Obsah (5)

§ 43§ 51§ 56§ 73§ 63

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine 3-3-1-28-04 9. juuni 2004 Eesistuja Tõnu

§ 43

lg-s 2 sätestatud korras, kuna sellest sättest tuleneb, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. Volikogu 17. juuni 2002. a istungi protokoll ei ole käsitletav haldusaktina, kuna ta ei vasta

§ 51

lg-s 1 sätestatud haldusakti tunnustele ja ei tekita kellelegi õigusi ega kohustusi.

1. T. Päivil esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja rahuldada tema kaebus.
2. Tartu Ringkonnakohtu
3. jaanuari
4. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et PlanS § 26 lg 1 ja HKMS § 7 lg 1 sõnastusest nähtuvalt ei ole PlanS § 26 lg 1 erisätteks HKMS § 7 lg 1 suhtes, kuna mõlemad seadused sätestavad isiku kohtusse pöördumise eeldusena tema subjektiivsete õiguste rikkumise. Asjaolu, et PlanS § 26 lg 1 sätestab kaebeõiguse igale isikule, ei tähenda, et sellisel viisil kaebeõiguse andmisega juba eeldatakse, et isiku õigusi ja vabadusi on piiratud. T. Päivil on määratlenud oma subjektiivsete õiguste rikkumisena detailplaneeringu kehtestamisel selle, et J. Kuperjanovi 2 ja 2a kinnistutele Säästumarketi võimalik ehitamine riivab isiku õigust normaalsele elukeskkonnale, ning leides samas, et isegi juhul, kui detailplaneeringu kehtestamine ei riku isiku subjektiivseid õigusi, puudub alus T. Päivili kaebuse rahuldamata jätmiseks, kuna PlanS § 26 lg 1 annab igaühele õiguse vaidlustada planeeringu kehtestamise otsust ka siis, kui see on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga. Halduskohus on õigesti jõudnud järeldusele, et asjas kogutud tõenditega ei ole tõendamist leidnud kaebaja poolt märgitud subjektiivsete õiguste rikkumine või tema vabaduse piiramine. Kuigi vaidlustatud haldusakti andmisel on formaalselt rikutud

§ 56

lg-s 2 sätestatud nõuet, ei saa see siiski kaasa tuua haldusakti tühistamist, kuna haldusaktis faktilise aluse märkimata jätmine ei ole mõjutanud asja otsustamist. Vaidlusaluse planeerimismenetluse kohta on koostatud Põltsamaa linnas J. Kuperjanovi 2 ja 2A detailplaneeringu toimik, millest nähtub vaidlustatud haldusakti faktiline alus ja ka kõikide planeerimismenetluses läbi viidud tegevuste kirjeldus, nende tulemused ja vastavad otsused, mille alusel on jõutud

1. jaanuaril
2. a otsuse nr 19 tegemiseni. Asjas ei ole esitatud väiteid selle kohta, et nimetatud planeerimismenetluse materjalid ei ole olnud soovijatele kättesaadavad. Asja materjalidest nähtuvalt on kohalik omavalitsus igakülgselt ja täpselt järginud menetluse läbiviimise ajal kehtinud Planeerimis- ja ehitusseaduse vastavaid sätteid, et tagada planeerimisalase tegevuse avalikkus ja huvitatud isikute informeeritus ning võimalus esitada vaidlustusi, parandusi, täiendusi ja ettepanekuid. T. Päivili poolt esitatud vaidlustusele on kohalik omavalitsus planeerimismenetluse käigus seadusest tulenevas korras vastanud. Põltsamaa Linnavolikogu
3. juuni
4. a istungi protokollist nähtuvalt ei otsustanud volikogu jätta detailplaneeringut kehtestamata, vaid tulenevalt KOKS § 45 lg-st 5 jäi otsus vastu võtmata. Kui detailplaneeringu kehtestamise kohta jäi varasemalt otsus vastu võtmata, siis ei olnud linnavolikogul ei KOKS-st ega PlanS-st tulenevat takistust teha selline otsus hiljem. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
5. T. Päivil esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu ja Tartu Halduskohtu otsused ning saata asi uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kassaator leiab: 1) PlanS § 26 lg 1 on erinorm ja HKMS § 7 lg 1 üldnorm. Kuna erinorm sätestab tulenevalt planeeringumenetluse üldpõhimõtetest igaühe õiguse kohtusse pöörduda, siis ei saa kohus suvaliselt seda õigust kitsendada, toetudes üldnormile. PlanS § 26 lg 1 grammatilise tõlgenduse kohaselt on planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamise õigus igaühel. Lähtudes ringkonnakohtu poolt väljendatud seisukohast, mille kohaselt on ka PlanS § 26 lg 1 alusel kaebeõiguse tekkimiseks obligatoorne kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine või vabaduste piiramine, kaotab PlanS vastav säte oma praeguses sõnastuses mõtte; 2)

§ 56

kohaselt tuleb haldusakti põhjendus esitada haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Põltsamaa Linnavolikogu

1. jaanuari
2. a otsuses on jäetud märkimata haldusakti andmise faktiline alus ning selles ei ole esitatud ka viidet menetlusosalisele kättesaadavale dokumendile; 3) kuna
3. juuni
4. a Põltsamaa Linnavolikogu istungil ei hääletanud detailplaneeringu kehtestamise poolt ükski volikogu liige, oli seadusest tulenevalt tegemist olukorraga, kus detailplaneering jäetakse kehtestamata. Kuna Põltsamaa Linnavolikogu
5. jaanuari
6. a istungil kehtestati täpselt sama detailplaneering, mis
7. juuni
8. a istungil jäi kehtestamata, pidanuks volikogu esitama põhjendused varasema kehtestamata jätmise ja hilisema kehtestamise kohta.
9. Põltsamaa Linnavolikogu kirjalikus vastuses vaieldakse kassatsioonkaebusele vastu.
10. Jõgeva maavanema kirjalikus vastuses vaieldakse samuti kassatsioonkaebusele vastu. Vastuses ei nõustuta kassaatori seisukohaga, et Põltsamaa Linnavolikogu
11. jaanuari
12. a otsuses nr 19 puudub viide haldusakti faktilist alust sisaldavatele menetlusosalisele kättesaadavatele dokumentidele. Otsuse punktis 1 on selgelt fikseeritud, et kinnistute detailplaneering kehtestatakse vastavalt Arhitektuuribüroo Siim & Põllumaa OÜ tööle nr 01-
13. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14. Riigikohus lahendab kõigepealt T. Päivili kaebeõiguse küsimuse (I osa), seejärel Põltsamaa Linnavolikogu otsuse motiveerimise (II osa) ning uue planeerimismenetluse vajalikkuse (III osa) kohta. Viimasena käsitletakse Jõgeva maavanema vaideotsusega seonduvat (IV osa). I
15. PlanS § 26 lg 1 sätestab: "Planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks on igal isikul õigus ühe kuu jooksul, arvates päevast, millal isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest, pöörduda kohtusse, kui ta leiab, et see otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga või selle otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi." Tsiteeritud säte laiendab oluliselt isikute kaebeõigust võrreldes kuni
16. detsembrini 2002 kehtinud Planeerimis- ja ehitusseadusega. Selle varasema seaduse § 26 lg 1 nägi ette kehtestatud planeeringu vaidlustamiseks selgesõnalise kaebeõiguse üksnes neile isikutele, kelle kirjalikke ettepanekuid avaliku väljapaneku ja järelevalve käigus ei arvestatud.
17. Kehtiva PlanS § 26 lg 1 sõnastusest ilmneb selgesõnaliselt, et kohtusse pöördumise õigus kehtestatud planeeringu vaidlustamiseks on isikul kahel juhul: 1) kui ta leiab, et planeeringu kehtestamise otsus on vastuolus seaduse või muu õigusaktiga; 2) kui selle planeeringu kehtestamise otsusega on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi.
18. Halduskohtuliku kaebeõiguse üldregulatsiooni sisaldavast HKMS § 7 lg-st 1 tuleneb, et tühistamis- või kohustamiskaebuse võib esitada üksnes see isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Vaid avalik-õigusliku suhte olemasolu või selle puudumise või haldusakti või toimingu õigusvastasuse tuvastamise kaebuse esitamiseks piisab isiku põhjendatud huvist. Üldjuhul näevad ka eriseadustes paiknevad erisätted kaebeõiguse kohta ette, et kohtusse võib pöörduda isik, kes leiab, et rikutud on tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kui eriseadustes ei ole ette nähtud, kes võib halduskohtusse kaebuse esitada, siis juhindutakse samuti HKMS § 7 lg-st
20. PlanS § 26 lg 1 järgi pole kohtusse pöördumise aluseks üksnes isikute õiguste rikkumine või vabaduste piiramine, vaid see säte annab selgesõnaliselt võimaluse kohtusse pöördumiseks ka isikutele, kes leiavad, et planeeringu kehtestamise otsus on õigusvastane.
21. Seega võib PlanS § 26 lg 1 alusel planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks halduskohtusse pöörduda igaüks, kes leiab, et see otsus on õigusvastane, ning olenemata sellest, kas see otsus tema õigusi rikub või tema vabadusi piirab. Sellise isiku poolt esitatud kaebuse puhul ei pea halduskohus kaebuse rahuldamise või mitterahuldamise otsustamisel kontrollima seda, kas vaidlustatud akt tema õigusi rikub või vabadusi piirab. II
22. Kassaator vaidlustab Põltsamaa Linnavolikogu
23. jaanuari
24. a otsust nr 19 muuhulgas ka põhjusel, et see ei sisalda faktilist motivatsiooni ega ka viidet dokumendile, kust seda motivatsiooni leida. Jõgeva maavanema kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et selline viide paikneb vaidlustatud otsuse punktis
25. Linnavolikogu
26. jaanuari
27. a otsuse nr 19 p-s 1 märgitakse: "Kehtestada Põltsamaa linnas J. Kuperjanovi 2 ja 2A kinnistute detailplaneering vastavalt Arhitektuuribüroo Siim & Põllumaa OÜ tööle nr 01-127." 16.

§ 56

lg 1 teine lause võimaldab haldusakti motivatsiooni esitada kas haldusaktis endas või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Riigikohtu halduskolleegiumi 14. oktoobri 2003. a otsuse nr 3-3-1-54-03 punktis 36 on märgitud järgmist: "

§ 56

lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks olukordades, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleb haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid. Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused, miks eelistati üht lahendust teisele, ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne. Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema. Kui mõne sekundaarse põhjenduse kordamise asemel tehakse motivatsioonis viide mõnele teiselt dokumendile, siis peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest. Volikogu oleks pidanud vaidlustatud otsuses esitama vähemalt kokkuvõtliku analüüsi kompleksi rajamisega kaasnevate positiivsete ja negatiivsete mõjude kohta."

1. Seega on halduskolleegium varasemalt asunud seisukohale, et haldusakti motivatsioon peab olema esitatud ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsuses. Kui motivatsioon esitatakse selle mahukuse tõttu mõnes muus dokumendis, peavad haldusaktis olema välja toodud põhimotiivid. Viide muule dokumendile peab olema niivõrd täpne, et võimaldab isikul mõista, milline osa dokumendist kujutab endast haldusakti põhjendust.
2. Vaidlust ei ole selles, et Põltsamaa Linnavolikogu
3. jaanuari
4. a otsuses nr 19 puuduvad motiivid faktiliste asjaolude kohta, mis tingisid planeeringu kehtestamise. Sealhulgas puuduvad ka detailplaneeringu kehtestamise põhimotiivid. Samuti ei ole otsuse punkti 1 võimalik pidada korrektseks ja täpseks viiteks ning pole selgitatud, kus ja kuidas on võimalik viidatud dokumendiga tutvuda. Seega on nimetatud volikogu otsus õigusvastane. III
5. Käesolevas asjas on tuvastatud, et J. Kuperjanovi 2 ja 2A kinnistute detailplaneering oli arutlusel ka Põltsamaa Linnavolikogu
6. juuni
7. a istungil. Siis jäi detailplaneering poolthäälte puudumise tõttu kehtestamata. Sama detailplaneering kehtestati linnavolikogu otsusega nr 19 pool aastat hiljem,
8. jaanuaril
10. Tuleb arvestada, et vahepeal möödunud aja tõttu võis olla tekkinud uusi huvitatud isikuid, kes ei osalenud algses planeerimismenetluses, kuid kes soovisid avaldada nüüd oma seisukohti ja vastuväiteid kavandatava planeeringu suhtes. Samuti võivad vahepeal olla muutunud ka teised asjaolud. Seetõttu on Riigikohtu halduskolleegium seisukohal, et selline planeeringu kehtestamine, kus lähtutakse endiselt 6 kuud tagasi toimunud planeerimismenetluse tulemustest, kusjuures siis jäi detailplaneering poolthäälte puudumise tõttu kehtestamata, ei ole kooskõlas planeerimismenetlust reguleerivate normide eesmärkidega. Kui eelmisest planeerimismenetlusest on möödunud pikk ajavahemik, tuleb planeeringu kehtestamiseks viia läbi uus planeerimismenetlus. Käesolevas haldusasjas ei ole tuvastatud, et uus planeerimismenetlus oleks läbi viidud.
11. Planeeringu kehtestamine ilma uut planeerimismenetlust läbi viimata oli käesolevas asjas oluline menetlusviga, mis võis viia ebaõige lahenduseni. T. Päivili kaebus tuleb rahuldada ja Põltsamaa Linnavolikogu
12. jaanuari
13. a otsus nr 19 tühistada. IV
14. Käesolevas asjas on T. Päivil esitanud linnavolikogu
15. jaanuari
16. a otsuse nr 19 peale vaide. Vaide on lahendanud Jõgeva maavanem. T. Päivil on halduskohtus vaidlustanud ka vaideotsuse. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et PlanS ei sätesta eriregulatsiooni vaidemenetluse suhtes. Seetõttu tuleb planeerimismenetluses antud haldusaktide ja toimingute suhtes vaide esitamisel ja selle lahendamisel lähtuda üldregulatsioonist.

§ 73

lg 1 näeb ette, et kui seadusega ei ole sätestatud teistsugust vaidealluvust, esitatakse vaie haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et kui haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostavat organit ei ole, lahendab vaide haldusakti andnud või toimingu sooritanud haldusorgan. Selles asjas oli haldusakti andjaks Põltsamaa Linnavolikogu.

1. KOKS § 661 teenistuslikku järelevalvet reguleerivatest normidest ei nähtu, et linnavolikogude üle teostataks teenistuslikku järelevalvet. Ka VVS
2. peatükis pealkirjaga "Teenistuslik järelevalve" (§-d 93-101) ei sätestata teenistuslikku järelevalvet kohalike omavalitsuste volikogude üle. VVS § 85 reguleerib küll maavanema järelevalvet kohalike omavalitsuste üle, kuid selle järelevalve näol ei ole tegemist teenistusliku järelevalvega

§ 73lg 1 ja 2 ning VVS §-de 93-101 mõttes. Ka Plan

S § 23 lg 1 p-s 2 sätestatu, et maavanem teostab järelevalvet detailplaneeringute üle, ei tähenda, et tegemist oleks teenistusliku järelevalvega. Seega ei teosta maavanem kohaliku omavalitsuse volikogude üle teenistuslikku järelevalvet. Kohaliku omavalitsuse volikogu haldusakti peale esitatud vaide peab

§ 73lg-st 2 tulenevalt lahendama volikogu ise.

24. Järelikult ei olnud Jõgeva maavanemal pädevust läbi vaadata T. Päivili vaiet Põltsamaa Linnavolikogu otsuse peale.

§ 63lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan.

Riigikohtu halduskolleegium on varasemalt leidnud, et sellel põhjusel on haldusakt tühine siis, kui pädevuse puudumine oli ilmselge (vt

1. märtsi
2. a otsuse p 13 haldusasjas nr 3-3-1-21-03;
3. aprilli
4. a otsuse p 19 haldusasjas 3-3-1-32-03). Käesoleval juhul on Jõgeva maavanem oma
5. aprilli
6. a korraldusega nr 351 T. Päivili vaide läbi vaadanud ja jätnud selle rahuldamata. Vaidemenetluse käigus ega ka hilisemas kohtumenetluses pole asja materjalidest nähtuvalt tõstatatud küsimust maavanema pädevusest lahendada vaie. Arvestades seda ning ka eeltoodud asjakohaste vaidepädevust ning järelevalvet reguleerivate sätete mõningast ebaselgust, ei saa käesoleval juhul pidada maavanema pädevuse puudumist ilmselgeks ega Jõgeva maavanema vaideotsust seetõttu tühiseks. Jõgeva maavanema
7. aprilli
8. a korraldus nr 351 tuleb tühistada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann