KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-64-04 Otsuse kuupäev 30. november 2004 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Menetluse alus Riigikohtus OÜ Stromiks kaebus Tallinna Kesklinna Valitsuse tekitatud kahju hüvitamise nõudes Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 30. aprilli 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/201/04 OÜ Stromiks kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 7. oktoober 2004 Kohtuistungil osalenud isikud OÜ Stromiks esindaja vandeadvokaadi vanemabi Arina Liskmann Vaidlustatud kohtulahend RESOLUTSIOON Jätta OÜ Stromiks kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 30. aprilli 2004. a otsus haldusasjas nr 2-3/201/04 muutmata. Arvata kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määruse nr 43 "Turul ja tänaval kauplemise eeskirja kinnitamine" p-ga 4.6 nähti ette, et tänaval müüjad on kohustatud tasuma müügikoha, oma paigaldatud reklaami ning temale osutatavate teenuste eest vastavalt kehtestatud korrale. Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korraldusega nr 123 määrati alates 1. aprillist 2000 kioskite ja paviljonide tänavakaubanduse kauplemiskoha tasumäärad ja ühe müügiloa vormistamise tasu. Sama sisuga oli ka linnaosa vanema 26. märtsi 2001. a korraldus nr 260, mida rakendati alates 1. aprillist 2001. Riigikohus tunnistas linnavolikogu määruse punkti 4.6 ja linnaosa vanema korralduse nr 123 vastuolu tõttu Põhiseadusega kehtetuks 10. aprilli 2002. a otsusega asjas nr 3-4-1-4-02. Tallinna Kesklinna vanema korraldustega väljastati OÜ-le Stromiks 1. aprillist 2000 kuni 30. juunini 2002 kauplemisload kauplemiseks Tallinna Kesklinna linnaosa territooriumil paiknevates müügikioskites ja -paviljonides asukohtadega Hobujaama 1, Liivamäe 2, Narva mnt/Weizenbergi tn nurk, Paldiski mnt Tehnika peatus. 2. OÜ Stromiks esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus jätta vastuolu tõttu Põhiseadusega kohaldamata Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korralduse nr 123 pd 1.1. ja 4, 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260 p-d 1.1 ja 5, Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määruse nr 43 p 4.6 ning mõista Tallinna Kesklinna Valitsuselt välja 221 715 krooni. 3. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. juuni 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-432/2003 OÜ Stromiks kaebuse. Tallinna Kesklinna Valitsuselt mõisteti OÜ Stromiks kasuks välja 221 715 krooni ja kohtukulu 14 605 krooni 45 senti. 4. Tallinna Kesklinna Valitsus palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta OÜ Stromiks kaebus rahuldamata. 5. Tallinna Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse ja jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1. OÜ Stromiks esitas nõude kahel alternatiivsel alusel: alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise sätete järgi. 2. Alusetu rikastumise sätete alusel pole nõude rahuldamiseks alust. Arvestades TsK § 477 lg 1 ja 2, on isik kohustatud ilma seaduse või tehinguga kindlaksmääratud alusteta omandatud vara tagastama. Samasugune kohustus tekib ka juhul, kui alus, mille järgi vara omandati, langeb hiljem ära. RVS § 22 lg 1 näeb samuti ette õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamise. 3. Tänavakaubanduse tasu nõudmise õiguslikud alusteks OÜ-lt Stromiks olid:
- a)Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja p 4.6 ja Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korralduse nr 123 punktid 1.1 ja 4, mille Riigikohus tunnistas 10. aprilli 2002. a otsusega asjas nr 3-4-1-4-02 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks;
- b)Tallinna Kesklinna vanema 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260 punktid 1.1 ja 5. See korraldus tunnistati kehtetuks Tallinna Kesklinna vanema 26. mai 2003. a korraldusega nr 527;
- c)Tallinna Kesklinna vanema korraldused (üksikaktid) alates 24. märtsist 2000 kuni 27. märtsini 2002 kauplemislubade väljastamise kohta OÜ-le Stromiks, mis on kehtivad. 4. Kauplemisloa tasu maksmise aluseks on linnaosa vanema korraldused, mis pole kaotanud kehtivust. Seega pole tasu maksmise alus ka hiljem ära langenud. Kuna kauplemislubade väljaandmise korraldused pole tühised haldusaktid (HMS § 63), ei ole TsK § 477 lg-te 1 ja 2 ega RVS § 22 lg 1 teokoosseisud täidetud ning sellel alusel ei kuulu nõue rahuldamisele. 5. Kahju hüvitamise nõude tekkimiseks peab TsK § 450 lg 1 ja 448 ning RVS § 7 lg 1 järgi kindlaks tegema, kas kaebajal on tekkinud kahju, kas väidetav kahju on tekkinud haldusorgani õigusvastase tegevuse tulemusena ja kas tekkinud kahju ja õigusvastase tegevuse vahel on põhjuslik seos. Kahju tekkimise kindlakstegemiseks tuleb võrrelda kannatanu tegelikku varalist olukorda pärast õiguste rikkumist ja hüpoteetilist olukorda, mis oleks, kui kannatanu õigusi poleks rikutud. Kui need tingimused on täidetud, tuleb lõpuks kontrollida, kas ei esine aluseid vastutuse piiramiseks. 6. Kauplemislubade andmise aja õiguslikust regulatsioonist saab järeldada, et luba ei oleks ilma kauplemiskoha tasu maksmata saanud väljastada. On ilmne, et tasu kehtestati eesmärgiga seada piirangud kauplemiskohtade jagamisele avalikel teedel ja turgudel. Kui sellise piirangu kasutamise õigusvastasus olnuks volikogule selge enne määruse kehtestamist, oleks volikogu ilmselt seadnud muud piirangud kauplemisloa andmisele. Kauplemisloa väljastamine oli ühtlasi luba paigaldada kiosk vastavasse kohta. Pole mõeldav, et isikud, kes soovivad kasutada avalikke tänavaid ja turge kauplemiseks, peavad selleks saama loa ilma igasuguste piiranguteta. Igaühel on õigus liigelda avalikul teel. Kioski paigaldamine avalikule tänavale takistab reeglina liiklust ja juba see näitab, et üksnes turumajanduse reguleerivale toimele lootma jäädes ja kauplemislubade taotlusi piiramatult rahuldades poleks võimalik tagada normaalset liikluskorraldust. Tallinna Kesklinna vanema korraldustest kauplemiskoha tasumäärade kehtestamise kohta nähtub, et sõltuvalt müügikohast oli õigus suurendada kehtestatud tasumäära sõltuvalt kioski asukohast. Näiteks oli vanalinna kaitsealal ja kaubandus-teeninduskeskuste ümbruses kauplemiskoha tasu tunduvalt kõrgem kui muudes kohtades. Ka see näitab, et tasumäärade kehtestamist kasutati kauplemisloa taotluste esitamise piiranguna kohtades, kus liiklusolud on niigi pingelised. See, et piirangul puudus seaduslik alus, ei anna alust väita, et kauplemisluba tulnuks igal juhul väljastada ka ilma kauplemisloa eest tasu nõudmata. Tänavakaubanduse reguleerimine oli antud kohaliku omavalitsuse otsustada. Ükski seadus ei sätesta kohustust väljastada kõigile taotlejatele kauplemisluba kaubandustegevuseks avalikul teel. Põhiseaduses sätestatud ettevõtlusvabadus ei hõlma õigust kaubelda avalikul teel. 7. Tasu maksmise kohustust ei saa vaadelda lahus korralduste muust sisust. Kaebuse esitajal oleks olnud õigus nõuda korralduse kohustava kõrvaltingimuse tühistamist, kui linnaosa valitsusel oleks olnud kohustus väljastada kauplemisluba ilma kõrvaltingimusteta (HKMS § 26 lg 11 p 1). Sellist kohustust linnaosa valitsusel ei olnud, loa väljaandmisel oli linnaosa valitsusel diskretsiooniõigus. Järelikult peab haldusakti läbi tekkinud võimaliku kahju hindamisel lähtuma haldusakti sisust tervikuna. Saadud soodustust ja makstud tasu ei saa käsitleda sõltumatult. 8. Kaebuse esitaja sai kauplemisloa tasu eest soodustuse - tal tekkis õigus paigaldada kiosk avalikule teele ja kasutada avalikku teed kaubandustegevuseks ja kasumi teenimiseks. Tasu maksmata poleks kaebuse esitaja sellist soodustust saanud ja seega poleks ta ilma kauplemisloa tasu maksmata olnud soodsamas seisundis kui ebaseaduslikult nõutud tasu eest loa väljastamisel. Tulenevalt eeltoodust saab järeldada, et kauplemisloa eest makstud tasu pole käsitletav kaebuse esitaja kahjuna - ta ei ole sattunud õigusvastaselt küsitud kauplemisloa tasu maksmise tõttu ebasoodsamasse olukorda, kui ta olnuks ilma õigusi rikkumata. Ka kaebuse esitaja esindaja kinnitas ringkonnakohtu istungil, et kioskite pidamine oli tulus ja kauplemisloata jäämisel oleks saamata jäänud tulu olnud suurem kui selle eest nõutud tasu. Kaebaja esindaja kinnitusel ei olnud nõutud tasu ka ülemäära kõrge. Kuna kaebuse esitaja on aastate vältel korduvalt taotlenud samadel tingimustel kauplemisluba, saab asuda seisukohale, et saadud soodustus on kõrgemalt hinnatav kui makstud tasu ja kauplemisload lõid kaebuse esitajale vaatamata nõutud tasule tunduvalt soodsama olukorra võrreldes isikutega, kes ei saanud avalikul tänaval kaubelda. 9. Kuna kahju ei ole tekkinud ja pole tõendatud, et linnaosa valitsus oleks pidanud kauplemisloa väljastama ka ilma kohustava kõrvaltingimuseta, ei ole võimalik tuvastada põhjuslikku seost õiguste rikkumise ja väidetava kahju vahel. Alus kahjunõude rahuldamiseks puudub. Seetõttu puudub ka vajadus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks. 10. Halduse üksikaktide õigeaegsel vaidlustamisel oleks kaebajal olnud võimalus väidetud kahju tekkimine ära hoida. Kaebuse esitaja võinuks taotleda linnaosa vanema korralduste, millega talle määrati tänavakaubanduse tasumäärad, tühistamist. Samuti võinuks ta halduskohtus nõuda kauplemisloa väljastamist ilma tasu nõudmata. Kuna kauplemisloa väljastamine on kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsus, oleks kohus saanud vaid teha ettekirjutuse kauplemisloa väljaandmise uueks otsustamiseks ilma ebaseadusliku tasu nõudeta. See oleks välistanud väidetava kahju tekkimise, kuid poleks olnud taganud kauplemisloa väljastamist, sest kohalik omavalitsus pidi piiratud kauplemiskohti jagama mingite kriteeriumide alusel. Sel juhul oleks jagamisel aluseks võetud mõni muu kriteerium. Eeltoodu näitab omakorda, et kaebuse esitajale pole kahju tekkinud, sest kauplemiskoha saamiseks oli talle igal juhul soodsam maksta tasu. 6. OÜ Stromiks palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 7. Kassaator väidab järgmist: 1) ringkonnakohtu otsusest tuleneb, et tasu küsimine kauplemisloa eest oli seaduslik. See seisukoht on vastuolus põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusega asjas nr 3-4-1-4-02; 2) vaidluse põhiküsimuseks oli, kas ja mille alusel oli linnaosa vanem pädev kehtestama tänavakaubanduse ja loa vormistamistasu ning mille alusel võis kauplemisloa väljastamise tingimuseks seada tasu maksmise. Ringkonnakohus ei uurinud linnaosa vanema pädevust ega esitanud seisukohta, mille alusel linnaosa vanem võis küsida tasu kauplemisloa väljastamise eest; 3) ainetu on ringkonnakohtu seisukoht, et tänavakaubanduse tasu on piiranguks avalikel teedel ja turgudel kauplemiskohtade jagamisel. Ei selgu, kuidas tasu maksmine mõjutas liiklusolusid; 4) ainetu on vaidlus selle üle, kellele oli kauplemisloa andmine soodsam. Oluline on, et linnaosa korraldused olid pädevuse ületamise tõttu tühised; 5) ringkonnakohus ei andnud hinnangut OÜ Stromiks väitele, et kahju polnud võimalik vältida ega kõrvaldada haldusakti kõrvaltingimuste tühistamise nõudega. Isegi, kui OÜ Stromiks teadnuks, et tasu küsimine on ebaseaduslik, oleks ta kauplemisloa saamiseks ja oma tegevuse jätkamiseks maksnud tasu ja alles siis pöördunud kohtusse. Ka sel juhul oleks olukord olnud samasugune kui praegu - tasu on makstud, kauplemisluba saadud, kuid tasu küsitakse tagasi; 7) ringkonnakohus lahendas asja Riigikohtu otsusega kehtetuks tunnistatud eeskirja punkti 4.6 alusel, rikkudes põhiseadusevastase üldakti mittekohaldamise kohustust (PS § 146 ja 152). Riigikohtu 10. aprilli 2002. a otsusega kehtetuks tunnistatud aktid on kehtetud algusest peale; 8) ringkonnakohtu otsus on vastuolus RVS § 14 lg-ga 1, mis reguleerib põhiseadusevastase õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist. Eeskirja punkt 4.6 on tunnistatud põhiseadusevastaseks. 221 715-kroonise tasu võtmine on õiguste oluline rikkumine; 9) tasu kehtestamise korraldused on vastuolus PS §-ga 113. Riigikohus asus 22. detsembri 2000. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-00 seisukohale, et § 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused. Ükski seadus ei andnud tänavakaubanduse või kauplemisloa vormistamise tasu kehtestamise õigust linnaosa vanemale. Pädevust ületades antud korraldus on HKS § 63 järgi tühine (kehtetu algusest peale); 10) Riigivastutuse seadusest ei tulene, et kahju hüvitamiseks või alusetult üleantu tagasisaamiseks tuleb alati eelnevalt nõuda haldusakti tühistamist. Tasu kehtestamise korraldused on vaidlustatud käesolevas asjas. 8. Tallinna Kesklinna Valitsus on seisukohal, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT I 9. Tasu, mida OÜ Stromiks maksis kauplemislubade eest, määrati Tallinna Kesklinna vanema korraldustega, mis on üksikaktid. OÜ-le Stromiks kauplemislubade eest tasu määramise aluseks olid Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korraldus nr 123 "Tänavakaubanduse kauplemiskoha tasumäärad Kesklinna territooriumil" ja Tallinna Kesklinna vanema 26. märtsi 2001. a korraldus nr 260 "Tänavakaubanduse kauplemiskoha tasumäärad Kesklinna territooriumil", mis on üldaktid. Nimetatud üldaktid tuginesid Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusele nr 43 "Turul ja tänaval kauplemise eeskirja kinnitamine", mille punktiga 4.6 nähti ette, et tänaval müüjad on kohustatud tasuma müügikoha, oma paigaldatud reklaami ning temale osutatavate teenuste eest vastavalt kehtestatud korrale. 10. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas 10. aprilli 2002. a otsusega asjas nr 3-4-1-4-02 põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korralduse nr 123. Sama otsusega tunnistas Riigikohus kehtetuks ka Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja punkti 4.6. Tallinna Kesklinna vanema 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260 tunnistas linnaosa vanem ise kehtetuks 26. mail 2003. Selle korralduse põhiseaduspärasusele pole Riigikohus hinnangut andnud. Õiguslik hinnang on andmata ka üksikaktidele, millega OÜ-le Stromiks määrati kauplemislubade eest makstava tasu suurus. 11. Käesolevas vaidluses on OÜ Stromiks eesmärgiks saada linnaosalt tagasi raha, mida ta linnaosa vanema korralduste alusel maksis kauplemislubade eest. OÜ Stromiks leiab, et talt on tasu võetud põhiseadusevastaselt. OÜ Stromiks on nõude esitanud kahel alternatiivsel alusel: alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise sätete järgi. Linnaosa vanema korraldused, millega OÜ-le Stromiks määrati tasu kauplemislubade eest, on antud 1. aprillist 2000 kuni 30. juunini 2002. Vaidlusaluseks summaks on 221 715 krooni. 12. Vaatlusaluse perioodi erinevatel etappidel oli avalik-õiguslikes suhetes alusetu rikastumine ja kahju hüvitamine reguleeritud erinevalt. 1. jaanuarist 2002 jõustus Riigivastutuse seadus. Enne selle seaduse jõustumist tuli alusetu rikastumise ja kahju hüvitamise üle peetavates vaidlustes juhinduda Tsiviilkoodeksist. Vaidlustes, mis tekkisid 1. jaanuarist 2002 kuni 1. juulini 2002 avalik-õiguslikes suhetes toimunud alusetu rikastumise või tekitatud kahju pinnalt, tuli juhinduda Riigivastutuse seadusest ja viimasega reguleerimata küsimustes ka Tsiviilkoodeksist. 1. juulist 2002 tuleb Riigivastutuse seaduse kõrval arvesse võtta Võlaõigusseadust. Riigikohtu tsiviil- ja halduskolleegiumi vaheline erikogu asus 4. märtsi 2002. a määruses asjas nr 3-3- 4-1-02 seisukohale, et kui kahju tekitati enne 1. jaanuari 2002, siis kohaldatakse kahju hüvitamisel pärast 1. jaanuari 2002 esitatud kaebuste läbivaatamisel enne Riigivastutuse seaduse jõustumist kehtinud sätteid ja kahju hüvitamise üldisi põhimõtteid (vt ka erikogu 10. aprilli 2002. a määrus asjas nr 3-3-4-2-02). II 13. Enne selle analüüsimist, kas OÜ Stromiks nõue on põhjendatud alusetu rikastumise või kahju hüvitamise sätete järgi, peab kolleegium vajalikuks käsitleda seda, kas põhiseadusevastane üldakt ja selle alusel antud üksikakt on tühised, s.o kehtetud algusest peale. Kassaatori väidetest võib aru saada, et peab tühisteks nii pädevust ületades antud üldakte kui ka üksikakte. 14. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 58 lg 3 järgi võib Riigikohus lükata õigustloova akti kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumise edasi kuni kuue kuu võrra. Muidu jõustub põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tehtud Riigikohtu otsus kuulutamisest (§ 58 lg 2). Halduskohtumenetluse seadustik ei sätesta, et kohtuotsuseid, mis on tehtud hiljem põhiseadusevastaseks tunnistatud üldakti alusel, saab teista. Kolleegiumi arvates on seadusandja sellise regulatsiooni kehtestamisel lähtunud eeldusest, et pikka aega kehtinud õigustloova akti kohtuotsusega tühiseks tunnistamine tooks haldusõiguslikes suhetes kaasa ühiskonnale liialt koormavaid tagajärgi - õiguskindluse kahjustamise ning kuluka restitutsiooni võimalikkuse ja vajalikkuse. 15. Haldusakti tühisuse alused on sätestatud HMS § 63 lg-s 2. Põhiseadusevastasust kui haldusakti tühisuse alust Haldusmenetluse seadus ei nimeta. HMS § 63 lg 2 p 3 järgi on haldusakt tühine, kui seda pole andnud pädev haldusorgan. Käesoleval juhul oli linnaosa vanema pädevus anda vaidlusaluseid üksikakte määratletud üldaktidega, mis hiljem olid tunnistatud põhiseadusevastaseks. Riigikohtu halduskolleegium on tõlgendanud HMS § 63 lg-t 2 selliselt, et haldusakt on tühine siis, kui selles on ilmselged puudused (7. märtsi 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-21-03 p 13; 4. aprilli 2003. a määrus asjas nr 3-3-1-32-03 p 19). Linnaosa vanema korraldused, millega OÜ-lt Stromiks võeti kauplemistasu, selliste puuduste all ei kannata. 16. Nendel põhjendustel on kolleegium seisukohal, et põhiseadusevastaseks tunnistatud üldaktid ja neile tuginevad üksikaktid pole põhiseadusevastasuse tõttu tühised, s.o kehtetud algusest peale. Käesolevas asjas tähendab see seda, et Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja punkt 4.6 ja Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korraldus nr 123 ning nimetatud üldaktide alusel antud kesklinna vanema üksikaktid, millega OÜ-lt Stromiks võeti kauplemistasu, pole tühised. Tühiseks ei saa osutuda ka kesklinna vanema 26. märtsi 2001. a korraldus nr 260, mille põhiseaduspärasusele pole Riigikohus hinnangut andnud, ja sellel korraldusel tuginevad üksikaktid. 17. Enne OÜ Stromiks nõuete analüüsimist tuleb kolleegiumi arvates vastata ka küsimusele, kas linnaosa on kohustatud tagastama põhiseadusevastaseks tunnistatud üldakti alusel üksikaktiga võetud kauplemistasu omal algatusel. 5. veebruari 2004. a otsuses asjas nr 3-3-1-3-04 asus kolleegium seisukohale, et Põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lausega on sätestatud oluline riigivõimu piirav põhimõte - riigivõimu teostatakse üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Pole kahtlust, et riigivõimu teostamiseks tuleb pidada ka haldusorgani tegevust haldusakti andmisel ja toimingu sooritamisel. Põhiseaduse viidatud põhimõttest tuleneb, et nii akti andmise kui ka toimingu sooritamise aluseks peab olema Põhiseadusega kooskõlas olev seadus. Haldusmenetluse seaduse § 107 lg 1 kohaselt peab toiming olema kooskõlas õigusaktidega ning toiming võib piirata õigusi ja vabadusi ainult siis, kui selleks on seaduslik alus. Toimingu sooritamiseks puudub nõutav õiguslik alus näiteks ka siis, kui vastav seadus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tunnistatud kehtetuks või põhiseadusevastaseks (otsuse punkt 9). Sama otsuse punktis 10 jõudis kolleegium järeldusele, et ettekirjutusi ei saa täita pärast ettekirjutuse aluseks oleva õigusnormi kehtetuks tunnistamist. Käesolevas asjas arendab kolleegium neid seisukohti edasi. Kolleegium on seisukohal, et haldusorgan ei tohi jätkata akti täitmist või toimingu sooritamist pärast seda, kui on jõustunud Riigikohtu otsus, millega tunnistati kehtetuks või põhiseadusevastaseks akti või toimingu sooritamise aluseks olnud üldakt. Sellises olukorras on haldusorgan kohustatud, ootamata ära isiku pöördumist tema poole, ise tühistama akti või lõpetama toimingu Riigikohtu otsuse jõustumise päevast. Teistsugune on aga olukord siis, kui üksikakt on adressaadi poolt täidetud enne selle aluseks oleva üldakti põhiseadusevastasuse tuvastamist Riigikohtus. Selline üksikakt jääb jõusse. Ka ei nõua seadus sellise põhiseadusevastase üldakti alusel antud üksikakti tagasitäitmist haldusorgani enese algatusel. 18. Need põhimõtted kuuluvad rakendamisele ka käesolevas asjas. Riigikohtu otsus, millega põhiseadusevastasuse tõttu tunnistati kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja punkt 4.6, millega nähti ette, et tänaval müüjad on kohustatud tasuma müügikoha, oma paigaldatud reklaami ning temale osutatavate teenuste eest vastavalt kehtestatud korrale, jõustus 10. aprillil 2002. Linnaosa pole omal algatusel kohustatud tagastama tasu kauplemislubade eest, mille kehtivusaeg lõppes enne 10. aprilli 2002. Kui aga tasu on võetud kauplemislubade eest, mis kehtisid pärast nimetatud kuupäeva, siis on linnaosa kohustatud selliste lubade eest võetud tasu omal algatusel tagastama. Sellisel juhul tuleb tasu tagastada osas, mis on võrdeline ajaga, mille jooksul load pärast 10. aprilli 2002 veel kehtisid. Tallinna Halduskohtu toimiku lehtedel 113 ja 114 arvete koopiatest võib järeldada, et OÜ Stromiks on kauplemislubade eest tasunud ka kauplemise eest pärast Riigikohtu ülalnimetatud otsuse jõustumist. Ometi ei saa Riigikohus kassatsioonimetluses seda faktilist asjaolu tuvastada. Eeltoodu põhjal on kolleegium seisukohal, et juhul kui OÜ-lt Stromiks on kauplemislubade eest tasu võetud ka perioodi eest pärast 10. aprilli 2002, siis peab Tallinna Kesklinnaosa nimetatud perioodi eest võetud tasu tagastama. III 19. Alusetu rikastumise sätetel põhineva nõude põhjendatuse analüüsimise puhul on käesolevas asjas oluline see, et nii TsK § 477 kui ka RVS § 22 lg 1 järgi tuleb tagastada vara, mis omandati õigusliku aluseta. Vara tuleb tagastada ka siis, kui selle omandamise õiguslik alus on hiljem ära langenud. 20. OÜ-lt Stromiks võeti kauplemistasu linnaosa vanema kehtivate üksikaktide alusel. Need üksikaktid kehtivad ka käesoleval ajal. Üksikaktide kehtivust ei mõjutanud Riigikohtu otsus, millega põhiseadusevastasuse tõttu tunnistati kehtetuks Tallinna Kesklinna vanema 28. märtsi 2000. a korraldus nr 123 ja Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja punkt 4.6, samuti Tallinna Kesklinna vanema 26. mai 2003. a korraldus, millega linnaosa vanem ise tunnistas kehtetuks oma 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260. Linnaosa vanema üksikaktid, millega OÜ-le Stromiks määrati kauplemistasu, jääksid kehtima isegi juhul, kui käesolevas asjas tuvastada, et need üksikaktid anti Põhiseaduse vastaselt. Üksikakti põhiseadusevastasuse või õigusvastasuse tuvastamine ei tähenda nimetatud akti alusel vara omandamise õigusliku aluse äralangemist. Akt kehtib edasi ka pärast selle õigusvastasuse või põhiseadusevastasuse tuvastamist. Seega jättis ringkonnakohus põhjendatult rahuldamata OÜ Stromiks nõude, mis põhines alusetu rikastumise sätetel. 21. Kuna nendel sätetel põhinev nõue jääb rahuldamata, siis pole kolleegiumil selle nõude analüüsimisel vajadust käsitleda linnaosa vanema üksikaktide ja linnaosa vanema 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260 põhiseaduspärasust. IV 22. Järgnevalt vaatleb kolleegium seda, kas OÜ Stromiks kahjunõue on põhjendatud. 23. Põhiseadusevastane kahju tekitamine võib olla toimunud kas põhiseadusevastase üldakti või põhiseadusevastase üksikaktiga. Hoolimata sellest, et enne Riigivastutuse seaduse jõustumist polnud erisätet põhiseadusevastase üldaktiga tekitatud kahju hüvitamiseks, on kolleegium seisukohal, et ka kahju, mida selliselt tekitati enne Riigivastutuse seaduse jõustumist (s.o enne 1. jaanuari 2002), tuli hüvitada. Kolleegiumi selline seisukoht tugineb Põhiseaduse §-le 25. Kolleegium on seisukohal, et teatud tingimustel on õigusvastase üksikaktiga võetud tasu käsitatav kahjuna, mis tuleb välja mõista. 24. Selleks, et kahju oleks tekkinud põhiseadusevastase üldaktiga, peab olema tuvastatud otsene põhjuslik seos üldakti ja väidetava kahju vahel. Käesoleval juhul ei saa olla tegemist põhiseadusevastaste üldaktidega tekitatud kahjuga, sest kauplemistasu võeti OÜ-lt Stromiks linnaosa vanema üksikaktidega. Seega otsene põhjuslik seos Tallinna linna ja linnaosa üldaktide ning kauplemistasu võtmise vahel puudub. Kuna väidetav kahju ei saa olla tekitatud põhiseadusevastase üldaktiga, siis pole kolleegiumil siin vajadust analüüsida linnaosa vanema 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260 põhiseaduspärasust. 25. Kõike eeltoodut arvestades saaks OÜ Stromiks kahjunõue põhineda kolleegiumi arvates üksnes eeldusel, et kahju on tekitatud põhiseadusevastastel üldaktidel põhinevate üksikaktidega, seega põhiseadusevastaste üksikaktidega. 26. Põhiseadusevastase üldakti alusel antud üksikaktiga tekitatud kahjule tuleb läheneda samamoodi kui muudel põhjustel õigusvastaste üksikaktidega tekitatud kahjule, sest Tsiviilkoodeks ei eristanud ja Riigivastutuse seadus ei erista üksikaktidega kahju tekitamisel põhiseadusevastaseid üksikakte ja muul põhjusel õigusvastaseid üksikakte. 27. Üksikakti õigusvastasuse tuvastamist saab taotleda nii enne kahjunõude esitamist tuvastamiskaebusega kui ka selles halduskohtumenetluses, milles esitati kahjunõue. Kui kohus leiab, et kahjunõue ei kuulu rahuldamisele, siis puudub kahjunõude läbivaatamisel vajadus tuvastada selle üksikakti õigusvastasust, millega kahju on väidetavalt tekitatud. 28. Järgnevalt (punktid 29-30) vaatleb kolleegium seda, kas OÜ-l Stromiks oli võimalik väidetava kahju ärahoidmiseks kasutada efektiivseid õiguskaitsevahendeid. 29. Kassatsioonkaebusest nähtuvalt mõistis OÜ Stromiks kauplemisloa eest tasu võtmise õigusvastasust pärast Tallinna linna ja linnaosa üldaktide põhiseadusevastasuse tuvastamist Riigikohtus. Kolleegiumi arvates ei saa isikult nõuda, et ta vaidlustaks üksikakti aluseks oleva üldakti vastavust Põhiseadusele. Isikul on mõistlik alus eeldada, et avalik võim tegutseb üksikakte andes põhiseaduspäraste üldaktide alusel. See, et isik mõistab talle suunatud üksikakti põhiseadusevastasust alles pärast üldakti põhiseadusevastaseks tunnistamist, ei saa talt võtta kahjunõude esitamise õigust. Seega ei saa OÜ Stromiks kahjunõuet välistada see, et ta alles pärast Riigikohtu otsust mõistis nende aktide õigusvastasust, millega talle on väidetavalt tekitatud kahju. 30. Üldjuhul saab isikult nõuda, et ta vaidlustaks kahju tekitamise vältimiseks õigusvastase üksikakti. Kolleegiumi arvates ei saa käesolevas asjas sellest põhimõttest juhinduda, sest kaasuse asjaolusid arvestades puudus OÜ-l Stromiks tõhus võimalus linnaosa üksikaktide vaidlustamisega väidetavat kahju vältida, isegi kui ta mõistnuks üldaktide põhiseadusevastasust. Poolte vahel pole vaidlust selle üle, et tasu maksmata poleks OÜ Stromiks kauplemisluba saanud, sest Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määrusega nr 43 kinnitatud eeskirja p-ga 4.6 nähti ette, et müüjad on kohustatud maksma müügikoha eest tasu. Ringkonnakohus leidis, et OÜ Stromiks saanuks pöörduda halduskohtusse ja nõuda kauplemisloa väljaandmist ilma tasu võtmata. Riigikohtu arvates oli OÜ-l Stromiks kirjeldatud võimalus küll olemas, kuid selle vahendi kasutamisega poleks ta saanud efektiivselt kaitsta oma ettevõtlusvabadust. Tasu maksmata poleks ta kauplemisluba saanud. On üldteada, et kohus jõuab lahendini ajas toimuva menetluse käigus. Ülimalt tõenäoline on, et selleks ajaks, mil kohus jõudnuks otsuseni, olnuks luba samas kohas kauplemiseks antud teisele isikule ja OÜ Stromiks oleks pöördumatult kaotanud võimaluse saada kauplemisluba. OÜ Stromiks saanuks ka maksta kauplemisloa eest tasu ja seejärel vaidlustada halduskohtus tasu võtmise. Ka seda õiguskaitsevahendit ei saa kolleegium kauplemisloa puhul pidada efektiivseks. Teadaolevalt anti kauplemislube lühikeseks perioodiks. Kolleegiumi arvates ei saa äriühingult nõuda, et ta seaks end loa eest võetava tasu vaidlustamisega ohtu, et ta ei saa järgmiseks perioodiks uut luba ja jätkata oma äritegevust. Ka linnaosa vanemale esitatud vaie polnuks kolleegiumi arvates efektiivne õiguskaitsevahend. Tasu maksmise kohustus oli sätestatud linnavolikogu määrusega. Linnaosa vanem vaid kehtestas tasu määrad. Linnaosa vanem polnuks vaidemenetluses pädev otsustama selle üle, kas linnavolikogu määrus, millega sätestati tasu maksmise kohustus, on kooskõlas Põhiseadusega. 31. Peamiseks motiiviks, miks ringkonnakohus jättis OÜ Stromiks kahjunõude rahuldamata, on Riigikohtu halduskolleegiumi arvates kokkuvõtlikult see, et ringkonnakohus leidis, et kauplemistasu tagasi saamisel oleks OÜ Stromiks soodsamas olukorras, kui ta olnuks siis, kui ta kauplemistasu poleks maksnud; linn võinuks kauplemislube üldse mitte anda või kehtestada ebaseadusliku tasu võtmise asemel muu kõrvaltingimuse; makstes kauplemistasu, sai OÜ Stromiks võimaluse kaubelda soodsas kohas, kusjuures tasu polnud ebamõistlikult suur. 32. Õigusvastase üksikaktiga tekitatud kahju hüvitamisel tuleb juhinduda ka kahju hüvitamise üldistest põhimõtetest. Kahju hüvitamise üheks üldpõhimõtteks on kogu aeg olnud see, et kahjunõude rahuldamine ei tohi viia kannatanu alusetu rikastumiseni, s.o olukorrani, kus kannatanu oleks pärast kahju hüvitamist majanduslikult paremas olukorras kui ilma kahju tekitamiseta. Seega tuleb kahjunõude põhjendatuse üle otsustamisel analüüsida mitte ainult seda, kas haldusakt, millega võeti tasu, on õiguspärane. Analüüsida tuleb ka kujunenud olukorra majanduslikku külge. 33. Kolleegium on seisukohal, et kauplemisloa eest tasu maksmata poleks OÜ Stromiks kujunenud olukorras saanud avalikul teel kaubelda. Vaieldamatu on see, et Tallinna Linnavolikogu 10. detsembri 1998. a määruse punkt 4.6 ja tasu võtmise aluseks olnud Tallinna Kesklinnaosa vanema 28. märtsi 2000. a korraldus nr 123 on põhiseadusevastasuse tõttu tunnistatud kehtetuks. Nende alusel antud üksikaktid, millega võeti tasu kauplemislubade eest, on kaheldamatult õigusvastased. Ka ringkonnakohus leidis otsuse motivatsioonis, et nimetatud üksikaktid on õigusvastased. 34. Ükski õigusakt ei anna isikule õigust kaubelda avalikul teel ilma loata. Kaubandustegevuseks oli kogu vaidlusaluse perioodi kestel tarvis luba. Tallinna linn võinuks jätta avalikul teel kauplemiseks load üldse välja andmata või kehtestada ebaseadusliku kauplemistasu asemel piiratud avaliku ressursi kasutamisõiguse jaotamiseks mõne muu kriteeriumi. Kolleegium ei pea üldse tõenäoliseks, et linn oleks kõigile avalikul teel kaubelda soovinud isikutele andud kauplemisload. Ei ole teada, kas muude kriteeriumide kehtestamisel OÜ Stromiks oleks kauplemislube saanud. Seepärast vaatleb kolleegium olukorda, mis tekkis õigusvastase tasu eest kauplemislubade andmise tagajärjel. Kauplemisloa eest õigusvastase tasu võtmine võib kolleegiumi arvates olla käsitatav kahjuna. Kuid kui tasulisi kauplemislube poleks välja antud, siis poleks OÜ Stromiks olnud soodsamas olukorras kui pärast ebaseadusliku tasu eest kauplemisloa väljastamist. Lubade mitteandmine oleks jätnud OÜ Stromiks ebasoodsamasse olukorda kui lubade eest ebaseadusliku tasu võtmine. Soodsam olukord seisnes selles, et OÜ-l Stromiks oli võimalus tegelda tänavakaubandusega avalikul teel. Võetud tasu pole kolleegiumi arvates ebamõistlikult suur, arvestades tasuliste kauplemislubade alusel tegutsemise perioodi, kauplemiskohtade arvu ja asukohta (vt käesoleva otsuse punkt 1). Kuna tasu kauplemislubade eest avalikul teel ei olnud ebamõistlikult suur, siis on kolleegiumil olemasoleva materjali pinnalt alus eeldada, et tarbija on OÜ-le Stromiks juba tasunud kulutused, mida viimane kandis õigusvastaselt võetud kauplemistasudega. Nõutud summa tagastamine viiks kolleegiumi arvates ebaõiglase olukorrani, sest kahjunõude rahuldamine ei tohi viia rikastumisele. Nendel kaalutlustel on kolleegium seisukohal, et OÜ Stromiks kahjunõue jääb rahuldamata. 35. Kuna OÜ Stromiks kahjunõue jääb rahuldamata, siis pole Riigikohtul tulenevalt HKMS § 70 lgst 11 ja § 26 lg 1 p-st 3 alust algatada linnaosa vanema 26. märtsi 2001. a korralduse nr 260 suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust ega tunnistada õigusevastaseks linnaosa vanema üksikakte, millega OÜ-lt Stromiks võeti tasu kauplemislubade eest. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann