
55. aastal toetusfondist eraldatava raha vähenemise.
56. Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seaduse § 5 sätestas: "