KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-10-04 Otsuse kuupäev 25. oktoober 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järv

§ 413

lg-tes 1, 4 ja 8 sätestatud juhtimisõiguse peatamine on tõlgendatav materiaalse karistusena. Halduskohus viitas kõigis asjades Riigikohtu halduskolleegiumi

1. veebruari
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-1-04 väljendatud sellekohasele seisukohale. Põhjendusena on halduskohus märkinud sarnaselt Riigikohtu halduskolleegiumiga, et juhtimisõiguse peatamise ning isiku poolt väärteo toimepanemise vahel on ulatuslik ajaline intervall, mille kestel võib isik sõidukit juhtida. Juhtimisõiguse peatamisel on karistusele iseloomulik repressiooni eesmärk, mis ei erine karistusseadustiku (KarS) §-s 50 sätestatud lisakaristusest liikluskuriteo eest. Juhtimisõiguse peatamise karistuslikule iseloomule viitavad ka muud karistusõigusele omased tunnused: sanktsiooni ulatuse sõltuvus retsidiivist ning juhtimisõiguse peatamisel tähtaja liitmine eelmise tähtaja kandmata osaga juhul, kui eelmise rikkumise eest kohaldatud juhtimisõiguse peatamise tähtaeg ei ole lõppenud. Arvestamata ei saa jätta ka sanktsiooni rangust - LS § 413 järgi on võimalik juhtimisõigus peatada kuni 24 kuuks. Otsustes on leitud, et juhtimisõiguse peatamine rikub ne bis in idem põhimõtet ja sellest tulenevat õigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. Seetõttu on vaidlusalused sätted vastuolus põhiseaduse (PS) § 23 lgga
4. V. Viigimäe on seisukohal, et mootorsõiduki juhtimisõiguse peatamine on karistusliku iseloomuga ning vastuolus karistusseadustikuga, kuna viimane ei näe väärtegude eest ette lisakaristusi. Seetõttu on liiklusseaduses sätestatud väärteo korduv toimepanemine võrdsustatud kuriteoga. LS § 413 lg 4 on vastuolus PS §-ga 23, kuna rikub õigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. Kõnealuse liiklusväärteo toimepanijal ei ole võimalust ennast kaitsta ning selgitada rikkumise asjaolusid. Seega on rikutud ka PS §-st 24 tulenevat õigust olla oma asja arutamise juures.
5. K. Pugi ja E. Kivivare ei ole Riigikohtule arvamust esitanud.
6. Riigikogu õiguskomisjon leiab,

§ 413lg-d 1, 4 ja 8 ei ole põhiseadusega vastuolus.

Juhtimisõiguse peatamine on mittekaristuslik sunnivahend. Liiklusseadus sisaldab sellist regulatsiooni, kuna seadusandja on tahtnud vähendada karistuslike mõjutusvahendite osakaalu Eesti õigussüsteemis. Juhtimisõiguse peatamine liiklusseaduse alusel, võrreldes sõiduki juhtimise õiguse äravõtmisega karistusseadustiku kohaselt, toob kaasa erinevad õiguslikud tagajärjed. Viimasel juhul võib juhtimise õigust piirata kuni kolmeks aastaks ning karistusotsus kantakse karistusregistrisse. Sätteid ei muuda põhiseadusevastaseks ka kaalutlusõiguse puudumine. Diskretsiooni mitte võimaldav regulatsioon on põhiseaduspärane juhul, kui see on proportsionaalne. Pidades silmas Eesti liikluskultuuri, on juhtimisõiguse peatamine isikute mõjutamiseks õiguskuulekusele otstarbekas ja sobiv abinõu. Samuti on säärase sunnivahendi kasutamine vajalik teiste isikute elu, vara ja tervise kaitseks. 9. Eesti Riiklik Autoregistrikeskus (ARK) on seisukohal,

§ 413lg-d 1, 4 ja 8 on kooskõlas põhiseadusega.

ARK leiab, et mootorsõiduki juhtimisõigus on eriõigus, mille kasutamisel tuleb järgida liikluseeskirju. Juhtimisõigus on tõlgendatav ja võrdsustatav haldusorgani väljastatava tegevusloaga. Liikluskultuuri tõstmise ning turvalisuse tagamise eesmärgil on peetud vajalikuks ohtlikke rikkumisi toime pannud juhid liiklusest kõrvaldada. LS § 413 abil on tagatud PS §-des 16 ja 28 sisalduvate õiguse elule ning õiguse tervise kaitsele realiseerumine. Juhtimisõiguse peatamata jätmine võib kaasa tuua raskeid tagajärgi teiste isikute elule, tervisele ja varale. Juhtimisõiguse peatamine ei ole tõlgendatav materiaalse karistusena, sest seda ei peatata karistusotsusega, vaid juhiloa väljaandnud asutuse poolt halduskorras. Karistusena on käsitatav vaid see, mis on seaduses expressis verbis karistusena sätestatud. Juhtimisõiguse peatamine ei too kaasa karistusele omaseid tagajärgi. Seega on tegu mittekaristusliku sunnivahendi ehk haldustõkendiga. Juhtimisõiguse peatamisel on kaks eesmärki - esiteks kõrvaldada liiklusest pikemaks ajaks isikud, kes on toime pannud enamohtlikke väärtegusid, ning teiseks asetada enamohtliku liiklusalase väärteo toime pannud isik olukorda, kus ta on sunnitud oma käitumise üle järele mõtlema, et seeläbi oma edasist käitumist parandada. ARK leiab, et juhtimisõiguse peatamise regulatsioon ei ole vastuolus ka PS §dega 11, 12, 14, 19, 31 ja 34. 10. Justiitsminister leiab,

§ 413lg-d 1, 4 ja 8 ei riku ne bis in idem põhimõtet ega ole vastuolus põhiseadusega.

Juhtimisõiguse peatamine on mittekaristuslik sunnivahend, kuna selle tagajärjed on erinevad karistusseadustikus sätestatud sõiduki juhtimise õiguse äravõtmisest. LS § 413 alusel juhtimisõiguse peatamise tähtaeg on lühem karistusseadustikus sätestatud juhtimise õiguse äravõtmise tähtajast ning juhtimisõiguse peatamise otsust ei kanta erinevalt sõiduki juhtimise õiguse äravõtmise otsusest karistusregistrisse. Samuti ei saa juhtimisõiguse peatamist käsitada väärteo eest kohaldatava lisakaristusena, sest karistusseadustiku kohaselt on lisakaristused ette nähtud vaid kuritegude korral. Justiitsminister märgib, et juhiloa peatamisel on haldusõiguslik iseloom, mis oma õiguslikult olemuselt sarnaneb teistele tegevuslubadele ja litsentsidele (nt relvaluba, kauplemisluba, muu ettevõtlusluba). Nende lubade peatamine või kehtetuks tunnistamine põhjendusel, et tegevusloa omanik on rikkunud õigusaktidest tulenevaid nõudeid, on tavaline. Selliste lubade eesmärgiks on tagada, et teistele isikutele loomult ohtlike tegevustega võiksid tegeleda vaid isikud, kellel on selleks kas vastavad teadmised ja oskused või garantiid. On loomulik, et kui isiku teadmised, oskused või garantiid on puudulikud, on haldusorganil võimalik loa kehtivust ajutiselt peatada. Juhtimisõiguse peatamine teenib sama eesmärki, mida juhtimisõiguse loa andminegi - et liikluses osaleksid mootorsõidukite juhtidena isikud, kellel on selleks vajalikud teadmised ja oskused ning suhtumine. Juhtimisõiguse ajutise peatamise eesmärk on sundida isikut edaspidi korrektselt täitma liiklemist reguleerivates õigusaktides sätestatud nõudeid. Justiitsminister on ka arvamusel, et isiku kaebeõigus on juhtimisõiguse peatamise otsuse tegemise korral piisavalt tagatud. Väärteomenetluse seadustiku § 19 alusel on isikul võimalik ennast kaitsta juba väärteomenetluse kestel. Justiitsminister rõhutab ka, et juhtimisõiguse peatamist ei ole karistusena sätestatud, ning viitab Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 4. märtsi 2003. a otsusele asjas nr 3-1-1-6-03. 11. Õiguskantsler leiab,

§ 413

lg-d 1, 4 ja 8 riivavad ebaproportsionaalselt PS § 23 lg-s 3 sätestatud kahekordse karistamise keeldu ja on seetõttu vastuolus PS §-ga 11, § 13 lg-ga 2 ja § 23 lgga 3 nende koostoimes. Õiguskantsler leiab, et kuigi juhtimisõiguse peatamine on vormiliselt mittekaristuslik sunnivahend, on juhtimisõiguse peatamisel sisuliselt karistusele omased tunnused: pönaalne mateeria, tasumisidee ja repressioon. Liiklusseaduse regulatsioonist tulenevalt toob üks ja seesama väärtegu kaasa kahe sanktsiooni kohaldamise. Seega on juhtimisõiguse peatamisel lisakaristuse iseloom. Kuna juhtimisõiguse peatamine on materiaalselt tõlgendatav karistusena, siis riivab see ne bis in idem põhimõtet ja isikute põhiseaduslikku õigust mitte olla sama teo eest teistkordselt karistatud. LS §-s 745 ja § 7422 lg-tes 2 ja 3 sisalduvatest väärteo koosseisudest ei selgu, et õigusrikkumise karistamisega kaasneb ka täiendavate mõjutusvahendite kohaldamine. Seega on liiklusseaduse regulatsioon teoga kaasnevate tagajärgede suhtes ebaselge ning seetõttu vastuolus PS § 13 lg-s 3 sisalduva õigusselguse põhimõttega. LS § 413 riivab põhiseaduse § 23 lg-t 3 ebaproportsionaalselt, sest juhtimisõiguse peatamise sätestamine väljaspool väärteo koosseisunormi riivab intensiivselt isikute menetluslikke õigusi. Samuti pole seadusandja valitud abinõu - karistuse ning juhtimisõiguse peatamise kui materiaalses mõttes karistuse eraldi sätestamine - mõõdukas vahend kohtute töö efektiivsuse tagamise saavutamiseks. Õiguskantsler leiab, et Riigikohus peaks otsustama ka LS § 413 lg-te 2, 3, 5, 6 ja 7 põhiseaduspärasuse üle. ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED 12. Liiklusseaduse (RT I 2001, 3, 6 ... 2003, 78, 522) § 413 lg-d 1, 4 ja 8: "§ 413. Juhtimisõiguse peatamine juhiloa väljaandnud asutuse poolt

§ 413lg-d 1, 4 ja 8 on asjassepuutuvad.

Tegemist on normidega, mille alusel peatati K. Pugi, V. Viigimäe ja E. Kivivare juhtimisõigus. Seega sõltub juhtimisõiguse peatamise otsuse peale esitatud kaebusi arutanud halduskohtu otsuste õigsus sellest, kas kõnealused normid on põhiseaduspärased või mitte.

1. Põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud mitmekordse karistamise keelu ehk nn ne bis in idem põhimõtte kohaselt ei tohi kedagi teist korda kohtu alla anda ega karistada teo eest, milles teda vastavalt seadusele on mõistetud lõplikult süüdi või õigeks. Sellest keelust tuleneva põhiõigusega tagatakse isiku võimalus teada, millised on need riikliku sunni iseloomuga järelmid, mida võidakse kohaldada tema toimepandud süüteo tuvastamise korral. Samuti tagatakse selle põhiõiguse abil õigusrahu ja välistatakse võimalus, et pärast isiku kohta tehtud jõustunud karistamisotsust võidakse teda üllatada sooviga hakata kaaluma täiendavat karistamist sama teo eest. Otsustamaks, kas juhtimisõiguse peatamise puhul LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 alusel on tegemist selle keelu rikkumisega, vajab kontrollimist, kas juhtimisõiguse peatamine nende sätete alusel asub PS § 23 lg 3 kaitsealas. Selleks tuleb leida vastus järgmistele küsimustele: kas juhtimisõigus peatatakse LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 alusel sama teo eest, mille eest on isikut karistatud väärteomenetluses; kas juhtimisõiguse peatamine ülalnimetatud sätete alusel kujutab endast karistust ning lõpuks, kas tegemist on mitmekordse karistamisega PS § 23 lg 3 tähenduses.
2. On ilmne, et olukorras, kus juhtimisõigus peatatakse ühe liiklusrikkumise eest, mille eest on ette nähtud ka väärteokaristus, kohaldatakse mõlemat sanktsiooni sama teo eest. Sellise olukorraga on tegemist LS § 413 lg 1 puhul. Riigikohtu üldkogu leiab, et ka LS § 413 lg-te 4 ja 8 alusel peatatakse juhtimisõigus sama teo eest, mille eest teda karistati juhtimisõiguse peatamise aluseks olnud viimase karistamisotsusega. Kõnealused sätted viitavad väärteokoosseisudele, nõudes aga mitme eelneva väärteoasjas tehtud karistamisotsuse olemasolu. Seega on nii karistamisel väärteomenetluses kui juhtimisõiguse peatamisel eelduseks sama liiklusrikkumise toimepanemine, kuid juhtimisõiguse peatamise dispositsioon lisab juriidilise retsidiivi nõude.
3. Järgmisena tuleb leida vastus küsimusele, kas juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 järgi kujutab endast süüteo eest kohaldatavat karistust. Vaidlust ei ole selle üle, et teod, mille eest juhtimisõigus peatatakse, kuuluvad süütegude hulka - LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaldamine eeldab väärteomenetluses tehtud jõustunud karistusotsuste olemasolu (vt ka otsuse p 15). Samas ei kujuta LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 endast formaalselt karistusõiguse eriosa norme. Karistusseadustiku üldosa ei näe väärtegude eest ette lisakaristusi, põhikaristusteks on KarS § 3 lg 4 kohaselt üksnes rahatrahv ja arest. Samuti tuleb arvestada, et seadusandja on paigutanud liiklusseaduses liiklusalaste rikkumiste eest juhtimisõiguse peatamise (
4. peatükk) eraldi samas seaduses sätestatud väärteokoosseisudest (
5. peatükk).
6. Küsimust, kas mingi riiklik sunnivahend on PS § 23 lg 3 mõttes käsitatav karistusena või mitte, ei saa aga lahendada üksnes karistusseadustikus sätestatu pinnalt. Kontrollimist vajab, kas mingit riiklikku sunnivahendit, mida formaalses karistusõiguses ei loeta karistuseks, tuleb siiski käsitada karistusena sisuliselt ehk materiaalselt. Põhiõiguslikud garantiid peavad olema tagatud ka nende riiklike sunnivahendite kohaldamisel, mida ei ole formaalses karistusõiguses karistusena sätestatud, kuid mis on materiaalselt käsitatavad karistusena. Seega tuleb ka juhtimisõiguse peatamise puhul hinnata, kas tegemist on karistusega materiaalses mõttes, s.o õiguserikkumise eest kohaldatava meetmega, mis evib karistuse olemust ja eesmärki ning on piisavalt raske, olemaks võrreldav kriminaalkaristusega formaalses mõttes.
7. Oma olemuselt kujutab karistus endast isiku õiguste või vabaduste kitsendamist. Siiski ei ole igasuguse õiguste või vabaduste kitsendamise puhul tegemist karistusega, seda ka juhul, kui kitsenduse põhjuseks on õiguserikkumine. Erinevus süüteo eest kohaldatava karistuse ja mittekaristusliku sunnivahendi vahel seisneb järgnevas. Karistuse aluseks on vältimatult isiku süü, karistus kujutab endast kitsenduses väljenduvat etteheidet. Seevastu mittekaristusliku sunnivahendi kohaldamise aluseks ei ole isiku süü, vaid isikust lähtuv oht, millele viitavad toimepandud teod.
8. Liiklusseaduse § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaselt peatab juhtimisõiguse juhiloa väljaandnud asutus väärteomenetluses tehtud jõustunud karistamisotsuse alusel. LS § 413 lg 10 sätestab: "Juhtimisõiguse peatamine vormistatakse loa väljaandnud asutuse otsusega kolme päeva jooksul, arvates jõustunud karistamisotsuse saamisest. Otsus peab sisaldama käesoleva seaduse § 41 lõike 4 punktides 1-3, 5 ja 6 nimetatud andmeid. Otsuse koopia saadetakse isikule posti teel." Juhtimisõiguse peatamisel ARK-s sisulist menetlust ei toimu, vaid asutuse roll seisneb üksnes juhtimisõiguse peatamise vormistamises. Seega haldusorgan ei hinda juhtimisõiguse peatamisel isikust lähtuvat liiklusohtu. Ainsaks rikkumise asjaolude hindajaks on väärteoasja menetleja, kes süüteoasja arutamisel hindab aga üksnes isiku süüd, mistõttu tuleb juhtimisõiguse peatamise aluseks lugeda seda, et isik on süüdi liiklusalase rikkumise toimepanemises. Samasugusele seisukohale on jõudnud Euroopa Inimõiguste Kohus
9. septembri
10. a otsuses asjas Malige v France, leides, et haldusorgani kehtestatud juhtimiskeeldu, mis on kehtestatud süüteomenetluse tulemusel ja kontekstis, tuleb vaadelda isiku süüdimõistmise automaatse järelmina ("an automatic consequence of the conviction").
11. Liiklusseaduse § 413 lg-tes 1-8 sätestatud juhtimisõiguse peatamise kestus ulatub 1 kuust (lg 1) 24 kuuni (lg 8). Üldkogu leiab, et aastatesse ulatuv juhtimiskeeld on piisavalt koormav, käsitamaks seda karistusena PS § 23 lg 3 tähenduses (liiklusalaste kuritegude puhul võib KarS § 50 lg 1 alusel lisakaristusena kehtestada kuni kolmeaastase juhtimiskeelu). Arvestada tuleb sedagi, et juhtimisõiguse peatamise puhul üle kuue kuu peab isik LS § 44 lg 1 alusel juhtimisõiguse taastamiseks sooritama liiklusteooriaeksami, kui isikul on juhtimisõigus peatatud kauemaks kui 12 kuuks, peab ta juhtimisõiguse taastamiseks sooritama nii liiklusteooria- kui sõidueksami. Käsitletava küsimuse lahendamisel ei saa kõrvale jätta ka ajaloolist argumenti. Karistusõiguse reformi eelsel perioodil oli juhtimisõiguse peatamine haldusõiguserikkumiste eest kohaldatavaks karistuseks ka formaalses mõttes. Kuigi lühiajaline juhtimisõiguse peatamine ei ole iseenesest niivõrd koormav meede, et seda lugeda selliseks materiaalseks karistuseks (vt Euroopa Inimõiguste kohtu
12. oktoobri 1999 otsus asjas Escoubet v Belgium), millele peaksid laienema süüasja arutamisel ettenähtud garantiid, leiab üldkogu, et piiri tõmbamine LS § 413 lg-te 1-8 siseselt oleks ebamõistlik, kuna need sätted moodustavad ühtse süsteemi.
13. Seega kujutab juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaselt riiklikku sunnivahendit, mille kohaldamisel tuleb arvestada põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatuga. Järgnevalt kontrollib üldkogu, kas väärteomenetluses tehtud karistamisotsusele tuginev juhtimisõiguse peatamine kujutab endast põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumist.
14. Põhiseaduse § 23 lg 3 sõnastusest tulenevalt ei ole põhimõtteliselt keelatud mitme karistuse, näiteks põhi- ja lisakaristuse kohaldamine, kuid keelatud on asja teistkordne menetlemine ja karistamine iseseisvas menetluses. Sellist tõlgendust toetab asjaolu, et ne bis in idem põhimõte kujutab endast ühelt poolt protsessitakistust, teisalt aga isiku subjektiivset õigust eeldada, et teda ei süüdistata sama teo eest uuesti. Nii on mitmekordse karistamise keeld seotud õiguskindluse põhimõttega, kaitstes isikut riigi omavoli eest (vt otsuse punkt 14).
15. Seega oleks põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud keelu rikkumisega tegemist juhul, kui juhtimisõiguse peatamisele selle väljaandnud asutuses eelneks sama teo eest uus kohtu alla andmine PS § 23 lg 3 mõttes ja teistkordne sisuline menetlemine. Kumbagi mainituist aga ei toimu. Juhtimisõiguse peatamine kehtivas õiguses sätestatud kujul evib nii haldus- kui karistusõiguse tunnuseid. Kuigi juhtimisõiguse peatab haldusorgan ning tegemist ei ole formaalselt karistusõiguse normiga, on tegemist karistusega materiaalses tähenduses. Oluline on seejuures asjaolu, et juhtimisõiguse peatamisel ei tuvastata iseseisvalt rikkumiste asjaolusid, vaid peatamise aluseks on jõustunud väärteomenetluse otsus ja seeläbi väärteo toimepannud isiku süü (vt otsuse punkt 19). Seetõttu ei kujuta juhtimisõiguse peatamine endast ka isiku sama teo eest uut kohtu alla andmist ega tema süüteo teistkordset menetlemist, vaid olles väärteomenetlusest tulenev vääramatu järelm, moodustab sellega ühtse terviku.
16. Vastavalt LS § 28 lg-le 3 on juhtimisõiguse saamise eelduseks, et liikluses osaleja peab tundma liiklusalaste õigusaktide nõudeid. Üldkogu leiab, et sellest tulenevalt ei ole isikule, keda karistatakse liiklusalase väärteo eest, ootamatu, et karistamisotsuse jõustumisele järgneb ka tema juhtimisõiguse peatamine, sest sellise meetme kohaldamine on üheselt ja siduvalt ette nähtud LS § 413 lg-tes 1-
17. Selle paragrahvi erinevates lõigetes sätestatu kohaselt ei saa karistamisotsuse tegemisel olla isikule üllatuseks ka see, kui pikaks ajaks peatatakse tema juhtimisõigus karistamisotsuse jõustumisel. Seega ei saa väärteo eest karistatud isik lugeda enda kohta tehtud karistamisotsuse jõustumisele automaatselt järgnevat juhtimisõiguse peatamist õiguskindlust rikkuvaks asjaoluks. Mootorsõiduki juhil on võimalik hästi ette näha, millised tagajärjed tema õigusvastase tegevusega kaasnevad ning väärteomenetluse käigus end nende eest kaitsta.
18. Riigikohtu üldkogu märgib, et võib esineda ka juhtumeid, mil juhiloa väljaandnud asutuse töötaja väljub talle LS §-s 413 antud volituste piirest ja toimib viisil, mida ei ole alust eeldada karistamisotsuse tegemisel. Seaduse süstemaatilise tõlgendamise pinnalt on alust järeldada, et eeskätt just sellisteks juhtudeks on seadusandja LS § 41 lg-s 10 näinud ette võimaluse kaevata juhtimisõiguse peatamise otsuse peale kõrgemalseisvale ametiisikule või halduskohtusse.
19. Tulenevalt ülalmärgitust on Riigikohtu üldkogu seisukohal, et juhtimisõiguse peatamine LS § 413 lg-te 1, 4 ja 8 kohaselt ei ole käsitatav isiku teistkordse karistamisena ega riku põhiseaduse § 23 lg-s 3 sätestatud mitmekordse karistamise keelu põhimõtet. Seetõttu tuleb Tallinna Halduskohtu taotlused jätta rahuldamata ning LS § 413 lg-d 1, 4 ja 8 jätta põhiseadusevastaseks tunnistamata. Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu, Peeter Vaher