KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-1-05 Otsuse kuupäev 19. aprill 2005. a Kohtukoosseis Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Ott Järvesaar, Eeri

) § 1 lõige 1, § 5 lõike 1 esimene lause ja § 6 lõige 2 vastuolus olevaks põhiseaduse (PS) ja Euroopa Ühenduse asutamislepinguga ning kehtetuks osas, milles need ei võimalda moodustada kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osalemiseks kodanike valimisliite, aga samuti mitte alla 1000 liikmega erakondi kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks, kuhu saaksid kuuluda ka Euroopa Liidu kodanikud. Eelnevalt oli õiguskantsler 26. novembril 2004. a esitanud Riigikogule ettepaneku "viia

§ 1

lõike 1, § 5 lõige 1 lause 1 ja § 6 lõige 2 koostoimes KOVVS §-ga 701 kooskõlla põhiseaduse § 48 lõike 1 lausega 2, § 156 lõikega 1 ning Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikliga 19 nende koosmõjus, nähes ette kas kohaliku erakonna instituudi või lubades kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osaleda kodanike valimisliidul". Riigikogu otsustas 14. detsembril 2004. a õiguskantsleri ettepaneku tagasi lükata. 2. Õiguskantsleri vaidlustatud

§ 6

lg 2, mis sätestab erakonna registreerimise eeldusena 1000 liikme olemasolu, kehtib alates

1. a
2. juunist. Erandina võis kuni VIII Riigikogu valimisteni registreerida erakonna, millel oli vähemalt 200 liiget (

§ 13lg 2).

Samast ajast kehtivad ka

§ 1lg 1 ja § 5 lg 1 praeguses sõnastuses.

1. Õiguskantsleri vaidlustatud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus jõustus
2. mail
3. a. Seadus võimaldas erinevalt varasemast regulatsioonist isikutel kohalike omavalitsuste volikogude valimistel kandideerida üksnes erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina. Õiguskantsleri taotluse alusel tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma
4. juuli
5. a otsusega asjas nr 3-4-1-7-02 (RT III 2002, 22, 251) kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse põhiseadusevastaseks osas, mis ei võimaldanud kodanike valimisliitude osalemist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel.
6. Riigikogu täiendas
7. juulil 2002 kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust, võimaldades kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel lisaks erakondadele esitada nimekirju ka kodanike valimisliitudel. Vastavalt selle seadusega kehtestatud KOVVS §-le 701 lõpeb valimisliitude õigus kandidaatide nimekirju esitada
8. jaanuaril
9. a.
10. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium andis
11. jaanuari
12. a määrusega asja läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
13. Õiguskantsler leiab, et

§ 1lg 1 ja § 6 lg 2 riivavad PS §-s 48 sätestatud erakonnapõhiõigust.

6.

1. Erakonnaseaduse § 1 lg 1 kohaselt on õiguskantsleri arvates nõutav erakonna tegevus nii riigi kui kohaliku omavalitsuse tasandil ehk selles sättes on seatud erakonnale programmivabaduse piirang. Sama seaduse § 6 lg 2 sätestab kohustusliku minimaalse liikmete arvu ehk seab erakondadele asutamisvabaduse piirangu. Nimetatud piirangud on kehtestatud eesmärgiga suurendada poliitilist vastutust. Tegemist ei ole aga sobivate, vajalike ega mõõdukate piirangutega põhiseaduses sätestatud erakonnapõhiõigusele, mille kohaselt on kaitstud isikute vabatahtlik ühinemine mittetulunduslikul poliitilisel eesmärgil, kui isikutel on huvi püsiva organisatsiooni vormis oma eesmärke ühiselt teostada. Tegemist ei ole sobivate meetmetega, kuna puudub vajadus poliitilise vastutuse tagamiseks üleriiklike erakondade kaudu. Kohalikul tasandil on poliitiline vastutus teistsugune kui riiklikul tasandil. Vajalik on tagada kohalike valimiste keskendumine kohaliku elu küsimustele ja kohalike omavalitsuste autonoomia. Kohalikel valimistel tuleb arvestada kohalike esinduskogude representatiivsusega, arvestades välismaalaste osalemist kohalikel valimistel. Vastutus kohalikul tasandil põhineb eelkõige isikutel. Samuti tuleb arvestada, et erakondade tähtsus kohalikel valimistel suureneb pidevalt ning erakonnastumine peaks tagama poliitilise stabiilsuse ja eeldused poliitilise vastutuse tekkeks. Erakonnaseaduses sätestatud piirangud ei ole vajalikud, sest poliitilise vastutuse suurendamise eesmärki oleks võimalik saavutada erakonnapõhiõigust vähem koormavate meetmetega nagu valimiskünnis või toetusallkirjade kogumise kohustus. Tegemist ei ole mõõdukate piirangutega, sest poliitilise vastutuse tagamisest olulisemat rolli mängivad piirangute seadmisega kahjustatud muud demokraatia põhimõtte tahud, eelkõige kohalike omavalitsuste iseseisvus kohaliku elu küsimuste lahendamisel ning esindusorganite representatiivsus, mis eeldab erinevate huvide esindatust. 6.
2. Õiguskantsler leiab, et erakonnaseaduses sätestatud põhiseadusevastased piirangud erakonna asutamisel rikuvad ka PS §-s 156 kaitstud valimisõigust kohalikul tasandil. Õigust kandideerida on piiratud ebaproportsionaalselt seetõttu, et kandidaadil puudub kohalikul tasandil reaalselt võimalus saada valitud, kui ta ei kuulu üleriigilisse erakonda ja ei kandideeri selle erakonna valimisnimekirjas. Õigust valida on ebaproportsionaalselt piiratud seetõttu, et ainult erakondade osalemine kohalikel valimistel ei pruugi hääletajatele tagada reaalset valikut erinevate nimekirjade vahel. 6.
3. Õiguskantsleri arvates on

§ 5

lg 1 vastuolus Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikliga 19, mille kohaselt on Euroopa Liidu kodanikel elukohajärgsete kohalike omavalitsuste valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui vastava riigi kodanikel. Sellest tulenevalt on Eesti Vabariik kohustatud tagama Euroopa Liidu kodanikele Eesti kodanikega võrdsed võimalused valimisõiguse teostamiseks kohalikul tasandil. Keeld kuuluda erakondadesse ei taga võrdseid võimalusi, nagu ei taga võrdseid võimalusi ka võimalus kandideerida üksikkandidaadina. Võrdse kohtlemise põhimõtte tagamiseks on näiteks võimalik lubada Euroopa Liidu kodanikel osaleda kohalikel valimistel valimisliidu valimisnimekirjas või lubada Euroopa Liidu kodanikel kuuluda erakondadesse kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel osalemise eesmärgil. Õiguskantsler märgib: "[...] Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse § 2 järgi kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti Vabariigi põhiseadust liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi arvestades. Tagamaks Eesti kohustuste täitmine, pean võimalikuks põhiseaduse § 48 lõike 1 teise lause tõlgendamist viisil, mille kohaselt võivad kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel osalemise eesmärgil kuuluda erakonda ka Euroopa Liidu kodanikud. Taoline tõlgendus eeldab

§ 5lõike 1 esimese lause muutmist." 7.

Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates ei ole KOVVS § 701 ning

§ 1lg 1 ja § 6 lg 2 põhiseadusega vastuolus.

Põhiseaduskomisjoni arvates on võimalik saavutada kohalike esinduskogude representatiivsus ka valimisliitude osalemiseta kohalikel valimistel. Isegi kui väiksemates omavalitsustes tuvastataks põhiseadusevastane olukord, ei saaks olemasolevat regulatsiooni tunnistada põhiseadusevastaseks abstraktselt kõigi omavalitsuste suhtes. Põhiseadus ei nõua kohalike erakondade lubamist. Erakondadele vähemalt 1000 liikme olemasolu nõude seadmine on õigustatud poliitilise killustatuse vältimise eesmärgi tõttu. Erakonnaseaduse § 5 lg 1 võimalik vastuolu Euroopa Ühenduse asutamislepinguga ei puutu otseselt valimisliitude temaatikasse. Põhiseaduskomisjon algatas

1. jaanuaril
2. a erakonnaseaduse muutmise seaduse eelnõu, mille eesmärgiks on anda Euroopa Liidu kodanikele erakondadesse kuulumise õigus.
3. Justiitsminister ei nõustu õiguskantsleri taotlusega. Justiitsminister leiab, et võrreldes sarnases asjas tehtud Riigikohtu
4. juuli
5. a otsusega asjas nr 3-4-1-7-02 on sotsiaalne ja õiguslik olukord muutunud. Kohalikel valimistel erakondadele antud häälte arv on pidevalt kasvanud. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 701 jõustus enam kui kolm aastat enne järgmisi kohalike omavalitsuste volikogude valimisi, mis on piisav muutunud oludega kohanemiseks. Kohalikud valimisliidud ei suuda ebapüsiva iseloomu tõttu kanda poliitilist vastutust. Neil puuduvad ka organid ning püsiv liikmeskond. Justiitsminister ei nõustu õiguskantsleri tõlgendusega, mille kohaselt PS § 48 tagab õiguse tegutseda erakonnana kohalikul tasandil. Justiitsministri arvates saab põhiseaduse tähenduses erakonnana mõista neid ühendusi, mis tagavad riiklike ja kohalike huvide tasakaalustatud arendamise mõlemal võimutasandil, suudavad luua järjepidevuse ja stabiilsuse ning tunnevad vajadust tagada riigi kui terviku areng. Ühendused, mis tegutsevad ainult kohalikul tasandil, nendele tunnustele ei vasta. Riigis saab olla ainult üks tegelik võimukese, üksnes kohalikul tasandil tegutseval erakonnal puudub vajalik seostatus riigivõimuga. Proportsionaalne on ka 1000 liikme nõue, mis aitab vältida poliitilist killustatust. Justiitsminister ei nõustu õiguskantsleri väidetega, mis puudutavad poliitilise tasandi eristamist kohalikul ja riiklikul tasandil. Samuti leiab justiitsminister, et väiksemates omavalitsustes on konkurentsivõimelised ka üksikkandidaadid. Justiitsministri arvates tuleb

§ 1

lg-t 1 ning § 5 lg-t 1 muuta osas, mis välistab Euroopa Liidu kodanike kuulumise erakondadesse.

1. Kohtuistungil jäid menetlusosalised oma kirjalikult esitatud arvamuste juurde. ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED
2. Erakonnaseaduse (RT I 1994, 40, 654; ... 2003, 90, 601) vaidlustatud sätted on järgmised: "§
3. Erakonna mõiste

§ 5lg 1 vastavust Euroopa Liidu õigusele (IV).

1. Õiguskantsler vaidlustas erakonnaseaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse sätteid üksnes kohaliku omavalitsuse volikogu valimise kontekstis (vt otsuse p 1), juhtides tähelepanu asjaolule, et kehtiv õiguslik regulatsioon ei võimalda efektiivselt ühineda ja kohalikel valimistel valitud saada sellisel poliitilisel ühendusel, mille ainus eesmärk on võimu teostamine kohalikul tasandil. Seega puudub Riigikohtul põhjus analüüsida kandideerimispiiranguid üldisel tasemel, sealhulgas Riigikogu ja Euroopa Parlamendi valimiste kontekstis. I
2. Õiguskantsler leiab, et KOVVS § 701,

§ 1lg 1 ning § 6 lg 2 rikuvad PS §-st 48 tulenevat erakonnapõhiõigust.

Lisaks viib erakonnapõhiõiguse rikkumine õiguskantsleri arvates PS §-s 156 kaitstud aktiivse ja passiivse valimisõiguse rikkumiseni kohalikul tasemel. Õiguskantsleri taotlus keskendub eelkõige isikute kohalikel valimistel osalemisele ning kandideerimisõiguse piiramisele. Kuigi õiguskantsleri taotluse motiivid seavad formaalselt esikohale PS § 48 riive, on taotlus eelkõige suunatud sellele, et Riigikohus tunnistaks põhiseadusevastaseks kohalikel valimistel nimekirja ülesseadmiseks esitatud nõuded ja piirangud (vt otsuse p 13). Seetõttu analüüsib üldkogu esmalt

§ 1

lg 1 ja § 6 lg 2 ning KOVVS § 701 vastavust PS §-le 156, arvestades PS §-st 154 tulenevat kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet, ning alles seejärel PS §-le

2. Põhiseaduse § 156 lg-s 1 on sätestatud: "Kohaliku omavalituse esinduskoguks on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel kolmeks aastaks. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed." Üldiste valimiste põhimõte tähendab eelkõige seda, et valimistel ei kohaldataks ei aktiivse ega passiivse valimisõiguse piiramiseks õigustamatuid tsensusi. Analüüsitavad erakonnaseaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse sätted selliseid piiranguid ei sisalda, sest kandideerimisõigus on igaühel, sõltumata sellest, kas ta kuulub mõnda erakonda või mitte. Kandideerida on võimalik nii üksikkandidaadina kui erakonna nimekirjas, ilma et isik oleks erakonna liige.
3. Valimiste ühetaolisuse põhimõte, koosmõjus PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega, tähendab passiivse valimisõiguse puhul kõigile kandidaatidele võrdsete võimaluste tagamist nii valimistel kandideerimiseks kui ka valimisedu saavutamiseks. Kuna Eesti kohalikel valimistel kasutatakse proportsionaalset valimissüsteemi, on üksikkandidaadid ja nimekirjades kandideerivad isikud erinevas olukorras. Üksikkandidaadi võimalused osutuda valituks võrreldes nimekirjas kandideeriva kandidaadiga on põhimõtteliselt erinevad, sest nimekirjas kandideerinud kandidaat võib osutuda valituks kogu nimekirjale antud häältega tulenevalt häälte ülekandmise võimalusest, üksikkandidaat aga ainult tema poolt hääletanud valijate häälte alusel. Üksikkandidaadi ja erakonna nimekirjas oleva kandidaadi võrdlemine selles kontekstis ei ole mõistlik ega võimalik. Ühetaolise valimise põhimõttest tuleneb proportsionaalse valimissüsteemi puhul nõue, et võrdsed kandideerimisvõimalused peavad olema erinevatel isikute gruppidel, kes soovivad esitada kandidaatide nimekirja.
4. Kohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega võib olla riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet. Põhiseaduse § 154 sätestab, et kohalikud omavalitsused otsustavad ja korraldavad kõiki omavalitsuse küsimusi iseseisvalt. Oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab omavalitsuse autonoomiat, mis on Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (Riigikogu ratifitseeris harta
5. detsembril
6. a) aluspõhimõte. Kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte

isteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides. Selle põhiseadusliku väärtuse kaitsele peab olema suunatud ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste süsteem. Kohalikel valimistel võidakse kandideerida programmiga, mis lähtub eelkõige kohalikust huvist ja on suunatud kohaliku elu küsimuste iseseisvale lahendamisele. Iseseisva otsustamise põhimõte tähendab seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid.

1. Põhiseaduse järgi on kohaliku omavalitsuse aluseks idee kogukonnast, kelle ülesandeks on lahendada selle kogukonna probleeme ja korraldada kogukonna elu. Kui kogukondlike huvide esindamisvõimalused seatakse sõltuvusse üleriigiliselt tegutsevate erakondade otsustustest, võib kohalike huvide esindatus ohtu sattuda. See võib omakorda olla vastuolus omavalitsuse autonoomia põhimõttega. Riigi ja kohaliku huvi konflikti korral peab säilima volikogu liikme võimalus otsustada kohalikke küsimusi sõltumatult oma kogukonna huvides. Seetõttu peab kohalike valimiste süsteem tagama kohalikust kogukonnast võrsunud isikute gruppidele, kellel on ühine huvi kohaliku elu küsimuste lahendamiseks, võrdse kandideerimise võimaluse nende gruppidega, kes on üheaegselt huvitatud ka võimu teostamisest üle kogu riigi, nagu seda on erakonnad.
2. Eeltoodust tulenevalt analüüsib üldkogu, kas kandidaatide ühisnimekirja esitamiseks seatud nõuded on mõistlikud ning kas need nõuded võimaldavad ühe valla või linna elanike grupil esitada kandideerimisnimekirja iseseisvalt. Tulenevalt KOVVS §-s 701 sätestatud piirangust on kohalikel valimistel kandidaatide nimekirja ülesseadmise õigus kehtiva seaduse järgi üksnes erakondadel. Seega tuleb analüüsida, kas erakondade moodustamiseks ja nende tegutsemiseks esitatud nõuded võimaldavad esitada nimekirja ühe kohaliku omavalitsuse territooriumil asuvate isikute grupil, keda seovad ühised huvid kohaliku elu küsimuste lahendamisel.
3. Erakonnaseadus sätestab rea nõudeid erakonna registreerimisele ja tegevusele. Et poliitiliste eesmärkide saavutamiseks loodud organisatsioon saaks tegutseda erakonnana, on ta vaja erakonnana registreerida. Erakonna registreerimiseks on vajalik vähemalt tuhande liikme olemasolu (

§ 6lg 2).

Kuna erakond tegutseb mittetulundusühinguna, laienevad talle kõik mittetulundusühingute seadusest tulenevad nõuded, muu hulgas nõue omada organeid (mittetulundusühingute seaduse (MTÜS) 4. peatükk) ja koostada majandusaasta aruandeid (MTÜS § 36). Kuna erakond on juriidiline isik, laienevad erakondadele ka maksuseadustest tulenevad nõuded, näiteks regulaarsete aruannete esitamise kohustus (nt tulumaksuseaduse § 54). Erakonnal peab olema põhikiri ja programm (

§ 7

). Erakonna liikmete nimekiri tuleb esitada kohtu registriosakonnale (

§ 81

). Erakonna liikmeteks võivad olla vaid Eesti kodanikud (

§ 5lg 1).

Erakonnale laienevad mitmed rahastamise piirangud ning rahastamise avalikustamise kohustused (

peatükk 21). 21. Õiguskantsler leiab, et tulenevalt

§ 1

lg-st 1 peab erakonna eesmärgiks olema nii riigivõimu kui kohaliku omavalitsuse teostamine ning välistatud on isikute poliitilise ühenduse tunnustamine erakonnana, kui selle eesmärgiks on omavalitsuse teostamine üksnes ühe valla või linna tasandil. Üldkogu seda seisukohta ei jaga. Erakonnaseaduse § 1 lg 1 sõnastus ei sea ranget piirangut erakonna registreerimisele või tegutsemisele, kui erakond võtab eesmärgiks võimu teostamise ainult riigi või kohaliku omavalitsuse tasemel. Ka puuduvad erakonnaseaduses normid, mis võimaldaksid erakonna tegutsemist lõpetada või teda karistada, kui erakond ei esita kandidaate valimisteks kõikidel võimutasanditel. Erakonna võimalus oma kandidaate üles seada ning osaleda võimu teostamises nii riigi kui kohalikul tasemel on erakonna õigus, mitte aga kohustus. 22. Kuigi erakonnaseadus ei keela ühe valla või linna elanikel kohaliku võimu teostamiseks erakonda moodustada, tuleneb eespool loetletud piirangutest, et erakonna moodustamine kandidaatide ülesseadmiseks ning kohaliku võimu teostamiseks ühe kohaliku omavalitsuse üksuse piires on praktiliselt võimatu. Tulenevalt omavalitsuste valijate arvust muutub ületamatuks takistuseks tuhande liikme nõue erakondade registreerimiseks (

§ 6lg 2).

See nõue välistab isegi ühe erakonna moodustamise paljudes Eesti omavalitsustes. Praktiliselt on aga erakonna moodustamine võimatu kohaliku võimu teostamiseks enamikus omavalitsustes, rääkimata erinevate erakondade tekkest ühe omavalitsuse piires. Sisuliselt on välistatud nimekirja ülesseadmine ühe valla või linna elanikel, kes soovivad kohalikel valimistel esindada kogukonna autonoomseid huve. Seega piiravad erakonnaseaduses sätestatud reeglid koostoimes KOVVS §-ga 701 ühetaolist valimisõigust (kandideerimisõiguse näol) kohalikul tasemel. Samuti on piiratud kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. juuli
2. a otsust asjas nr 3-4-1-7-02).
3. Kohalikust kogukonnast võrsunud gruppide edukaks kandideerimiseks kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel seab takistusi ka erakondade rahastamise kord. Erakonnaseaduse § 125 lg-d 1 ja 2 arvestavad erakondade rahastamisel riigieelarvest eelkõige nende erakondadega, kes osalevad valimistel üle kogu riigi. Kuna erakonnad, sh kohalikul tasemel tegutsevad erakonnad, ei tohi vastu võtta annetusi juriidilistelt isikutelt (

§ 121

) ning puudub rahastamine kohalike omavalitsuste vahenditest, oleks kohalikel ühendustel valimiskampaania läbiviimine võrreldes üleriigiliselt tegutsevate erakondadega oluliselt raskendatud. 24. Nii kohaliku autonoomia põhimõte kui võrdse kandideerimisõiguse põhimõte ei ole absoluutsed reeglid, mille riivamine tooks automaatselt kaasa põhiseadusevastase olukorra. Üldiste ja ühetaoliste valimiste põhimõte on põhiseaduses sõnastatud seaduse reservatsioonita. Nendest põhimõtetest tulenevate õiguste riivamine on lubatud, kui

isteerib mõni põhiseaduslik väärtus, mida piiranguga kaitstakse ning kui piirang on vajalik demokraatlikus ühiskonnas. Ka kohaliku autonoomia põhimõtte kui põhiseaduse üldpõhimõtte riivamine on lubatud, kui see on õigustatud mõne olulise põhiseadusliku väärtuse saavutamisega. Põhiõiguste piiramise korral analüüsib Riigikohus nende piirangute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust, lähtudes piirangute eesmärgist. Üldkogu leiab, et kandideerimisõiguse ja kohaliku autonoomia põhimõtte piiramise hindamisel on võimalik kasutada samu põhimõtteid.

1. Justiitsminister ning Riigikogu põhiseaduskomisjon leiavad, et kandideerimisõiguse piiramine erakonnaseaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel selliselt, et nimekirjade esitamise õigus on ainult erakondadel, on õigustatud poliitilise vastutuse tagamise vajadusega.
2. Üldkogu nõustub, et poliitilise vastutuse tagamine on põhiseaduslik väärtus. Poliitilise vastutuse põhimõte tuleneb PS §-s 1 väljendatud demokraatia põhimõttest. Demokraatia põhimõte eeldab, et valijal on võimalus teha valik erinevate valimisprogrammide ja ideede ning neid esindavate kandidaatide ning nimekirjade vahel. Demokraatia toimimise seisukohalt on oluline, et erinevad ühiskondlikud huvid oleksid ka kohalikul tasandil poliitilise otsustuse protsessis võimalikult ulatuslikult esindatud. Samaaegselt eeldab demokraatia põhimõte ka seda, et valijal on võimalus anda hinnang valituks osutunud volikogu liikmete tegevusele ja nende antud valimislubaduste täitmisele. Selles avaldub volikogu liikmete poliitiline vastutus oma valijate ees. Mida püsivam on valimistel kandideerivate poliitiliste jõudude kooslus, seda selgepiirilisem peaks olema ka poliitiline vastutus, sest valija saab alles järgmistel valimistel anda hinnangu eelmiste valimiste ajal esitatud valimislubaduste täitmisele.
3. Erakonnaseaduses kehtestatud nõuete tõttu on erakondade organisatsioon püsiv ja nende tegutsemine suunatud pikema aja peale, mistõttu on valijatel lihtsam hinnata erinevate ühenduste tegutsemist erinevate valimiste lõikes. Isegi kui nõustuda õiguskantsleri väitega, et poliitiline vastutus kohalikul tasandil on teistsuguse iseloomuga kui riigi tasandil, ei tähendaks see seda, et kandideerimisõiguse piiramine vastavalt erakonnaseadusele ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusele ei oleks üldse sobiv vahend poliitilise vastutuse tagamiseks.
4. Nimekirjade esitamise õiguse andmine vaid erakondadele vastavalt erakonnaseadusele ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadusele on põhimõtteliselt ka vajalik vahend poliitilise vastutuse tagamiseks. Kandideerimisõigust ja kohalikku autonoomiat vähem piiravat vahendit, mis tagaks poliitilise vastutuse sama efektiivselt kui nimekirjaga kandideerimisõiguse andmine erakondadele, ei ole üheselt võimalik välja tuua. Õiguskantsleri taotluses väljatoodud võimalused poliitilise vastutuse tagamiseks kohalikul tasemel (valimiskünnis ja toetusallkirjad) võivad küll poliitilist vastutust suurendada, kuid ei ole võimalik väita, et tegemist on sama efektiivsete meetmetega kui nimekirja esitamise õiguse andmine üksnes erakondadele.
5. Järgnevalt kaalub üldkogu, kas kandideerimisõiguse ja kohaliku autonoomia põhimõtte piiramine on piisavalt mõõdukad vahendid poliitilise vastutuse suurendamiseks. Kaalumisel tuleb arvestada kandideerimisõiguse ja kohaliku autonoomia piirangu intensiivsusega ning nende väärtuste kaalukusega, võrreldes poliitilise vastutuse tagamise vajadusega.
6. Kandideerimisõiguse piiramine takistab isikute osalemist valimistel. Õigus valitud saada on demokraatia aluspõhimõte. Ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte on Eesti põhiseaduse kohaselt üheks demokraatia aluspõhimõtteks. Seetõttu peab piirangute kehtestamine valimisõiguse teostamisel kohalikel valimistel olema eriti kaalukas.
7. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses ja erakonnaseaduses sätestatud piiranguid ei tee väheintensiivseks asjaolu, et igaühel säilib põhimõtteliselt võimalus kandideerida üksikkandidaadina. Proportsionaalse valimissüsteemi korral ei ole üksikkandidaadi võrdlemine nimekirjaga mõistlik. Ka valimistulemused näitavad, et üksikkandidaadi valimiseks nõutava lihtkvoodi saavutab väga väike arv kandidaate. Piisab vaid ühest erakonna esitatud nimekirjast, milles kandideerinud isikud koguvad vähemalt 5% häältest, et see nimekiri saaks kõik kompensatsioonimandaadid, samas kui kõik lihtkvooti mittesaavutanud üksikkandidaatidele antud hääled läheksid kaotsi. Üldkogu ei nõustu justiitsministri väitega, et üksikkandidaadid võiksid tõenäoliselt koguda tulevikus omavalitsusüksustes olulise arvu mandaate.
8. Ainult erakondade kandideerimine kohalikel valimistel seab ohtu ka kohalike omavalitsusorganite representatiivsuse (vrd ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
9. juuli
10. a otsus asjas nr 3-4-1-7-02, p 21). Õiguskantsleri esitatud vaidlustamata andmetel oli
11. a kohaliku omavalitsuse üksuseid, kus ei kandideerinud ühtegi erakonna nimekirja, kokku
12. Vaid üks erakond oli esindatud 46 omavalitsuses. Eestimaa Rahvaliit oli
13. a kohalikel valimistel esindatud oma nimekirjaga 159, Eesti Keskerakond 157, Ühendus Vabariigi Eest - Res Publica 117 kohalikus omavalitsuses. Teiste erakondade valimisnimekirjad olid esindatud vähem kui 60 kohaliku omavalitsuse üksuses. Seega ei ole tagatud, et omavalitsustes on valijal võimalik teha valik erinevate nimekirjade vahel.
14. Võimalus kandideerida mõne erakonna nimekirjas, isegi kui isik ei kuulu erakonda, ei vähenda oluliselt kandideerimisõiguse piirangu intensiivsust. Ei ole tagatud, et erakond võtab soovija oma nimekirja. Sealjuures puudub sellel isikul võimalus erakonna otsust erakonnasiseste protseduuride abil mõjutada.
15. Eeltoodust tuleneb, et piirang kandideerimisõigusele ning kohalikule autonoomiale on intensiivne. Kuigi poliitilise vastutuse tagamine on põhiseaduslik väärtus (vt otsuse p 26), ei ole see siiski demokraatia põhimõttest tulenev primaarne väärtus. Eesti poliitilises süsteemis on demokraatia toimimiseks poliitilise vastutuse kõrval olulisel kohal nõue, et erinevad ühiskondlikud huvid oleksid poliitiliste otsuste tegemisel võimalikult ulatuslikult esindatud. Samuti tuleb arvestada võimude lahususe põhimõttega, mis ei anna ühele poliitilisele jõule või institutsioonile võimutäiust, mille kasutamist saaks rahvas järgnevatel valimistel lihtsalt hinnata.
16. Justiitsministri arvates on üksnes erakondadele nimekirjade esitamise õiguse andmine vajalik ka selleks, et tagada piisava sideme olemasolu kohaliku omavalitsuse ja riigivõimu vahel ning vältida kohalike ja riigivõimu huvide vastandlikkust. Justiitsministri arvates saab riigil olla ainult üks tegelik võimukese. Üldkogu ei nõustu justiitsministri arvamusega, sest kohalike huvide realiseerimine kohalikul tasemel, vajadusel ka vastuolus keskvõimu huvidega, on omavalitsuse autonoomia põhimõtte olemuslik sisu (vt otsuse p 17).
17. Eeltoodud argumentide kaalumise tulemusena jõuab üldkogu järeldusele, et poliitilise vastutuse tagamise eesmärk ei õigusta tänases Eesti õiguslikus ja sotsiaalses olustikus kohaliku autonoomia põhimõtte ja võrdse kandideerimise õiguse piiramist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel. Seetõttu on

§ 6

lg 2 ning KOVVS § 701, mis takistavad kohaliku omavalitsuse üksuse elanikel nimekirjade sõltumatut esitamist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, nende koosmõjus põhiseadusevastased. II 37. Õiguskantsler vaidlustab KOVVS § 701 ning

§ 1

lg 1 ja § 6 lg 2 ka lähtuvalt PS §-st 48 ("Erakondadesse võivad kuuluda ainult Eesti kodanikud."), millest õiguskantsleri väitel tuleneb erakonnapõhiõigus. See põhiõigus on õiguskantsleri arvates ühenduses demokraatia põhimõttega, vaba eneseteostuse õigusega ning ühinemisvabadusega. Õiguskantsleri taotluse kohaselt tuleb erakonnana põhiseaduse tähenduses mõista igasugust poliitilistel eesmärkidel tegutsevat ühingut ning sellistele ühingutele seatavate piirangute näol on tegemist erakonnapõhiõiguse riivega.

1. Seadusandjale on, lähtudes PS § 48 lõikest 1, antud õigus defineerida, mida mõista erakonnana. Põhiseadusest ei tulene, et kõik ühingud, mis on poliitiliste eesmärkide nimel moodustatud, peaksid omama õigust kanda erakonna nime. Põhiseaduse § 48 tõstab erakonna teistest ühingutest eraldi esile, rõhutades selle spetsiifilist iseloomu, pidades seda samas üheks mittetulunduslike ühenduste liigiks. Seadusandjal on õigus kehtestada ühingu erakonnana registreerimiseks esitatavad täpsemad nõuded, kujundades erakonna kui õigusinstituudi.
2. Nagu teistegi põhiseaduses mainitud õigusinstituutide kujundamisel, ei tohi seadusandja aga erakonda meelevaldselt defineerida. Arvestades erakondade suurt tähendust poliitilises elus, peavad seadusandja kehtestatud reeglid poliitilisele ühinemisvabadusele erakondade vormis olema mõistlikud. Sealjuures tuleb arvestada erakondadele antud eriõiguste iseloomuga - mida ulatuslikumad eriõigused erakondadele on antud, seda tugevamini peavad olema õigustatud erakonna asutamiseks esitatavad nõuded. Kui potentsiaalsed poliitilistel eesmärkidel ühinejad ei suuda täita erakondadele esitatavaid nõudeid, ei ole neilt ühinemisvabadust sellega ära võetud. Nad saavad enda eesmärkide täitmiseks luua tavalise mittetulundusühingu või tegutseda seltsinguna (vt MTÜS § 2 lg 2).
3. Ebamõistlikud piirangud erakonna registreerimisele ja tegevusele oleksid eelkõige sellised, mis kahjustaksid märkimisväärselt erakondade loomist, arvestades, et erakondadele on antud olulised õigused poliitilises süsteemis. Erakondade üks olulisemaid eriõigusi on osalemine Riigikogu valimistel ja kohalikel valimistel oma nimekirjaga. Teistel isikutel ja organisatsioonidel puudub võimalus kandidaatide nimekirju esitada. Seetõttu oleks ebamõistlik see, kui näiteks erakonna asutamine seataks sõltuvusse täidesaatva võimu suvast või kui erakonna asutamisele seataks niivõrd ranged piirangud, mis teeks erakonna asutamise praktiliselt võimatuks.
4. Õiguskantsler vaidlustab PS §-le 48 tuginedes esmalt

§ 1

lg 1, mille kohaselt on erakonna eesmärgiks riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Õiguskantsleri arvates on tegu programmivabaduse piiranguga. Üldkogu ei nõustu selle seisukohaga. Otsuse punktist 21 tuleneb, et

§ l lg 1 ei takista iseenesest erakondade tegutsemist üksnes kohalikul tasemel. 42. Õiguskantsler vaidlustab PS §-le 48 tuginedes ka

§ 6lg 2.

Üldkogu leidis eespool (otsuse p 36), et erakonna registreerimiseks vähemalt tuhande liikme olemasolu piirab põhiseadusevastaselt kandideerimisõigust ja kohaliku omavalitsuse autonoomiat, arvestades, et erakonnad on ainsad ühendused, kes võivad kohalikel valimistel oma valimisnimekirja esitada. Kui seadusandja tagab võimaluse kohalikel valimistel osalemiseks ka muudele ühendustele või tagab kõigis omavalitsustes kohalikul tasandil tegutsevate erakondade registreerimise võimalikkuse, võib 1000 liikme nõue olla üleriigiliselt tegutseva erakonna registreerimiseks õigustatud. III 43. Õiguskantsler taotleb, et üldkogu tunnistaks osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks

§ 1lõike 1 ja § 6 lõike 2 ning KOVVS § 701.

Kuna

§ 1

lg 1 ei sea erakondadele tegutsemise kohustust üle kogu riigi (vt otsuse p 21), jääb õiguskantsleri taotlus selle normi kehtetuks tunnistamise osas rahuldamata. 44. Õiguskantsler taotleb KOVVS § 701 ja

§ 6lg 2 kehtetuks tunnistamist kahel alusel.

Esiteks leiab õiguskantsler, et need normid tuleks kehtetuks tunnistada osas, milles need ei võimalda moodustada kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osalemiseks kodanike valimisliite. Teiseks leiab õiguskantsler, et need normid tuleks kehtetuks tunnistada osas, milles need ei võimalda moodustada alla 1000 liikmega erakondi kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks. Õiguskantsleri taotlus Riigikohtule on sõnastatud kumulatiivselt ("aga samuti"). Õiguskantsler tegi

1. novembril
2. a Riigikogule ettepaneku nimetatud normide põhiseadusega kooskõlla viimiseks, "nähes ette kas kohaliku erakonna instituudi või lubades kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osaleda kodanike valimisliidul". Seega esitas õiguskantsler Riigikogule selgelt alternatiivse ettepaneku. Ka Riigikohtule esitatud õiguskantsleri taotluse motiividest selgub, et ta ei tee ettepanekut üheaegselt nii KOVVS § 701 kui ka

§ 6

lg 2 kehtetuks tunnistamiseks vaatamata sellele, et põhiseadusevastane olukord on loodud nende normide koosmõjus. Seega on õiguskantsler üldkogu arvates esitanud Riigikohtule alternatiivse taotluse.

1. Üldkogu leiab, et seadusandjal on põhimõtteliselt mitmeid võimalusi põhiseadusevastase olukorra kõrvaldamiseks. Seadusandja saab õiguskantsleri vaidlustatud sätete koosmõjus tekkinud põhiseadusevastase olukorra kõrvaldada ka muul viisil peale KOVVS § 701 kehtetuks tunnistamise ning kodanike valimisliitudel valimistel osalemise lubamise, järgides kandideerimisõiguse, kohaliku omavalitsuse autonoomia ja ühinemisvabaduse põhimõtteid. Oluline on, et säiliks kohalike küsimuste iseseisva otsustamise vabadus kohustusliku tingimuseta osaleda üleriigilise poliitika kujundamises. Üldkogu on aga seisukohal, et elanike arvult väikestes kohaliku omavalitsuse üksustes ei oleks üksnes erakondade nimekirjades kandidaatide ülesseadmise võimaldamine põhiseaduspärane isegi siis, kui erakonnale esitatavat 1000 liikme nõuet vähendada näiteks kümme korda. Ka 100 liikme nõude puhul ei oleks paljudes omavalitsusüksustes võimalik moodustada mitut kohalikku erakonda.
2. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et valimisliitude keelustamist ei saa põhiseadusevastaseks tunnistada abstraktselt kõikides omavalitsustes, sest suuremates omavalitsustes võib nimekirjade esitamise õiguse piiramine erakondadega olla õigustatud. Riigikohtul puudub aga võimalus otsustada, millistes omavalitsustes võiks valimistel osaleda üksnes erakondade nimekirjad ja millistes mitte. Isegi kui üldkogu tuvastaks, et teatud suuremates omavalitsustes on piirang kohalikule autonoomiale ning kandideerimisõigusele õigustatud poliitilise vastutuse tagamise eesmärgiga, saab ainult seadusandja kehtestada konkreetse elanike arvu, millal on tegemist piisavalt suure omavalitsusega.
3. Üldkogu leiab, et lähtudes õiguskindluse põhimõttest, ei saa käesolevas vaidluses piirduda KOVVS § 701 ja

§ 6

lg 2 põhiseadusevastaseks tunnistamisega nende koosmõjus ning tunnistab KOVVS § 701 kehtetuks. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 701 saab kehtetuks tunnistada vaatamata asjaolule, et Riigikogul on õigus valimisliitude osalemist kohalikel valimistel põhimõtteliselt keelata, kehtestades piisavad tagatised kandideerimisõiguse teostamiseks muude vahenditega. Eelkõige arvestab üldkogu kohalike valimisteni jäänud ajaga. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 701 kehtetuks tunnistamisel oleks üheselt selge, kes saavad eelseisvatel kohalikel valimistel osaleda, kui seadusandja ei kehtesta teistsuguseid reegleid. Seadusandjale jääb põhimõtteliselt võimalus kogu kohalike omavalitsuste volikogu valimise seaduse ja erakonnaseaduse regulatsioon põhiseaduspäraselt ümber kujundada. Üldkogu arvates ei ole aga mõeldav, et kandideerimisõigus ja kohaliku autonoomia põhimõte oleks eelseisvatel valimistel tagatud

§ 6

lg 2 kehtetuks tunnistamisega ning väiksema liikmete arvu nõude kehtestamisega erakonna registreerimiseks (vt ka otsuse p 45). Erakonnaseadusest tuleneb rida täiendavaid nõudeid erakonna asutamisele, mille korrektne ja tähtaegne täitmine enne eelseisvaid valimisi ei ole paljudes omavalitsustes kohaliku elu küsimuste lahendamisest huvitatud isikute poolt mõeldav. Samuti ei ole mõeldav, et seadusandja kujundaks ümber kogu kohalike omavalitsuste volikogude valimissüsteemi või valimisteni jäänud aja jooksul ühineksid omavalitsusüksused suuruseni, mis võimaldaks nende elanikel raskusteta täita erakonna asutamiseks kehtestatud nõudeid. IV 48. Õiguskantsler peab

§ 5

lg-t 1 vastuolus olevaks Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikliga 19 ning selle rakendamiseks antud Euroopa Liidu Nõukogu

1. detsembri
2. a direktiiviga 94/80/EÜ. Õiguskantsler viitab põhiseaduse normidest Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse §-le 2 ning PS §-le 48, samuti võrdse kohtlemise põhimõttele. Üldkogu leiab, et vaatamata viidetele põhiseaduse normidele vaidlustab õiguskantsler

§ 5lg 1, tuginedes sisuliselt siiski Euroopa Liidu õigusele.

49. Õiguskantsler saab tegutseda üksnes seaduse alusel. Ei õiguskantsleri seadus ega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus anna õiguskantslerile pädevust taotleda Riigikohtult seaduste kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Siseriikliku õiguse ning Euroopa Liidu õiguse kooskõlla viimiseks on erinevaid võimalusi ning ei põhiseaduse ega Euroopa Liidu õiguse kohaselt ei pea selleks

isteerima põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Euroopa Liidu õigus on küll ülimuslik Eesti õiguse suhtes, kuid see tähendab Euroopa Liidu Kohtu praktikat arvestades kohaldamise ülimuslikkust. Kohaldamise ülimuslikkus tähendab, et Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev siseriiklik õigus tuleb konkreetses vaidluses kohaldamata jätta (vt ka ühendatud kohtuasjad C-10/97 kuni C-22/97, Ministero delle Finanze vs. IN.CO.GE.'90, [1998] ECR I-6307). Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 226 kohaselt on Euroopa Liidu Komisjonil õigus algatada liikmesriigi vastu menetlust juhul, kui liikmesriik jätab täitmata asutamislepingust tuleneva kohustuse, sealhulgas ei vii siseriiklikku õigust kooskõlla Euroopa Liidu õigusega. See ei tähenda, et sarnane abstraktne kontrollimenetlus liikmesriigi õiguse üle peaks

isteerima siseriiklikult. Seega ei saa Riigikohus läbi vaadata õiguskantsleri taotlust osas, milles õiguskantsler taotleb

§ 5

lg 1 kehtetuks tunnistamist, toetudes Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 19 ning direktiivile 94/80/EÜ.

1. Seadusandja pädevuses on otsustada, kas ta soovib reguleerida Euroopa Liidu õigusega vastuolus oleva Eesti õiguse kehtetuks tunnistamise menetlust, nii nagu seadusandjal on võimalik valida, kas ta annab õiguskantslerile õiguse kontrollida siseriiklike normide kooskõla Euroopa Liidu õigusega või mitte.
2. Kuna üldkogul puudub võimalus tunnistada õiguskantsleri taotluse alusel siseriiklikke õigusakte kehtetuks vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega, tuleb õiguskantsleri taotlus

§ 5lg 1 osas jätta läbi vaatamata.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu, Peeter Vaher