KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-53-04 Otsuse kuupäev 6. detsember 2004 Kohtukoosseis Menetluse alus Riigikohtus Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Julia Laffra

, kehtis

1. juuli 1995 kuni
2. jaanuar 2003) §-le 47 ja Tallinna linna varasematele lubadustele, et sellised tänavate väljaehitamise kulud kompenseeritakse. Varasemalt on Tallinna linn tänavate ehituskulud hüvitanud nii Kodumajagrupi AS-ile (ümbersõidutee ja Vahepere tänava ehituskulud summas 3 164 050 kr) kui ka teistele kinnisvara arendajatele.
4. augustil 2000 esitas Kodumajagrupi AS Tallinna Kommunaalametile taotluse Roostiku, Tiskrevälja, Kotlepi, Taludevahe, Jaagu, Eevardi, Käänu, Postitalu ja Kristeni tänavate võõrandamiseks Tallinna linnale ja hüvitise saamiseks. Taotlusi korrati
5. novembril 2000 ja
6. märtsil
7. Esialgu ei olnud Tallinna Linnavalitsus tulenevalt oma rahalistest võimalustest valmis hüvitama kõikide tänavate ehitamiseks tehtud kulutusi. Tallinna linnapea
8. mai
9. a kirjas nr LV-1/02/1737 asus linn aga uuele seisukohale, mille kohaselt ta ei ole üldse kohustatud hüvitama Kodumajagrupi AS-i tehtud kulutusi, kuid avaldas soovi läbirääkimisi jätkata. Sama seisukohta kordas Tallinna Linnavalitsus
10. juuli
11. a vastuses Kodumajagrupi AS-i
12. juuni
13. a kirjale.
14. septembril 2002 korraldati nõupidamine Tallinna Linnavalitsuse ja Kodumajagrupi AS-i esindajate vahel, kus Kodumajagrupi AS-i arvates linnavalitsus sisuliselt keeldus hüvitise maksmisest.
15. Kodumajagrupi AS esitas
16. novembril 2002 Tallinna Halduskohtule kaebuse tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse keeldumine hüvitada kaebajale tema poolt väljaehitatud tänavate kulud. Kaebaja leidis järgmist: teede väljaehitamine ja finantseerimine on avalik-õiguslik kohustus, mille täitmiseks peab kohalik omavalitsus planeerima vajalikud vahendid oma eelarves. Kuigi kõnealuses küsimuses ei ole vastu võetud ühtegi haldusakti, on Tallinna Linnavalitsuse käitumine tõlgendatav tegevusetusena ja kulutuste hüvitamisest keeldumisena. Keeldumine on õigusvastane, sest

§-st 47 ja praegu kehtiva Ehitusseaduse (ES) §-st 13 tulenevalt on kohalikul omavalitsusel kohustus tänavate rajamise kulud ehitajale hüvitada. Kulude hüvitamisest keeldumise toimingu õigusvastaseks tunnistamist on vaja selleks, et kaebaja ja Tallinna linn saaksid edaspidi kokku leppida konkreetsetes hüvitatavates summades ja tänavate linnaomandisse üleandmises või kui kokkulepet ei saavutata, siis esitamaks kohtule kahjunõude Tallinna Linnavalitsuse vastu. Kaebaja soovib saada kohtult

§ 47tõlgendust.

1. Tallinna Halduskohus jättis
2. aprilli
3. a otsusega haldusasjas nr 3-317/2003 Kodumajagrupi AS-i kaebuse rahuldamata järgmistel põhjendustel: vastavalt HKMS § 7 lg 1 teisele lausele peab tuvastamiskaebuse esitamiseks olema kaebajal põhjendatud huvi. Kaebaja viidatud Tallinna linnapea E. Savisaare
4. mai
5. a kirjas ei ole keeldutud kulutuste hüvitamisest. Kirjas on märgitud, et linnavalitsus on välja töötamas haldusakti eelnõu, mille eesmärgiks on reguleerida kaebaja tõstatatud küsimused ning haldusakti vastuvõtmise korral on vastuvõetav ka kaebajale tänavate ehitamisega seotud kulutuste hüvitamine kokkuleppe alusel. Samuti ei saa linnavalitsuse keeldumisena käsitada
6. septembril 2002 toimunud nõupidamisel abilinnapea T. Ninnase väljaöeldud arvamust, mille kohaselt võib linn kõnealused tänavad osta l kr eest. T. Ninnas lisas samas, et selles küsimuses on võimalik pöörduda Tallinna Linnavolikogu poole, kes taotluse rahuldamise korral eraldab eelarvelised vahendid ja linnavalitsus töötab välja ning kehtestab kompenseerimist käsitlevad haldusaktid siis, kui jõustuvad uus ehitusseadus ja planeerimisseadus. Tallinna Linnavolikogu poole kaebaja kulutuste hüvitamise nõudega ei pöördunud. Linnavalitsus ei ole ka kaebuse kohtuliku menetluse käigus teatanud, et keeldub kaebajale tänavate väljaehitamise kulude hüvitamisest, vaid on väitnud, et kaebajal puudub kaebeõigus, sest

§-st 47 ei tulene imperatiivset nõuet igal juhul sellised kulutused hüvitada.

1. Kodumajagrupi AS-i apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega Kodumajagrupi AS-i kaebus rahuldada ning mõista Kodumajagrupi AS-i kohtukulud välja Tallinna linnalt. Apellant leidis järgmist: vastustaja ei ole mõistliku aja jooksul teatanud, mis korras ja millistel konkreetsetel tingimustel ta on nõus Kodumajagrupi AS-ile teedeehituskulud välja maksma. Selline tegevusetus on võrdsustatav hüvitamisest keeldumisega, kuna omab majanduslikult samasuguseid tagajärgi. Keeldumist ei muuda olematuks paljasõnalised lubadused välja töötada ja kehtestada vastav õigusakt, mis reguleeriks vaidlusalust küsimust. Kuigi Planeerimisseadus ja Ehitusseadus jõustusid
2. jaanuaril 2003, ei ole Tallinna Linnavalitsus siiamaani vastavaid haldusakte kehtestanud. Rikutud on HMS § 5 lõigetest 3 ja 4 tulenevat kohustust viia haldusmenetlus läbi võimalikult kiirelt ja viivituseta. Vastavalt HMS §-le 41 peab haldusorgan juhul, kui toimingut ei ole võimalik sooritada ettenähtud aja jooksul, viivituseta tegema teatavaks toimingu sooritamise tõenäolise aja. Kui kohus pidas õigemaks käsitlust, mille kohaselt vastustaja tegevusetusest ei tulene hüvitamisest keeldumine, vaid kaebaja taotluse õigeaegselt lahendamata jätmine, oleks kohus ise pidanud uurimisprintsiibist ja HKMS § 19 lõikest 7 tulenevalt kaebuse nõude niimoodi sisustama.
3. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi
4. märtsi
5. a otsusega jäeti Kodumajagrupi AS-i apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks peab kaebajal olema põhjendatud huvi tuvastatava asjaolu vastu. Avaliku võimu volituste rakendamisel ja muude avalike ülesannete täitmisel rikutud õiguste kaitse ja taastamise ning tekitatud kahju hüvitamise alused ja korra sätestab Riigivastutuse seadus (RVS). Ehitatavaid objekte finantseerib või nende väljaehitamise eest maksab hüvitist haldusorgan, andes välja haldusakti. Tallinna linn ei ole vastu võtnud haldusakti kaebaja esitatud taotluste kohta. Tõendamata on, et Tallinna Linnavalitsus oleks keeldunud hüvitise maksmisest. Uurimisprintsiibist tulenev halduskohtu selgitamiskohustus hõlmab kohustust juhtida kaebaja tähelepanu eesmärgi saavutamiseks tõhusama taotluse esitamisele. Halduskohtu otsusest nähtub, et kaebajale on selgitatud võimalikku kaitseviisi kohustamiskaebuse esitamise näol, mis hõlmab ka vastustaja tegevusetuse õigusvastasuse tuvastamist. Kaebaja ei soovinud, et kohus kohustaks Tallinna Linnavalitsust lahendama kaebaja
6. augustil 2000 ja
7. märtsil 2002 esitatud taotlusi. Ka ringkonnakohtu istungil ei soovinud apellant oma kaebust muuta. Kaebaja eesmärgi saavutamiseks on kohane hüvitamiskaebus, mille lahendamisel saab kindlaks teha ka asjaolu, kas kohalikule omavalitsusele tuleneb

§-st 47 kohustus hüvitada linnatänavate väljaehitamise kulud või mitte. Kohus ei anna tuvastamiskaebuse lahendamisel hinnanguid võimaliku kahjunõude põhjendatuse kohta. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

1. Kodumajagrupi AS-i kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi samale ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks. Kassatsioonkaebuses leitakse järgmist: 1) ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et Tallinna Linnavalitsuse tegevusetus ei ole õigusvastane toiming. HMS § 106 lg 1 kohaselt on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. Tallinna Linnavalitsuse toiming seisnes tegevusetuses, milles väljendus keeldumine hüvitada Kodumajagrupi AS-ile tänavate ehituskulud. Tallinna linn ei ole lahendanud kahe aasta jooksul ühtegi kassaatori taotlust, see on faktiline keeldumine, olgugi et haldusakti pole antud. Riigikohus on
2. jaanuari
3. a lahendis asjas nr 3-3-1-49-99 leidnud, et toiminguna tuleb mõista ka viivitust ja tegevusetust ning
4. juuni
5. a lahendis asjas nr 3-3-1-1897 öelnud, et kui tähtaega pole määratud, peab avalik-õiguslik asutus tegema toimingu mõistliku aja jooksul. Hüvitamise korra puudumine ei välista

§-st 47 tuleneva hüvitamiskohustuse olemasolu; 2) ringkonnakohus on ebaõigesti jätnud kohaldamata

§ 47

. Kuivõrd kassaator ja Tallinna linn ei ole omavahel teisiti kokku leppinud, kehtib

§ 47

ja Kodumajagrupi AS-il on põhjendatud huvi teada saada, kas linnal on

§-st 47 tulenevalt kohustus Kodumajagrupi AS-i ees; 3) põhjendatud huvi võib seisneda ka võrdse kohtlemise nõude ja õiguspärase ootuse rikkumiste tuvastamise taotlemises. Hüvitise maksmata jätmine on võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine, sest pole põhjust kassaatorit kohelda halvemini kui teisi isikuid, kes samasugustel asjaoludel on välja ehitanud Tallinna linna tänavaid ja hüvitist saanud. Vähemalt ühes hüvitise maksmist käsitlevas korralduses tugineb Tallinna Linnavalitsus

§-le 47 (

1. oktoobri
2. a korraldus nr 3818). Rikutud on ka kassaatori õiguspärast ootust, sest kui Kodumajagrupi AS oleks teadnud, et hüvitamist ei tule, ei oleks ta teinud üle 17 miljoni krooni ulatuvaid kulutusi teede väljaehitamiseks; 4) ringkonnakohus kitsendab põhjendamatult kaebeõigust, välistades tuvastuskaebuse kui ühe õiguskaitseviisi. RVS-s sätestatud võimalused ei kõrvalda HKMS-st tulenevat õigust esitada tuvastuskaebus. Tuvastuskaebuse sisulisel lahendamisel on konkreetsete ehituskulude suurust puudutavad küsimused kohtuväliselt lahendatavad. Kohustamiskaebuse või kahju hüvitamise kaebusega ei muutu vaidluse põhituum. Kaebaja ei ole taotlenud hinnangu andmist mitte kahju põhjendatusele, vaid sellele, kas

§-st 47 tuleneb kohaliku omavalitsuse kohustus hüvitada eraõigusliku isiku poolt detailplaneeringu kohaselt väljaehitatud tänavate ehituskulud. Kohus ei saa jätta tuvastamiskaebust rahuldamata üksnes seetõttu, et kohtu arvates on isiku subjektiivsete õiguste kaitseks tõhusam esitada muu taotlus. 8. Tallinna Linnavalitsuse kirjalikus vastuses palutakse kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata jätta ning leitakse järgmist: 1) ringkonnakohus on teinud õige otsuse ja kontrollinud ka neid kaebaja väiteid, mida viimane ei olnud kaebuses esitanud. Kohtus kaebaja sõnaselgelt keeldus kaebuse menetlemisest kohustamiskaebusena. Linnalt raha saamine toimub haldusakti alusel, seega on adekvaatne õiguskaitse viis RVS §-ga 6 esitada kohustamiskaebus. Tuvastamiskaebus ja kohustamiskaebus ei ole samased. Kohus ei ole vaba valima, millise asjaolu kindlakstegemisele on suunatud kaebaja põhjendatud huvi. Kassaator taotleb tuvastuskaebusega sisuliselt kohustamiskaebuse eesmärke; 2) kohtusse pöördumise aluseks on Põhiseaduse § 15 ja HKMS § 7 lg 1 kohaselt isiku subjektiivsete õiguste rikkumine. Kaebeõiguse olemasolu peab tõendama kaebaja. Kui kohus leiab, et kaebeõigus puudub, ei pea ta kaebuse sisulisi põhjendusi kontrollima ega antud juhul ka andma

§ 47tõlgendust.

Riigikohus on

1. detsembri
2. a lahendis asjas nr 3-3-1-15-01 selgitanud, et haldustoimingu õigusvastasuse tuvastamisel tuleb kaitstava õigusena vaadelda isiku subjektiivseid avalikke õigusi. Kohtud on tuvastanud, et kassaatori huvi puudub. Riigikohus ei saa seda iseseisvalt tuvastada; 3) on mõistmatu, miks kassaatori arvates on tuvastamisnõude rahuldamise korral võimalik asuda uutesse läbirääkimistesse.

§ 47tõlgendus ei too kaasa mingeid reaalseid õigusi kaebajale.

Tuvastamiskaebuse rahuldamisel ei teki kaebajal õigust nõuda rahalist kompensatsiooni vastavalt RVS §-le 2; 4)

§-le 47 kohtuliku tõlgenduse otsimine on populaarhuvi kaitse; 5) Kodumajagrupi AS ei ole isik, keda peetakse silmas

§-s 47, ta ei ole kaebust esitanud kui ehituskrundi ehitusloa taotleja, vaid kui kinnisvaraarendaja; 6) kaebaja ei ole selgitanud, milles seisneb Tallinna linna tegevusetus teede väljaehitamise tagamata jätmisel, kassaator samastab "tagamist" finantseerimisega. Ehitusloa väljaandmise ajaks olid teed välja ehitatud, sellega oli linn

§-st 47 tuleneva väljaehitamise tagamise kohustuse täitnud; 7) kui kaebaja leiab, et tegu on õigusvastase keeldumisega hüvitamisest, siis ei ole see tegevusetus, vaid keeldumine, kuid keelduvat haldusakti linn välja andnud ei ole. Kohtul tuleb kindlaks teha, mis ajal toimus keeldumine, sest HKMS § 9 seob kaebuse esitamise tähtaegadega.

§ 47redaktsioon alates 1.

jaanuarist 2003 ei kehti ja võimaliku kohustuse tekkimise alusena tuleks viidata ES §-le 13, mis on täiesti teisesiuline; 8) varem on kaebaja taotlenud võõrandamist, mitte hüvitamist; sellest, et linn on ostmisest keeldunud, ei saa tuletada, et ta on keeldunud hüvitise maksmisest; 9)

§-st 47 ei tulene kohaliku omavalitsuse imperatiivset kohustust ehitada välja detailplaneeringu kohased teed ja tehnovõrgud või nende väljaehitamine kolmandatele isikutele hüvitada, vaid tagada väljaehitamise korraldamine. Ülesande täitmine ehitusloa taotleja suhtes tuleb tagada enne loa väljastamist, millises vormis ja kes seda teeb, on omavalitsuse otsustada.

§ 47

kohustab linna teostama diskretsiooni: kas kanda kulutused ise või korraldada see muul viisil. Ehitusloa taotlejal on õigus nõuda, et linn arvestaks tema põhjendatud huvidega, kuid ei või eeldada, et tema erahuvi kaalub igal juhul üles avalikud huvid ja kolmandate isikute erahuvid. Linnal ei ole eelarves rahalisi vahendeid kinnisvaraarendajate poolt välja ehitatud teede kompenseerimiseks, rahalisi vahendeid tuleb kasutada heaperemehelikult ja arvestada ka linna kohustustega muudes valdkondades.

§-st 47 ei tulene otseselt see, et kohalik omavalitsus peab igal juhul ülesande täitmise ise finantseerima. Kohtuistungil jäid pooled oma kirjalike seisukohtade juurde. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

1. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on kohtud käesolevas asjas alusetult kitsendanud Kodumajagrupi AS-i kaebeõigust. Halduskohtud on ekslikult leidnud, et kaebajal puudub põhjendatud huvi esitada kaebus Tallinna Linnavalitsuse poolt Kodumajagrupi AS-ile tänavate väljaehitamise eest hüvitise maksmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamiseks.
2. Kuigi Kodumajagrupi AS ei ole kaebuse esitamisel olnud järjekindel, vaidlustades kord Tallinna Linnavalitsuse keeldumist tasuda kompensatsiooni, kord Tallinna Linnavalitsuse tegevusetust, mis seisnes kaebaja taotluse õigeaegselt lahendamata jätmises, on mõlemal juhul tegemist tuvastamiskaebusega. Selline kaebus on esitatud seetõttu, et Kodumajagrupi AS-i arvates on Tallinna linn jätnud täitmata

§-st 47 tuleneva kohustuse ja ei ole kompenseerinud kulutusi, mida Kodumajagrupi AS on teinud tänavate väljaehitamisel.

1. Riigikohtu halduskolleegium ei nõustu kohtute lähenemisega, mille kohaselt on kaebaja valinud tuvastamiskaebuse näol ebaõige õiguskaitsevahendi. Kaebajal on õiguskaitsevahendi valiku vabadus, mida kohtud on käesolevas asjas põhjendamatult piiranud. Kuigi kaebaja oleks saanud oma õigusi kaitsta ka muude, võimalik, et tõhusamate vahenditega, ei ole käesolevas asjas tuvastamiskaebuse näol tegemist sobimatu õiguskaitsevahendiga. Kohus ei saa jätta tuvastamiskaebust sisuliselt läbi vaatamata üksnes seetõttu, et kohtu arvates on isiku subjektiivsete õiguste kaitseks tõhusam esitada muu õiguskaitsevahend. Ringkonnakohtu viidatud Riigivastutuse seaduses sätestatud võimalused ei välista HKMS-st tulenevat õigust esitada tuvastamiskaebus. Riigikohtu üldkogu on
2. aprilli
3. a otsuses asjas nr 3-3-1-46-03 leidnud, et HKMS §-d 6 ja 7 ei välista haldusakti õigusvastaseks tunnistamise kaebuse (tuvastamiskaebuse) läbivaatamist ühes halduskohtumenetluses ja kahjunõude esitamist teises halduskohtumenetluses. Kodumajagrupi AS on põhjendanud oma huvi asjaoluga, et tuvastamiskaebuse rahuldamine võimaldab tal astuda uutesse läbirääkimistesse Tallinna Linnavalitsusega ja kokkuleppe mittesaavutamisel esitada kahju hüvitamise nõue linna vastu. Riigikohtu halduskolleegium on
4. oktoobri
5. a otsuses asjas nr 33-1-35-04 pidanud õiguspäraseks ka seda, kui kaebaja valib tuvastamiskaebuse, et vältida rahalise nõude esitamisega kaasneva riigilõivu tasumist enne, kui selle nõude perspektiivikus ei ole piisavalt selge. Mõistlik ja õiguspärane on pidada tuvastamiskaebuse kui õiguskaitsevahendi valiku üheks põhjuseks pooltevahelise kohtuvälise kokkuleppe saavutamise võimalust. Seega on Kodumajagrupi AS-il põhjendatud huvi hüvitise maksmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamiseks.
6. Kohtud on leidnud, et Tallinna Linnavalitsus ei ole keeldunud tänavate väljaehitamiseks tehtud kulutuste hüvitamisest, jättes lahendamata küsimuse, kas Tallinna Linnavalitsus oleks pidanud üldse kulutused hüvitama. Välja selgitamata jäid ka Tallinna Linnavalitsuse

§-st 47 tulenevad kohustused.

§ 47

alusel tagab detailplaneeringukohaste teede ja tehnovõrkude väljaehitamise kuni ehituskrundini kohalik omavalitsus enne ehitusloa andmist, kui ehitusloa taotleja ja kohalik omavalitsus ei ole kokku leppinud teisiti. Kuid

§ 47

ei ole aluseks mitte ainult kokkuleppele, millega kohalik omavalitsus võib vabaneda kohustusest tagada vastavate teede ja tehnovõrkude väljaehitamine enne ehitusloa andmist. Ka linna kohustus väljaehitamine hüvitada saab tuleneda ainult kokkuleppest, mille õiguslikuks aluseks on samuti

§ 47. Selline järeldus tuleneb Riigikohtu halduskolleegiumi 29.

oktoobri 2004. a otsusest asjas nr 3-3-1-35-04, kus kolleegium märkis, et

§-s 47 sätestatud kohaliku omavalitsuse kohustuse tagada detailplaneeringu kohaste teede ja tehnovõrkude väljaehitamine võib täita ehitusloa taotlejatega või muude isikutega teede ja tehnovõrkude väljaehitamist puudutavate kokkulepete sõlmimise ja täitmise kaudu. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et

§-st 47 ei tulene kohaliku omavalitsuse kohustus hüvitada igasugused kulutused detailplaneeringute kohaste teede ja tehnovõrkude väljaehitamisel.

1. Käesolevas asjas on seega oluline, millel tugineb Kodumajagrupi AS-i hüvitise nõue ja kas poolte vahel oli kirjalik kokkulepe või halduslepingu tunnustele vastav kirjavahetus. Tallinna Linnavalitsuse tegevusetus hüvitise maksmata jätmisel on õigusvastane vaid juhul, kui oli teistsugune kokkulepe. Mis puutub kassaatori väitesse võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisest (väidetavalt varem sellised kulud hüvitati), siis sõltub hinnang sellest, mis alusel teistel puhkudel kulud hüvitati. Lisaks märgib Riigikohtu halduskolleegium, et kuigi haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks, ei saa usalduse kaitset kohaldada eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat. Ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist ei saa nõuda ka toetudes võrdse kohtlemise põhimõttele. Riigikohtu halduskolleegium on
2. mai
3. a otsuses asjas nr 3-3-1-19-04 leidnud, et võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega pole tegemist, kui haldusorgan ei korda isiku kasuks viga, mille ta on teinud mõne teise isiku puhul.
4. Kuna kohtud pole käesolevas asjas pidanud oluliseks, kas Kodumajagrupi AS-i ja Tallinna Linnavalitsuse vahel oli nimetatud kokkulepe või kas muudel alustel oli Kodumajagrupi AS-il alus nõuda, et tema kulutused hüvitataks, tuleb asi saata uueks läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Eelnevast tulenevalt tuleb kassatsioonkaebus rahuldada ning Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu otsused tuleb tühistada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque