KOHTUOTSUS Kohtuasja number Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-56-04 Otsuse kuupäev 30. november 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Menetluse alus Riigikohtus OÜ Deltahansa kaebus Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse tekitatud kahju hüvitamise nõudes Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/210/2004 OÜ Deltahansa kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 7. oktoober 2004 Kohtuistungil osalenud isikud OÜ Deltahansa esindaja vandeadvokaadi vanemabi Arina Liskmann Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse esindaja vandeadvokaat Tarvo Lindma Vaidlustatud kohtulahend RESOLUTSIOON Rahuldada OÜ Deltahansa kassatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 10. mai 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/210/2004 ja Tallinna Halduskohtu 6. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 3-438/2003 osas, milles jäeti rahuldamata OÜ Deltahansa nõue hüvitada kahju, mis tekitati tasuliste kauplemislubade väljastamisega kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. Selles osas tuleb asi saata uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. OÜ Deltahansa esitas 20. detsembril 2002 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus mõista Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuselt kaebaja kasuks välja talle tekitatud kahju 113 302 kr. Kaebuse kohaselt on OÜ Deltahansa tasunud Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsusele 29. veebruarist 2000 kuni 30. märtsini 2002 113 302 krooni õiguse eest tegeleda tänavakaubandusega Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis ja Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. Kaebaja palus jätta põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määruse nr 43 "Turul ja tänaval kauplemise eeskirja kinnitamine" p 4.6 ja Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korralduse nr 1-1/133 punktid 1.1, 1.2, 1.3 ja 2. 2. Tallinna Halduskohus jättis 6. juuni 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-438/2003 kaebuse rahuldamata. 3. OÜ Deltahansa palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. 4. Tallinna Ringkonnakohus jättis OÜ Deltahansa apellatsioonkaebuse rahuldamata, kuid muutis halduskohtu otsuse põhjendavat osa ringkonnakohtu otsuses märgitud viisil. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1. OÜ Deltahansa esitas kaebuses nõude kahel alternatiivsel alusel: alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise sätete järgi. 2. Alusetu rikastumise sätete alusel pole nõude rahuldamiseks alust. Arvestades TsK § 477 lg-d 1 ja 2, on isik kohustatud ilma seaduse või tehinguga kindlaksmääratud alusteta omandatud vara tagastama. Samasugune kohustus tekib ka juhul, kui alus, mille järgi vara omandati, langeb hiljem ära. RVS § 22 lg 1 näeb samuti ette õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamise. 3. OÜ-lt Deltahansa tänavakaubanduse tasu nõudmise õiguslikud alused olid:
- a)Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja p 4.6, mille Riigikohus tunnistas 10. aprilli 2002. a otsusega asjas nr 3-4-1-4-02 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks;
- b)Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-1/133 kui üldakt, millega kehtestatud tasumäärasid rakendati kuni Põhja-Tallinna Linnaosa vanema 22. märtsi 2000. a korralduse nr 1-1/96 andmiseni. Korraldus nr 1-1/133 on analoogiline Riigikohtu 10. aprilli 2002. a otsusega põhiseadusevastaseks tunnistatud Tallinna Kesklinna Valitsuse 31. märtsi 1995. a korraldusega nr 386;
- c)üksikaktid, mille alusel OÜ Deltahansa tasus kauplemislubade eest on kehtivad ega ole tühised. 4. Kauplemisloa tasu maksmise aluseks on linnaosa vanema korraldused, mis pole kaotanud kehtivust. Seega pole tasu maksmise alus ka hiljem ära langenud. Kuna kauplemislubade väljaandmise korraldused pole tühised haldusaktid (HMS § 63), ei ole TsK § 477 lg-te 1 ja 2 ega RVS § 22 lg 1 teokoosseisud täidetud ning sellel alusel ei kuulu nõue rahuldamisele. 5. Kahju hüvitamise nõude tekkimiseks peab TsK § 450 lg 1 ja § 448 ning RVS § 7 lg 1 järgi kindlaks tegema, kas kaebajal on tekkinud kahju, kas väidetav kahju on tekkinud haldusorgani õigusvastase tegevuse tulemusena ja kas tekkinud kahju ja õigusvastase tegevuse vahel on põhjuslik seos. Kahju tekkimise kindlakstegemiseks tuleb võrrelda kannatanu tegelikku varalist olukorda pärast õiguste rikkumist ja hüpoteetilist olukorda, mis oleks, kui kannatanu õigusi poleks rikutud. Kui need tingimused on täidetud, tuleb lõpuks kontrollida, kas ei esine aluseid vastutuse piiramiseks. 6. Kauplemislubade andmise aja õiguslikust regulatsioonist saab järeldada, et luba ei oleks ilma kauplemiskoha tasu maksmata saanud väljastada. On ilmne, et tasu kehtestati eesmärgiga seada piirangud kauplemiskohtade jagamisele avalikel teedel ja turgudel. Kui sellise piirangu kasutamise õigusvastasus olnuks volikogule selge enne määruse kehtestamist, oleks volikogu ilmselt seadnud muud piirangud kauplemisloa andmisele. Kauplemisloa väljastamine oli ühtlasi luba paigaldada kiosk vastavasse kohta. Pole mõeldav, et isikud, kes soovivad kasutada avalikke tänavaid ja turge kauplemiseks, peavad selleks saama loa ilma igasuguste piiranguteta. Igaühel on õigus liigelda avalikul teel. Kioski paigaldamine avalikule tänavale takistab reeglina liiklust ja juba see näitab, et üksnes turumajanduse reguleerivale toimele lootma jäädes ja kauplemislubade taotlusi piiramatult rahuldades poleks võimalik tagada normaalset liikluskorraldust. Tallinna Kesklinna vanema korraldustest kauplemiskoha tasumäärade kehtestamise kohta nähtub, et sõltuvalt müügikohast oli õigus suurendada kehtestatud tasumäära sõltuvalt kioski asukohast. Näiteks oli vanalinna kaitsealal ja kaubandus-teeninduskeskuste ümbruses kauplemiskoha tasu tunduvalt kõrgem kui muudes kohtades. Ka see näitab, et tasumäärade kehtestamist kasutati kauplemisloa taotluste esitamise piiranguna kohtades, kus liiklusolud on niigi pingelised. See, et piirangul puudus seaduslik alus, ei anna alust väita, et kauplemisluba tulnuks igal juhul väljastada ka ilma kauplemisloa eest tasu nõudmata. Tänavakaubanduse reguleerimine oli antud kohaliku omavalitsuse otsustada. Ükski seadus ei sätesta kohustust väljastada kõigile taotlejatele kauplemisluba kaubandustegevuseks avalikul teel. Põhiseaduses sätestatud ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust kaubelda avalikul teel. 7. Tasu maksmise kohustust ei saa vaadelda lahus korralduste muust sisust. Kaebuse esitajal oleks olnud õigus nõuda korralduse kohustava kõrvaltingimuse tühistamist, kui linnaosa valitsusel oleks olnud kohustus väljastada kauplemisluba ilma kõrvaltingimusteta (HKMS § 26 lg 11 p1). Sellist kohustust linnaosa valitsusel ei olnud, loa väljaandmisel oli linnaosa valitsusel diskretsiooniõigus. Järelikult peab haldusakti läbi tekkinud võimaliku kahju hindamisel lähtuma haldusakti sisust tervikuna. Saadud soodustust ja makstud tasu ei saa käsitleda sõltumatult. 8. Kaebuse esitaja sai kauplemisloa tasu eest soodustuse – tal tekkis õigus paigaldada kiosk avalikule teele ja kasutada avalikku teed kaubandustegevuseks ja kasumi teenimiseks. Tasu maksmata poleks kaebuse esitaja sellist soodustust saanud ja seega poleks ta ilma kauplemisloa tasu maksmata olnud soodsamas seisundis kui ebaseaduslikult nõutud tasu eest loa väljastamisel. Tulenevalt eeltoodust saab järeldada, et kauplemisloa eest makstud tasu pole käsitletav kaebuse esitaja kahjuna – ta ei ole sattunud õigusvastaselt küsitud kauplemisloa tasu maksmise tõttu ebasoodsamasse olukorda, kui ta olnuks ilma õigusi rikkumata. Ka kaebuse esitaja esindaja kinnitas ringkonnakohtu istungil, et kioskite pidamine oli tulus ja kauplemisloata jäämisel oleks saamata jäänud tulu olnud suurem kui selle eest nõutud tasu. Kaebaja esindaja kinnitusel ei olnud nõutud tasu ka ülemäära kõrge. Kuna kaebuse esitaja on aastate vältel korduvalt taotlenud samadel tingimustel kauplemisluba, saab asuda seisukohale, et saadud soodustus on kõrgemalt hinnatav kui makstud tasu ja kauplemisload lõid kaebuse esitajale vaatamata nõutud tasule tunduvalt soodsama olukorra võrreldes isikutega, kes ei saanud avalikul tänaval kaubelda. 9. Kuna kahju ei ole tekkinud ja pole tõendatud, et linnaosa valitsus oleks pidanud kauplemisloa väljastama ka ilma kohustava kõrvaltingimuseta, ei ole võimalik tuvastada põhjuslikku seost õiguste rikkumise ja väidetava kahju vahel. Alus kahjunõude rahuldamiseks puudub. Seetõttu puudub ka vajadus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks. 10. Halduse üksikaktide õigeaegsel vaidlustamisel oleks kaebajal olnud võimalus väidetud kahju tekkimine ära hoida. Kaebuse esitaja võinuks taotleda linnaosa vanema korralduste, millega talle määrati tänavakaubanduse tasumäärad, tühistamist. Samuti võinuks ta halduskohtus nõuda kauplemisloa väljastamist ilma tasu nõudmata. Kuna kauplemisloa väljastamine on kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsus, oleks kohus saanud vaid teha ettekirjutuse kauplemisloa väljaandmise uueks otsustamiseks ilma ebaseadusliku tasu nõudeta. See oleks välistanud väidetava kahju tekkimise, kuid poleks taganud kauplemisloa väljastamist, sest kohalik omavalitsus pidi piiratud kauplemiskohti jagama mingite kriteeriumide alusel. Sel juhul oleks jagamisel aluseks võetud mõni muu kriteerium. Eeltoodu näitab omakorda, et kaebuse esitajale pole kahju tekkinud, sest kauplemiskoha saamiseks oli talle igal juhul soodsam maksta tasu. 11. OÜ Deltahansa kaebus jäeti eeltoodud põhjendustega rahuldamata Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kauplemise eest võetud tasude tagasi nõudmise osas. Rahuldamata jäi ka kahjunõue Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis kauplemisõiguse eest võetud tasu osas. Selle nõude rahuldamata jätmist põhjendati sellega, et OÜ Deltahansa ei vaidlustanud õigeaegselt korraldusi, millega talt võeti tasu. OÜ Deltahansa palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 5. OÜ Deltahansa väidab kassatsioonkaebuses järgmist: 1) ringkonnakohtu otsusest tuleneb, et tasu küsimine kauplemisloa eest oli seaduslik. See seisukoht on vastuolus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusega asjas nr 3-4-1-4-02; 2) vaidluse põhiküsimuseks oli, kas ja mille alusel oli linnaosa pädev kehtestama tänavakaubanduse ja loa vormistamistasu ning mille alusel võis kauplemisloa väljastamise tingimuseks seada tasu maksmise. Ringkonnakohus ei uurinud linnaosa pädevust ega esitanud seisukohta, mille alusel linnaosa võis küsida tasu kauplemisloa väljastamise eest; 3) ainetu on ringkonnakohtu seisukoht, et tänavakaubanduse tasu on piiranguks avalikel teedel ja turgudel kauplemiskohtade jagamisel. Ei selgu, kuidas tasu maksmine mõjutas liiklusolusid; 4) ainetu on vaidlus selle üle, kellele oli kauplemisloa andmine soodsam. Oluline on, et linnaosa korraldused olid pädevuse ületamise tõttu tühised; 5) ringkonnakohus ei andnud hinnangut OÜ Deltahansa väitele, et kahju polnud võimalik vältida ega kõrvaldada haldusakti kõrvaltingimuste tühistamise nõudega. Isegi, kui OÜ Deltahansa teadnuks, et tasu küsimine on ebaseaduslik, oleks ta kauplemisloa saamiseks ja oma tegevuse jätkamiseks maksnud tasu ja alles siis pöördunud kohtusse. Ka sel juhul oleks olukord olnud samasugune kui praegu – tasu on makstud, kauplemisluba saadud, kuid tasu küsitakse tagasi; 7) ringkonnakohus lahendas asja Riigikohtu otsusega kehtetuks tunnistatud eeskirja punkti 4.6 alusel, rikkudes põhiseadusevastase üldakti mittekohaldamise kohustust (PS §-d 146 ja 152). Riigikohtu 10. aprilli 2002. a otsusega kehtetuks tunnistatud aktid on kehtetud algusest peale; 8) ringkonnakohtu otsus on vastuolus RVS § 14 lg-ga 1, mis reguleerib põhiseadusevastase õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist. Eeskirja punkt 4.6 on tunnistatud põhiseadusevastaseks. 113 302-kroonise tasu võtmine on õiguste oluline rikkumine; 9) tasu kehtestamise korraldused on vastuolus PS §-ga 113. Riigikohus asus 22. detsembri 2000. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-00 seisukohale, et § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused. Ükski seadus ei andnud tänavakaubanduse või kauplemisloa vormistamise tasu kehtestamise õigust linnaosa vanemale. Pädevust ületades antud korraldus on HKS § 63 järgi tühine (kehtetu algusest peale); 10) Riigivastutuse seadusest ei tulene, et kahju hüvitamiseks või alusetult üleantu tagasisaamiseks tuleb alati eelnevalt nõuda haldusakti tühistamist. Tasu kehtestamise korraldused on vaidlustatud käesolevas asjas. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT I 6. Käesolevas vaidluses on OÜ Deltahansa eesmärgiks saada Põhja-Tallinna linnaosalt tagasi raha, mida ta linnaosa vanema korralduste alusel maksis 29. veebruarist 2000 kuni 30. märtsini 2002 õiguse eest tegeleda tänavakaubandusega Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis ja Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. OÜ Deltahansa leiab, et talt on kauplemisloa eest tasu võetud põhiseadusevastaselt, sest linnaosa vanema korraldused tuginesid põhiseadusevastasele PõhjaTallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldusele nr 1-1/133. Viimane oli linnaosa valitsuse üldakt, millega sätestati tasumäärad kauplemislubade väljastamise eest. OÜ Deltahansa on nõude esitanud kahel alternatiivsel alusel: alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise sätete järgi. Linnaosa valitsuse korraldused, millega OÜ-le Deltahansa määrati tasu kauplemislubade eest, on antud 29. veebruarist 2000 kuni 30. märtsini 2002. Vaidlusaluseks summaks on 113 302 krooni. 7. Vaatlusaluse perioodi erinevatel etappidel oli avalik-õiguslikes suhetes alusetu rikastumine ja kahju hüvitamine reguleeritud erinevalt. 1. jaanuarist 2002 jõustus Riigivastutuse seadus. Enne selle seaduse jõustumist tuli alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise üle peetavates vaidlustes juhinduda Tsiviilkoodeksist. Vaidlustes, mis tekkisid 1. jaanuarist 2002 kuni 1. juulini 2002 avalik-õiguslikes suhetes toimunud alusetu rikastumise või tekitatud kahju pinnalt, tuli juhinduda Riigivastutuse seadusest ja viimasega reguleerimata küsimustes ka Tsiviilkoodeksist. 1. juulist 2002 tuleb Riigivastutuse seaduse kõrval arvesse võtta Võlaõigusseadust. Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu asus 4. märtsi 2002. a määruses asjas nr 3-34-1-02 seisukohale, et kui kahju tekitati enne 1. jaanuari 2002, siis kohaldatakse kahju hüvitamisel pärast 1. jaanuari 2002 esitatud kaebuste läbivaatamisel enne Riigivastutuse seaduse jõustumist kehtinud sätteid ja kahju hüvitamise üldisi põhimõtteid (vt ka erikogu 10. aprilli 2002. a määrus asjas nr 3-3-4-2-02). II 8. Enne selle analüüsimist, kas OÜ Deltahansa nõue on põhjendatud alusetu rikastumise või kahju hüvitamise sätete järgi peab kolleegium vajalikuks käsitleda seda, kas põhiseadusevastane üldakt ja selle alusel antud üksikakt on tühised, s.o kehtetud algusest peale. Kassaatori väidetest võib aru saada, et peab tühisteks nii pädevust ületades antud üldakte kui ka üksikakte. Üldaktiks, mille alusel anti korraldusi, millega OÜ-lt Deltahansa võeti tasu kauplemislubade eest, oli Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-1/133. Seda üldakti, mille alusel käesolevas asjas võeti üksikaktide alusel kauplemistasu, pole tunnistatud põhiseadusevastaseks. Isegi kui pädevust ületades antud linnaosa valitsuse nimetatud korraldus tunnistataks põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks, ei tooks Riigikohtu selline otsus kaasa üldakti ja selle alusel antud linnaosa vanema üksikakti tühisust, s.o kehtetust algusest peale. Kolleegiumi arvates ei anna Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, Halduskohtumenetluse seadustik ega Haldusmenetluse seadus alust vastupidisele järeldusele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 58 lg 3 järgi võib Riigikohus lükata õigustloova akti kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumise edasi kuni kuue kuu võrra. Muidu jõustub põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tehtud Riigikohtu otsus kuulutamisest (§ 58 lg 2). Halduskohtumenetluse seadustik ei sätesta, et kohtuotsuseid, mis on tehtud hiljem põhiseadusevastaseks tunnistatud üldakti alusel, saab teista. Kolleegiumi arvates on seadusandja sellise regulatsiooni kehtestamisel lähtunud eeldusest, et pikka aega kehtinud õigustloova akti kohtuotsusega tühiseks tunnistamine tooks haldusõiguslikes suhetes kaasa ühiskonnale liialt koormavaid tagajärgi – õiguskindluse kahjustamise ning kuluka restitutsiooni võimalikkuse ja vajalikkuse. Haldusakti tühisuse alused on sätestatud HMS § 63 lg-s 2. Põhiseadusevastasust kui haldusakti tühisuse alust Haldusmenetluse seadus ei nimeta. HMS § 63 lg 2 p 3 järgi on haldusakt tühine, kui seda pole andnud pädev haldusorgan. Riigikohtu halduskolleegium on tõlgendanud HMS § 63 lg-t 2 selliselt, et haldusakt on tühine siis, kui selles on ilmselged puudused (7. märtsi 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-21-03 p 13; 4. aprilli 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-32-03 p 19). Linnaosa vanema korraldused, millega OÜ-lt Deltahansa võeti kauplemistasu, selliste puuduste all ei kannata. Nendel põhjendustel on kolleegium seisukohal, et põhiseadusevastaseks tunnistatud üldaktid ja neile tuginevad üksikaktid pole põhiseadusevastasuse tõttu tühised, s.o kehtetud algusest peale. III 9. Alusetu rikastumise sätetel põhineva nõude põhjendatuse analüüsimise puhul on käesolevas asjas oluline see, et nii TsK § 477 kui ka RVS § 22 lg 1 järgi tuleb tagastada vara, mis omandati õigusliku aluseta. Vara tuleb tagastada ka siis, kui selle omandamise õiguslik alus on hiljem ära langenud. 10. OÜ-lt Deltahansa võeti kauplemistasu linnaosa vanema kehtivate üksikaktide alusel. Need üksikaktid kehtivad ka käesoleval ajal. Ka linnaosa valitsuse üldakti, mille alusel võeti tasu kauplemislubade eest, põhiseadusevastasuse tuvastamine ei saaks mõjutada linnaosa vanema üksikaktide kehtivust. Linnaosa vanema üksikaktid, millega OÜ-le Deltahansa määrati kauplemistasu, jääksid kehtima isegi juhul, kui käesolevas asjas tuvastada, et need üksikaktid anti Põhiseaduse vastaselt. Üksikakti põhiseadusevastasuse või õigusvastasuse tuvastamine ei tähenda nimetatud akti alusel vara omandamise õigusliku aluse ära langemist. Akt kehtib edasi ka pärast selle õigusvastasuse või põhiseadusevastasuse tuvastamist. Seega jättis ringkonnakohus põhjendatult rahuldamata OÜ Deltahansa nõude, mis põhines alusetu rikastumise sätetel. 11. Kuna nendel sätetel põhinev nõue jääb rahuldamata, siis pole kolleegiumil selle nõude analüüsimisel vajadust käsitleda Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 11/133 ja linnaosa vanema üksikaktide põhiseaduspärasust. IV 12. Järgnevalt vaatleb kolleegium seda, kas OÜ Deltahansa kahjunõue on põhjendatud. OÜ Deltahansa kahjunõue puudutab nii lube, mis anti kauplemiseks Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kui ka lube, mis anti kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. 13. Põhiseadusevastane kahju tekitamine võib olla toimunud kas põhiseadusevastase üldakti või põhiseadusevastase üksikaktiga. Hoolimata sellest, et enne Riigivastutuse seaduse jõustumist polnud erisätet põhiseadusevastase üldaktiga tekitatud kahju hüvitamiseks, on kolleegium seisukohal, et ka kahju, mida selliselt tekitati enne Riigivastutuse seaduse jõustumist (s.o enne 1. jaanuari 2002), tuli hüvitada. Kolleegiumi selline seisukoht tugineb Põhiseaduse §-le 25. Kolleegium on seisukohal, et teatud tingimustel on õigusvastase üksikaktiga võetud tasu käsitatav kahjuna, mis kuulub välja mõistmisele. 14. Selleks, et kahju oleks tekkinud põhiseadusevastase üldaktiga, peab olema tuvastatud otsene põhjuslik seos üldakti ja väidetava kahju vahel. Käesoleval juhul ei saa olla tegemist põhiseadusevastaste üldaktidega tekitatud kahjuga, sest kauplemistasu võeti OÜ-lt Deltahansa linnaosa vanema üksikaktidega. Seega otsene põhjuslik seos Põhja-Tallinna linnaosa üldaktide ning kauplemistasu võtmise vahel puudub. Kuna väidetav kahju ei saa olla tekitatud põhiseadusevastase üldaktiga, siis pole kolleegiumil siin vajadust analüüsida Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korralduse nr 1-1/133 põhiseaduspärasust. 15. Kõike eeltoodut arvestades saaks OÜ Deltahansa kahjunõue põhineda kolleegiumi arvates üksnes eeldusel, et kahju on tekitatud põhiseadusevastastel üldaktidel põhinevate üksikaktidega, seega põhiseadusevastaste üksikaktidega. 16. Põhiseadusevastase üldakti alusel antud üksikaktiga tekitatud kahjule tuleb läheneda samamoodi kui muudel põhjustel õigusvastaste üksikaktidega tekitatud kahjule, sest Tsiviilkoodeks ei eristanud ja Riigivastutuse seadus ei erista üksikaktidega kahju tekitamisel põhiseadusevastaseid üksikakte ja muul põhjusel õigusvastaseid üksikakte. 17. Üksikakti õigusvastasuse tuvastamist saab taotleda nii enne kahjunõude esitamist tuvastamiskaebusega kui ka selles halduskohtumenetluses, milles esitati kahjunõue. Kui kohus leiab, et kahjunõuet ei tule rahuldada, siis puudub kahjunõude läbivaatamisel vajadus tuvastada selle üksikakti õigusvastasust, millega kahju on väidetavalt tekitatud. 18. Järgnevalt (punktid 19–20) vaatleb kolleegium seda, kas OÜ-l Deltahansa oli võimalik väidetava kahju ärahoidmiseks kasutada efektiivseid õiguskaitsevahendeid. 19. Kassatsioonkaebusest nähtuvalt mõistis OÜ Deltahansa kauplemisloa eest tasu võtmise õigusvastasust pärast Riigikohtu 10. aprilli 2002. a otsust. Kolleegiumi arvates ei saa isikult nõuda, et ta vaidlustaks üksikakti aluseks oleva üldakti vastavust Põhiseadusele. Isikul on mõistlik alus eeldada, et avalik võim tegutseb üksikakte andes põhiseaduspäraste üldaktide alusel. See, et isik mõistab talle suunatud üksikakti põhiseadusevastasust alles pärast üldakti põhiseadusevastaseks tunnistamist, ei saa talt võtta kahjunõude esitamise õigust. Seega ei saa OÜ Deltahansa kahjunõuet välistada see, et ta alles pärast Riigikohtu otsust mõistis nende aktide õigusvastasust, millega talle on väidetavalt tekitatud kahju. 20. Üldjuhul saab isikult nõuda, et ta vaidlustaks kahju tekitamise vältimiseks õigusvastase üksikakti. Kolleegiumi arvates ei saa käesolevas asjas sellest põhimõttest juhinduda, sest kaasuse asjaolusid arvestades puudus OÜ-l Deltahansa tõhus võimalus linnaosa üksikaktide vaidlustamisega väidetavat kahju vältida, isegi kui ta mõistnuks üldaktide põhiseadusevastasust. Tasu maksmata poleks OÜ Deltahansa kauplemisluba saanud, sest Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldusega nr 1-1/133 sätestati kauplemisloa eest tasu maksmise kohustus. Ringkonnakohus leidis, et OÜ Deltahansa saanuks pöörduda halduskohtusse ja nõuda kauplemisloa väljaandmist ilma tasu võtmata. Riigikohtu arvates oli OÜ-l Deltahansa kirjeldatud võimalus küll olemas, kuid selle vahendi kasutamisega poleks ta saanud efektiivselt kaitsta oma ettevõtlusvabadust. Tasu maksmata poleks ta kauplemisluba saanud. On üldteada, et kohus jõuab lahendini ajas toimuva menetluse käigus. Ülimalt tõenäoline on, et selleks ajaks, mil kohus jõudnuks otsuseni, olnuks luba samas kohas kauplemiseks antud teisele isikule ja OÜ Deltahansa oleks pöördumatult kaotanud võimaluse saada kauplemisluba. OÜ Deltahansa saanuks ka maksta kauplemisloa eest tasu ja seejärel vaidlustada halduskohtus tasu võtmise. Ka seda õiguskaitsevahendit ei saa kolleegium kauplemisloa puhul pidada efektiivseks. Teadaolevalt anti kauplemislube lühikeseks perioodiks. Kolleegiumi arvates ei saa äriühingult nõuda, et ta seaks end loa eest võetava tasu vaidlustamisega ohtu, et ta ei saa järgmiseks perioodiks uut luba ja jätkata oma äritegevust. Ka linnaosa vanemale esitatud vaie polnuks kolleegiumi arvates efektiivne õiguskaitsevahend. Tasu maksmise kohustus oli sätestatud linnavolikogu määrusega. Linnaosa vanem vaid kehtestas tasu määrad. Linnaosa vanem polnuks vaidemenetluses pädev otsustama selle üle, kas linnavolikogu määrus, millega sätestati tasu maksmise kohustus, on kooskõlas Põhiseadusega. 21. Peamiseks motiiviks, miks ringkonnakohus jättis rahuldamata OÜ Deltahansa kahjunõude Kopli tn 69a asuva kioski puhul makstud tasude osas, on Riigikohtu halduskolleegiumi arvates kokkuvõtlikult see, et ringkonnakohus leidis, et kauplemistasu tagasi saamisel oleks OÜ Deltahansa soodsamas olukorras, kui ta olnuks siis, kui ta kauplemistasu poleks maksnud; linnaosa võinuks kauplemislube üldse mitte anda või kehtestada ebaseadusliku tasu võtmise asemel muu kõrvaltingimuse; kauplemistasu makstes sai OÜ Deltahansa võimaluse kaubelda soodsas kohas, kusjuures tasu polnud ebamõistlikult suur. 22. Õigusvastase üksikaktiga tekitatud kahju hüvitamisel tuleb juhinduda ka kahju hüvitamise üldistest põhimõtetest. Kahju hüvitamise üheks üldpõhimõtteks on kogu aeg olnud see, et kahjunõude rahuldamine ei tohi viia kannatanu alusetu rikastumiseni, s.o olukorrani, kus kannatanu oleks pärast kahju hüvitamist majanduslikult paremas olukorras kui ilma kahju tekitamiseta. Seega tuleb kahjunõude põhjendatuse üle otsustamisel analüüsida mitte ainult seda, kas haldusakt, millega võeti tasu, on õiguspärane. Analüüsida tuleb ka kujunenud olukorra majanduslikku külge. 23. Kolleegium on seisukohal, et kauplemisloa eest tasu maksmata poleks OÜ Deltahansa kujunenud olukorras saanud avalikul teel kaubelda, sest kauplemislubade eest tasu võtmise ajal kehtis PõhjaTallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldus nr 1-1/133. See korraldus on sisu poolest analoogiline Tallinna Kesklinnaosa vanema korraldustega, mille Riigikohus tunnistas 10. aprilli 2002. a otsusega põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks. OÜ Deltahansa sai lube nii Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kui ka kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis kauplemiseks. 24. Kolleegium on seisukohal, et OÜ-le Deltahansa pole Põhja-Tallinna territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kauplemiseks antud lubade eest tasu võtmisega tekitatud kahju. Ükski õigusakt ei anna isikule õigust kaubelda avalikul teel ilma loata. Kaubandustegevuseks oli kogu vaidlusaluse perioodi kestel tarvis luba. Tallinna linn võinuks jätta avalikul teel kauplemiseks load üldse välja andmata või kehtestada ebaseadusliku kauplemistasu asemel piiratud avaliku ressursi kasutamisõiguse jaotamiseks mõne muu kriteeriumi. Kolleegium ei pea üldse tõenäoliseks, et linn oleks kõigile avalikul teel kaubelda soovinud isikutele andud kauplemisload. Ei ole teada, kas muude kriteeriumide kehtestamisel OÜ Deltahansa oleks kauplemislube saanud. Seepärast vaatleb kolleegium olukorda, mis tekkis õigusvastase tasu eest kauplemislubade andmise tagajärjel. Kauplemisloa eest õigusvastase tasu võtmine võib kolleegiumi arvates olla käsitatav kahjuna. Kuid kui tasulisi kauplemislube poleks välja antud, siis poleks OÜ Deltahansa olnud soodsamas olukorras kui pärast ebaseadusliku tasu eest kauplemisloa väljastamist. Lubade mitteandmine oleks jätnud OÜ Deltahansa ebasoodsamasse olukorda kui lubade eest ebaseadusliku tasu võtmine. Soodsam olukord seisnes selles, et OÜ-l Deltahansa oli võimalus tegelda tänavakaubandusega avalikul teel. Võetud tasu pole kolleegiumi arvates ebamõistlikult suur, arvestades tasuliste kauplemislubade alusel tegutsemise perioodi ja kauplemiskoha asukohta (vt käesoleva otsuse punkt 1). Kuna tasu kauplemislubade eest avalikul teel ei olnud ebamõistlikult suur, siis on kolleegiumil olemasoleva materjali pinnalt alus eeldada, et tarbija on OÜ-le Deltahansa juba tasunud kulutused, mida viimane kandis õigusvastaselt võetud kauplemistasudega. Nõutud summa tagastamine viiks kolleegiumi arvates ebaõiglase olukorrani, sest kahjunõude rahuldamine ei tohi viia rikastumisele. Nendel kaalutlustel on kolleegium seisukohal, et OÜ Deltahansa kahjunõue Põhja-Tallinna linnaosa territooriumil Kopli tn 69a asuvas paviljonis kauplemise eest võetud tasude tagasi nõudmise osas jääb rahuldamata. 25. Teistmoodi tuleb aga kolleegiumi arvates läheneda OÜ Deltahansa nõudele, mis puudutab tasu kauplemislubade eest Ristiku tn 10 asuvas kioskis. OÜ Deltahansa nõudis Põhja-Tallinna linnaosalt tagasi ka seda raha, mis ta tasus, et saada luba kaubelda Ristiku tn 10 asuvas kioskis. Ringkonnakohus on tuvastanud, et see kiosk asus eramaal. Selle nõude jättis ringkonnakohus rahuldamata põhjendusega, et OÜ Deltahansa ei vaidlustanud õigeaegselt linnaosa vanema korraldusi, millega talt võeti tasu. Eelpool leidis kolleegium, et alati ei saa kahjunõude rahuldamiseks äriühingu puhul nõuda nende haldusaktide vaidlustamist, millega võeti kauplemislubade eest tasu. Ka kauplemislubade puhul eramaal kehtib see põhimõte. Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 13. mai 1997. a korraldusega nr 1-1/133 kehtestati, et eramaal kauplemiseks tuleb kauplemisloa eest tasuda 20 krooni ühe ruutmeetri eest. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on OÜ Deltahansa selle nõude rahuldamine põhjendatud. Eramaal kauplemiseks lubade andmisel ei eraldatud äriühingule piiratud avalikku ressurssi, mistõttu ei saa väita, et linnaosa valitsus oleks kauplemisloa väljastamisel tasu võtmise asemel kasutanud mingit muud kriteeriumi. Eramaal kauplemisloa eest tasu võtmine teenis kolleegiumi arvates puhtfiskaalset eesmärki. Kui OÜ Deltahansa maksis peale kauplemistasu ka renti maaomanikule, siis oli ta ebasoodsamas olukorras kui äriühing, kes avalikul teel kauplemiseks maksis üksnes kauplemistasu. Seepärast on kolleegiumi arvates väär eeldada, et Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis kauplemise eest võetud tasu suhtes kahjunõude rahuldamine oleks vastuolus kahju hüvitamise üldiste põhimõtetega ja viiks OÜ Deltahansa rikastumisele. 26. OÜ Deltahansa kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt. Ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused tuleb tühistada osas, milles jäeti rahuldamata OÜ Deltahansa nõue hüvitada kahju, mis tekitati tasuliste kauplemislubade väljastamisega kauplemiseks Ristiku tn 10 eramaal asuvas kioskis. Selles osas tuleb asi saata uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Kui halduskohus jõuab järeldusele, et OÜ-le Deltahansa on tekitatud kahju, siis saab halduskohus kolleegiumi arvates piirduda linnaosa vanema üksikaktide õigusvastasuse tuvastamisega, algatamata linnaosa valitsuse korralduse suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-4-02 kohaliku omavalitsuse poolt kauplemislubade eest tasu võtmise kui sellise tunnistanud põhiseadusevastaseks. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann