3-4-1-1-05

Riigikohtunik Julia Laffranque'i eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele kohtuasjas nr 3-4-11-05, millega on ühinenud riigikohtunikud Tõnu Anton, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister ja Harri Salmann Ma ei nõustu otsuse resolutsiooni kolmanda punktiga, millega jäeti läbi vaatamata õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseaduse § 5 lõike 1 esimene lause põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles ei võimaldata erakonda kuuluda Euroopa Liidu (EL) teiste liikmesriikide kodanikel. Nõustun üldkogu enamusega, et puudub formaaljuriidiline alus, mis volitaks õiguskantslerit vaidlustama Eesti õiguse vastavust Euroopa Liidu õigusele. Küll aga oleks üldkogu pidanud läbi vaatama õiguskantsleri taotluse erakonnaseaduse § 5 lg 1 põhiseadusega vastavuse seisukohalt ja erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimese lause põhiseadusega vastuolu tõttu kehtetuks tunnistama või siis küsima Euroopa Kohtult eelotsust EÜ asutamislepingu artikli 19 tõlgendamiseks, et selle abil sisustada põhiseaduse § 48 lg 1 koosmõjus põhiseaduse täiendamise seaduse §-ga 2 ja otsustada lõplikult erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimese lause vastavuse üle eelnevatega. Järgnevalt selgitan, miks minu arvates oleks tulnud õiguskantsleri taotlus läbi vaadata (I) ja kuidas see sisuliselt oleks võinud välja näha (II). I

1. Alates
2. maist 2004 on kõik Eesti kohtud ja kohtunikud Euroopa Liidu kohtud ja kohtunikud, mistõttu on meie kohustuseks kohaldada lisaks Eesti õigusele ka Euroopa Liidu õigust. Samuti on Riigikohtul põhiseaduse § 152 lg-st 2 tulenevalt jätkuvalt kohustus tõlgendada Eesti Vabariigi põhiseadust.
3. Mis puutub õiguskantsleri pädevusse vaidlustada Eesti õiguse vastavust EL õigusele, siis kehtiva õiguse alusel (õiguskantsleri seadus, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus) õiguskantslerile nimetatud pädevust omistatud pole.
4. Kehtiv Eesti õigus ei anna vastust ka küsimusele, kas Eesti õigus tuleb näiteks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tunnistada kehtetuks, kui tuvastatakse, et Eesti õigus on vastuolus EL õigusega. Nõustun üldkogu seisukohaga, et iseenesest ei kirjuta EL õigus, sh Euroopa Kohtu praktika liikmesriikidele ette siseriikliku õiguse kehtetuks tunnistamist selle vastuolu korral EL õigusega, piisab EL õiguse kohaldamise ülimuslikkusest. Eesti seadusandjal on seega võimalus valida, kas ta soovib õiguskindluse ja õigusselguse tagamiseks ning võimalike Eesti riigi vastu Euroopa Kohtusse esitatud kaebuste vältimiseks näha ette ja reguleerida EL õigusega vastuolus oleva Eesti õiguse kehtetuks tunnistamise menetlust või mitte. Seadusandja saaks näiteks täpsustada õiguskantsleri volitusi, andes viimasele otsesõnu õiguse pöörduda Riigikohtusse, kui Eesti õigus on Euroopa Liidu õigusega vastuolus. EL õiguse kohaldamise ülimuslikkusega peab aga õiguskantsler õiguse kohaldajana arvestama hoolimata sellest, kas Eesti õigus annab talle vastava pädevuse või mitte. Olukorras, kus suur osa Eesti õigusloomest saab alguse Euroopa Liidu institutsioonides, tuleb õiguskantsleril oma tegevuses paratamatult kontrollida Eesti õiguse vastavust EL õigusele.
5. Isegi kui õiguskantsleril puudub pädevus pöörduda Riigikohtusse, kontrollimaks, kas siseriiklikud normid on EL õigusega kooskõlas, saab õiguskantsler taotleda põhiseadusega vastuolus olevate õigustloovate aktide kehtetuks tunnistamist. Selle kontrolli raames on Riigikohtul aga õigus ja põhiseaduse täiendamise seaduse alusel kohustus põhiseaduse tõlgendamisel arvestada Euroopa Liidu õiguses üldtunnustatud printsiipidega, kui need ei lähe vastuollu Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetega. Seega tulnuks üldkogul igal juhul läbi vaadata õiguskantsleri taotlus ulatuses, milles õiguskantsler vaidlustas erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimese lause vastavust põhiseadusele, mida tuleb tõlgendada kooskõlastatult EL õigusega.
6. Õiguskantsler viitab oma taotluse punktis 96 võrdse kohtlemise põhimõttele ja põhiseaduse täiendamise seaduse §-le 2 ning peab võimalikuks põhiseaduse § 48 lõike 1 teise lause tõlgendamist viisil, mille kohaselt võivad kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel osalemise eesmärgil kuuluda erakonda ka teised Euroopa Liidu kodanikud. Sarnaselt tõlgendab põhiseaduse § 48 lg 1 teist lauset kooskõlas põhiseaduse täiendamise seaduse §ga 2 ja Euroopa Ühenduse asutamislepinguga ka justiitsminister. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab samuti, et EL kodanikel on õigus Eesti erakondadesse kuuluda vastavalt EL õigusele ning põhiseaduse täiendamise seadusele, ja on algatanud erakonnaseaduse muutmise seaduse vastava eelnõu (menetlusosaliste seisukohtade osas vt ka otsuse punktide 6.3, 7 ja 8 viimased laused).
7. Üldkogu enamus aga jättis menetlusosaliste antud põhiseaduse tõlgenduse, mille tõi kaasa põhiseaduse täiendamise seaduse vastuvõtmine rahvahääletusel ja Eesti ühinemine Euroopa Liiduga, täielikult tähelepanuta ega täitnud selles küsimuses oma ülesandeid põhiseaduse mõtte selgitajana. On kahetsusväärne, et riigi kõrgem kohus, kelle kohustus on põhiseadust tõlgendada, ei selgitanud põhiseaduse täiendamise seaduse tähendust ja mõju ega andnud aluseid selle seaduse abil põhiseaduse tõlgendamiseks. Sellega soodustab Riigikohus õiguslikku ebaselgust. Põhiseaduse täiendamise seadus ei ole lihtsalt luba Eesti ühinemiseks Euroopa Liiduga. Sama oluline on see, et põhiseadust tuleb EL kuulumise kontekstis tõlgendada täiendamise seadusest lähtuvalt. Erinevalt paljude teiste EL liikmesriikide põhiseadustest on Eesti põhiseaduse täiendamise seaduses Eesti ja EL õiguse suhted reguleeritud väga napisõnaliselt, mistõttu on põhiseaduse täiendav tõlgendamine Riigikohtu poolt hädavajalik. Põhiseaduse ja selle täiendamise seaduse tõlgendamine on tähtis ka seetõttu, et Eesti valmistub lõplikult otsustama Euroopa põhiseaduse lepingu heakskiitmise üle. II
8. Riigikohtu üldkogu oleks pidanud analüüsima, kas teiste EL liikmesriikide kodanikele erakondadesse kuulumise võimaldamata jätmine on kooskõlas põhiseaduse § 48 lg 1 teise lausega, tõlgendades seda vastavalt põhiseaduse täiendamise seaduse §-le 2, ja põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega.
9. Põhiseaduse täiendamise seaduse § 2 alusel kohaldatakse põhiseadust selliselt, et arvestatakse Euroopa Liiduga liitumise lepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Liitumislepingu artikli 1 punkti 2 järgi moodustab liitumislepingu lahutamatu osa liitumisakt. Viimase artikli 2 kohaselt on alates Eesti EL-ga ühinemise kuupäevast Euroopa Ühenduse asutamislepingu sätted Eestile siduvad. Tulenevalt EÜ asutamislepingust on Eestile siduvad ka teised EL kehtivad õigusaktid. Vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 19, aga ka Eesti kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 5 lg-le 5 ja Euroopa Liidu Nõukogu
10. detsembri
11. a direktiivile 94/80/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta EL kodanikud saavad kasutada õigust valida ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel, on Euroopa Liidu teiste liikmesriikide kodanikel õigus kandideerida Eesti kohalikel valimistel.
12. Kuigi Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 19 ja direktiiv 94/80/EÜ ei kohusta otsesõnu liikmesriiki tagama ka teistele Euroopa Liidu kodanikele erakondadesse kuulumise võimalust, on EL õiguse tõlgenduste kohaselt EL kodanike valimisõiguse eesmärgiks EL kodanike poliitiline ja sotsiaalne integratsioon ning võrdsete võimaluste tagamine osalemiseks kohaliku võimu teostamisel. Kohalike omavalitsuste valimistel EL teiste liikmesriikide kodakondsusega kandidaatidele esitatavad kriteeriumid peavad olema samad, mida esitatakse oma riigi kodanikele. See põhimõte laieneb ka valimiskampaaniale ja selles osalemise võimalustele. Sama kehtib EL teiste liikmesriikide kodanike kandideerimisele Eestis Euroopa Parlamenti. Erakonda kuulumise ja erakondade moodustamise õigust kõikidel tasanditel toetab ka EL põhiõiguste harta artikkel 12 lg 1 (Euroopa põhiseaduse lepingu art II-72 lg 1). Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tõlgendatakse EL õiguse üldpõhimõtete piiranguid ja erandeid alati kitsendavalt, siseriiklikku õigust tõlgendatakse alati võimalikult vastavuses EL õiguse eesmärkidega. Kandideerimisel võrdsete võimaluste ja võrdse kohtlemise tagamiseks ei piisa sellest, kui EL teiste liikmesriikide kodanikud saavad end üles seada üksikkandidaatidena või erakonna nimekirjas ilma erakonda kuulumata, ega isegi sellest, kui lubada EL kodanikel moodustada valimisliite.
13. Eelnevast tulenevalt kuulub põhiseaduse § 48 lg 1 teine lause vastavalt põhiseaduse täiendamise seaduse §-le 2, põhiseaduse §-s 12 sisalduvale võrdse kohtlemise põhimõttele ja EL õigusele tõlgendamisele selliselt, et EL kodanikele tuleb tagada erakondadesse kuulumise võimalus kohalike omavalitsuse volikogude valimistel kandideerimise eesmärgil. Saksamaal tõlgendatakse näiteks põhiseaduse vastavat artiklit 9, kus ühinemisvabadus laieneb vaid kodanikele (sakslastele, "alle Deutschen") selliselt, et EL teiste liikmesriikide kodanikud võrdsustatakse saksa kodanikega EL õiguse rakendusalas. Eesti erakonnaseaduse § 5 lg 1 esimeses lauses sisalduv EL teiste riikide kodanike absoluutne erakondadesse kuulumise keeld on vastuolus Eesti põhiseaduse tõlgendusega, kujutades endast lubamatult intensiivset EL teiste liikmesriikide kodanike passiivse valimisõiguse riivet. Sellisel ebavõrdsel kohtlemisel puudub mõistlik ja asjakohane põhjendus.
14. Kui Riigikohtu üldkogu ei oleks aga eeltoodud järeldusele jõudnud põhjusel, et ta oleks kahelnud EL õiguse vastavate sätete sisus ja seega ka Eesti põhiseaduse tõlgenduses, oleks tal tulnud EL teiste liikmesriikide kodanike erakondadesse kuulumise õigust puudutavas osas menetlus peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 19 ja seda sisustava direktiivi 94/80/EÜ tõlgendamise küsimustes. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale on eelotsuse küsimuse asjassepuutuvus eelkõige siseriikliku kohtu otsustada, mistõttu on Euroopa Kohus aktsepteerinud tõlgenduse küsimist ka siseriiklikus menetluses abstraktse normikontrolli esemeks oleva EL õigusakti kohta.