KOHTUMÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine 3-3-1-38-04 20. oktoober 2004 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed I

) §

3. märtsil 2004 esitatud erikaebuses palus Maksu- ja Tolliamet tühistada halduskohtu määrus ja teha uus määrus, millega võtta kaebus menetlusse ja saata Tallinna Halduskohtule sisuliseks läbivaatamiseks ning esialgse õiguskaitse vahendina rakendada ettekirjutuse täitmise peatamist.
5. aprilli
6. a määrusega jättis Tallinna Ringkonnakohus Maksu- ja Tolliameti erikaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu
7. märtsi
8. a määruse muutmata. Määruse põhjenduste kohaselt: 1) HKMS § 3 lg 2 kohaselt ei kuulu halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, milleks seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra; 2)

§ 101

näeb käesoleva vaidluse lahendamiseks ette erikorra ja käesoleva vaidluse puhul on tegemist

§ 101

lg-s 3 nimetatud vaidlusega; 3)

§ 101

kajastab seadusandja seisukohta, et täidesaatva riigivõimu asutuste vahelised vaidlused lahendataks kohases haldusmenetluses, mitte aga halduskohtumenetluses; 4) AvTS § 53 lg 1 eesmärgiks ei ole halduskohtu pädevuse või teabevaldaja kaebeõiguse reguleerimine; säte reguleerib Andmekaitse Inspektsiooni kohustusi erinevate faktiliste asjaolude korral.

2. aprillil 2004 esitatud erikaebuses Riigikohtule palub Maksu- ja Tolliamet tühistada Tallinna Halduskohtu
3. märtsi 2004 määrus käesolevas asjas, samuti Tallinna Ringkonnakohtu
4. aprilli
5. a määrus ja teha uus määrus, millega võtta Maksu- ja Tolliameti kaebus menetlusse ja saata Tallinna Halduskohtule sisuliseks läbivaatamiseks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
6. Maksu- ja Tolliamet põhjendab erikaebust järgmiselt: 1) HMS-i mõttes ei kattu isik eraõigusliku isiku mõistega, hõlmates ka riigi ja kohaliku omavalitsuse asutusi; nii HMS kui ka HKMS reguleerivad avalik-õiguslikus raamistikus toimuvaga seonduvat, mistõttu pole erinev isiku mõiste sisustamine nimetatud seadustes erikaebuse esitaja arvates põhjendatud; 2) AvTS § 53 lg 1 viitab teabevaldaja õigusele pöörduda vaidluse lahendamiseks halduskohtusse, muule vaidlustamise korrale AvTS-is viidatud ei ole; puuduvad põhjused, miks MTA, olles läbinud HMS kohase vaidemenetluse, ei oma võimalust vaidlustada vaideotsust ja ettekirjutust halduskohtus HMS § 87 lg 1 ja 2 kohaselt; 3) riiklikku järelevalvet reguleerivad õigusaktid ei erista järelevalve adressaate sõltuvalt sellest, kas on tegemist isiku või samasuguse haldusorganiga nagu järelevalvet teostav asutus ise; puuduvad argumendid, mis välistaksid riigipoolse (ühe asutuse kaudu) kaebuse esitamise riigi poolt (teise asutuse kaudu) tehtud ettekirjutuse peale, ent lubaksid selliste ettekirjutuste tegemist; 4) kohtupraktikas on tunnustatud asutuse kaebeõigust analoogses asjas; Tallinna Ringkonnakohus on haldusasjas nr 2-3/333/03 asunud seisukohale, et järelevalve menetluse käigus antud haldusakt piirab reeglina haldusakti adressaadi õigusi ning seetõttu on eraõiguse mõttes isikuks mitteoleval vallavalitsusel tulenevalt HKMS § 7 lg-st 1 õigus pöörduda oma õiguste kaitseks kaebusega halduskohtusse; 5) järelevalve sõltumatuse tagamiseks ei ole ette nähtud AKI ettekirjutuse ega muude sarnaste kohustavate üksikaktide tuhistamise võimalust teenistusliku järelevalve korras; vajalik on teostada eksternset, sõltumatut kohtukontrolli; 6) tegemist ei ole tavapärase õigusliku vaidlusega, mida on silmas peetud

§-s

2. Andmekaitse Inspektsioon oma kirjalikus vastuses erikaebusele nõustub Maksu- ja Tolliameti erikaebuses toodud seisukohtadega osas, mis puudutavad Maksu- ja Tolliameti kaebeõiguse olemasolu halduskohtusse pöördumisel. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
3. Riigikohtu halduskolleegium nõustub erikaebuse esitajaga, et riiklik järelevalve, sealhulgas andmekaitse valdkonnas, on haldusmenetlus. Riikliku järelevalve menetlus võib tugineda nii Haldusmenetluse seaduse kui ka eriseaduste sätetele. Andmekaitse valdkonnas on üheks selliseks eriseaduseks Avaliku teabe seadus. Vastavalt AvTS § 2 lg 3 kohaldatakse Avaliku teabe seaduses ettenähtud haldusmenetlusele Haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades Avaliku teabe seaduse erisusi. Nimetatud asjaoludest on lähtunud ka halduskohtud oma vaidlustatud määrustes. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et järelevalvemenetlust reguleerivad haldusmenetluse sätted kuuluvad kohaldamisele ka sellisel juhul, kui järelevalvet teostatakse valitsusasutuste või nende hallatavate asutuste üle. Avaliku teabe seadus ja selles ettenähtud järelevalvemenetlus laienevad teabevaldajatele, kes on nimetatud AVtS §-s 5, mille
4. lõike p 5 kohaselt on teabevaldajaks ka riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutus.
5. Haldusmenetluse seadus näeb ette halduse aktide ja toimingute vaidlustamise vaidemenetluses (§ 71) ning vaidemenetluse otsuse peale halduskohtusse kaebuse esitamise õiguse (§ 87). Alates
6. augustist 2002 on Haldusmenetluse seaduse kohaselt vaide esitamine võimalik ka riikliku järelevalve korras antud akti või sooritatud toimingu peale. Käesolevas asjas on Maksu- ja Tolliameti poolt vaie esitatud Andmekaitse Inspektsiooni ettekirjutuse peale, mis on antud riikliku järelevalve teostamisel. AvTS § 46 näeb ette vaide esitamise teabenõude täitmisest keeldumise või mittenõuetekohase täitmise peale, s.o teabevaldaja tegevuse peale. Sellise vaide (sisuliselt aga kaebuse või taotluse järelevalvemenetluse alustamiseks) saab esitada teabenõudja. AvTS ei näe aga ette teabevaldaja poolt Haldusmenetluse seaduse tähenduses vaide esitamise võimalust ettekirjutusele, mille Andmekaitse Inspektsioon on teinud järelevalve käigus. Avaliku teabe seaduses asjakohase sätte puudumine iseendast ei välista teabevaldaja poolt vaide esitamise võimalust Haldusmenetluse seaduse alusel. Vaidemenetlust välistavad sätted võivad aga sisalduda teistes õigusaktides. Käesolevas asjas Riigikohtu halduskolleegium ei võta seisukohta küsimuses, kas Haldusmenetluse seaduse
7. peatüki vaidemenetlust käsitlevad sätted on kohaldatavad juhul, kui riikliku järelevalve ettekirjutuse, otsuse või toimingu adressaadiks on riigiasutus, kuivõrd see asjaolu ei ole erikaebuse lahendamisel määrava tähtsusega.
8. Haldusmenetluse seadus lähtub haldusaktide ja -toimingute kohtuliku kontrolli põhimõttest. Samas ei ole Haldusmenetluse seadus halduskohtu pädevust määravaks eriseaduseks. Halduskohtu pädevus avalik-õiguslike vaidluste lahendamisel määratakse eeskätt HKMS §-s
9. Halduskohtumenetluse seadustiku § 3 sätestab järgmist: "

§-le 101 lg 3 tuginedes õigesti.

§ 101

lg-s 3 sätestatud õigusvaidluste lahendamise kord hõlmab ka neid juhtumeid, kus vaidlus tekib valitsusasutuste vahel riikliku järelevalve menetluses. Erikaebuse esitaja väide, et konkreetsel juhul puudub õiguslik vaidlus

§ 101mõttes, pole põhjendatud.

Riiklik järelevalve on kontroll subjekti tegevuse õiguspärasuse üle. Sellelt pinnalt tekkiv vaidlus saab olla üksnes õiguslik. Puuduvad mõistlikud kaalutlused riikliku järelevalve aktide ja toimingute osas

§ 101

lg 3 toimeala kitsendamiseks.

§ 101

lg 3 eesmärgiks on välistada olemuslikult haldusesiseste subordinatsioonisuhete, samuti haldussüsteemi siseste järelevalvesuhete vaidlustatavus halduskohtus. Selline eesmärk ei ole õigusvastane.

§ 101

lg-s 3 kujundatud kord on piisav, et tagada järelevalvemenetluses osalevate valitsusasutuste õiguste kaitse. Samas ei välista

§ 101

riiklikku järelevalvet teostava organi sõltumatust järelevalveotsuste langetamisel ega ole vastuolus

§ 93

lg 6 p-ga 1, mis välistab riikliku järelevalve aktide muutmise teenistusliku järelevalve käigus.

§s 101 sätestatud kord ei ole taandatav Vabariigi Valitsuse seaduses sätestatud teenistuslikule järelevalve menetlusele.

§-s 101 peetakse silmas iseseisvat haldusmenetlust, mille täpsema korra pidi kehtestama Vabariigi Valitsus. 14. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et

§ 101

lg-s 1 on sätestatud, et riigiasutuste õiguslikud vaidlused lahendatakse alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda. Selline eriseaduse reservatsioon laieneb

§-le 101 tervikuna, sh ka lõikele 3. Eriseadustega on

§ 101ettenähtud vaidluste lahendamise regulatsiooni toimeala ka kitsendatud.

Nii näiteks näeb Riigihangete seadus ette ostjaks oleva riigiasutuse õiguse esitada halduskohtusse kaebus Riigihangete Ameti poolt vaidlustuse lahendamisel tehtud otsuse peale. Samas ei ole riigihangete menetlus haldusmenetluseks HMS mõttes. 15. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks käsitleda, kas Avaliku teabe seadusest tuleneb

§ 101toimeala otseseid kitsendusi. Eelnevalt (p 9) halduskolleegium osundas, et Av

TS § 5 lg 1 p 5 eristab teabevaldajana riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutusi. Seadus arvestab teabevaldaja liigist tulenevaid erisusi ka järelevalvemehhanismi sätestamisel. Vastavalt AvTS §-dele 44 ja 45 teostatakse selle seaduse täitmise üle teenistuslikku järelevalvet teabevaldaja kõrgemalseisva organi või asutuse poolt ning riiklikku järelevalvet Andmekaitse inspektsiooni poolt. Riigi- ja kohalike omavalitsuse asutuste üle teenistusliku järelevalve teostamine ei välista riiklikku järelevalvet Andmekaitse Inspektsiooni poolt. Teenistusliku järelevalve teostamine on kõrgemalseisvate organite või asutuste üldine õiguslik kohustus, mille õiguslikud alused on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses. Avaliku teabe seadus detailiseerib teenistusliku järelevalve korraldust avaliku teabe valdkonnas. Riiklik järelevalve laieneb kõikidele teabevaldajatele, kuid selle korraldamisel arvestab Avaliku teabe seadus teabevaldaja liigiga. Nii näeb AvTS § 50 lg 2 ette Andmekaitse inspektsiooni kohustuse teha vaideotsus teatavaks teabevaldaja kõrgemalseisvale asutusele või organile. AvTS § 53 lg 1 kohaselt tuleb Andmekaitse Inspektsioonil juhul, kui teabevaldaja jätab inspektsiooni ettekirjutuse täitmata, pöörduda teabevaldaja kõrgemalseisva asutuse või organi poole teenistusliku järelevalve korraldamiseks. AvTS § 53 lg 2 kohaselt on teenistuslikku järelevalvet teostav organ või asutus kohustatud taotluse läbi vaatama selle saamisest alates ühe kuu jooksul ja teatama teenistusliku järelevalve tulemustest Andmekaitse Inspektsioonile. Halduskolleegiumi arvates ei ole eeltoodud regulatsioon vastuolus Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 101 sätestatuga ega takista õigusvaidluse lahendamist

§ 101lg-s 3 sätestatud korras.

Käesoleval juhul tekkinud õigusvaidluse lahendamiseks oleks Maksu- ja Tolliamet saanud

§ 101

lg-s 3 sätestatud menetluse alustamise taotluse esitada riikliku järelevalve käigus tehtud ettekirjutuse või vaideotsuse saamisel. Andmekaitse Inspektsioonil on oma kõrgemalseisva organi kaudu võimalik taotleda

§ 101lg-s 3 sätestatud menetluse alustamist aga pärast Av

TS § 53 lg-s 2 nimetatud teenistusliku järelevalve korras tehtud otsuse teatavakstegemist. Halduskolleegium leiab eelnevat silmas pidades, et halduskohtud on õigesti tõlgendanud AvTS § 53 lg-t 1. Nimetatud sättes sisalduv osundus teabevaldaja kohtulikule kaebeõigusele Andmekaitse Inspektsiooni ettekirjutusele ei ole, arvestades

§ 101lg-t 3, laiendatav juhtudele, kui teabevaldajaks on riigiasutus.

16. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et konstitutsioonilise seaduse reguleerimisalasse kuuluvad küsimused peavad olema reguleeritud konstitutsioonilises seaduses. Seega saab PS §-s 104 nimetatud seaduste regulatsioone muuta üksnes samas paragrahvis nimetatud konstitutsiooniliste seadustega. Erinevalt Vabariigi Valitsuse seadusest ei ole Avaliku teabe seadus PS §-s 104 loetletud seadus.

§ 101

lg 3 kohaselt kehtestab valitsusasutuste vaheliste õigusvaidluste lahendamise täpsema korra Vabariigi Valitsus. Käesoleval juhul Avaliku teabe seaduse regulatsioon, mis seab lisatingimusi

§ 101

rakendamiseks, on riivanud

§ 101reguleerimisvaldkonna küsimusi.

Eeltoodud asjaolu ei ole halduskolleegiumi arvates aga erikaebuse lahendamisel määrav.

1. Erikaebuses on tõstatatud ka küsimus HKMS § 7 tõlgendamise õigsusest kohtute poolt. Halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et juhul, kui ilmneb, et vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, puudub vajadus seisukohavõtuks väidete osas, mis puudutavad Maksu- ja Tolliameti kaebeõigust. Halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et halduskohtusse pöördumise õiguse määratlemisel tuleb HKMS § 7 käsitleda koostoimes HKMS §-ga 3 ja §-ga
2. Seetõttu ei ole iseendast välistatud, et halduskohtu pädevusse kuuluvas mõnda liiki õigusvaidluses on kohtulik kaebeõigus omistatud ka haldusorganile või asutusele.
3. Eeltoodust tulenevalt tuleb Maksu- ja Tolliameti erikaebus jätta rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu
4. märtsi
5. a määrus haldusasjas nr 3-1151/2004 ja Tallinna Ringkonnakohtu
6. aprilli
7. a määrus haldusasjas nr 2-3/646/04 muutmata. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque