← Eesti

3-4-1-3-05

Obsah (17)§ 40§ 41§ 30§ 26§ 54§ 98§ 106§ 111§ 116§ 117§ 118§ 120§ 126§ 132§ 134§ 136§ 13

KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Kaebuse esitajad Asja läbivaatamine Resolutsioon Eesti Vabariigi nimel 3-4-1-3-05 2. mai 2005 Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton,

) § 40 lõikele

  3. detsembril 2004 esitasid P. Kreitzberg, S. Mikser ja H. Õunapuu Riigikogu juhatuse selle otsuse peale kaebuse, milles palusid otsuse tühistada ning tunnistada

§ 40lõige 1 ja § 41 lõiked 1 ja 3 osaliselt põhiseadusevastaseks.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium uuendas

  1. jaanuari
  2. a määrusega menetluse asjassepuutuvate õigustloovate aktide põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks ning kaasas asja läbivaatamisse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse osalised. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
  3. Kaebuse esitajad on seisukohal, et

§ 40

lõige 1 ja § 41 lõige 3 on põhiseadusevastased osas, milles need sätted ei võimalda erakonda mittekuuluvatel Riigikogu liikmetel moodustada fraktsiooni.

§ 41

lõige 1 on põhiseadusevastane osas, milles fraktsiooni esitamise õigus on ajaliselt piiratud viie päevaga pärast Riigikogu esimest istungit. Nende sätete põhiseadusevastasuse tõttu on põhiseadusevastane ka Riigikogu juhatuse

  1. detsembri
  2. a otsus, mis formaalselt on riigikogu kodukorra seadusega kooskõlas. Vaidlustatud sätted on vastuolus põhiseaduse §-s 62 sätestatud vaba mandaadi põhimõttega, sest ei võimalda kõigil Riigikogu liikmetel teostada oma õigusi ja kohustusi südametunnistusest lähtudes. Piirangud seovad Riigikogu liikmeid põhjendamatult laias ulatuses erakonnaga, mille nimekirjas nad Riigikokku valiti. Kui Riigikogu liikmed soovivad fraktsioonist lahkuda, siis pole neil võimalik moodustada uut fraktsiooni ja nad jäävad ilma õigusest ja võimalusest osaleda Riigikogu töös ulatuses, mis on tagatud vaid fraktsioonidele. Kuna fraktsioonist lahkumisel jääb Riigikogu liige ilma nii tööruumist kui sekretärist, on ta oma otsustes seatud sõltuvusse majanduslikest ja praktilistest kaalutlustest. Teiseks on vaidlustatud sätted vastuolus põhiseaduse §-s 71 lõikes 2 sätestatud Riigikogu liikme õigusega ühineda fraktsiooni. Kuna põhiseaduse § 71 lõike 3 järgi saab seadusega sätestada vaid fraktsiooni moodustamise menetluskorra, mitte aga fraktsiooni moodustamise aluseid (liikmete arv, erakondlik kuuluvus jne), on need sätted põhiseadusevastased juba formaalses mõttes. Kolmandaks on vaidlustatud sätted vastuolus põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega. Tulenevalt vaba mandaadi põhimõttest ja õigusest ühineda fraktsioonidesse on Riigikogu liikmed eelduslikult võrdsed. Kuna õigus ühineda fraktsioonidesse pole tagatud kõigile Riigikogu liikmetele, koheldakse Riigikogu liikmeid põhjendamatult ebavõrdselt. Sotsiaalliberaalid ei saa näiteks koordineerida oma tegevust alalistes komisjonides, neid määrab komisjonidesse Riigikogu juhatus, samuti ei saa neile eraldada ühist tööruumi. Seega on fraktsiooni kuuluvatel Riigikogu liikmetel põhjendamatult paremad võimalused mandaadi teostamiseks. Sotsiaalliberaalidel puuduvad ka

§-st 54, § 98 lõigetest 5 ja 6, § 106 lõikest 2, §-st 111, § 116 lõikest 4, § 117 lõikest 2, § 118 lõikest 4, § 120 lõikest 4, §-st 126, § 132 lõikest 1, §-dest 134 ja 136 ning §-dest 154 ja 155 tulenevad õigused. Riigikogu liikmete ebavõrdseks kohtlemiseks niivõrd suures ulatuses puuduvad mõistlikud kaalukad põhjused. Lisaks on

§ 40

lõige 1 vastuolus põhiseaduse §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega.

§ 40

lõikes 1 sätestatud fraktsioonide moodustamise piirangute eesmärk on stabiilsuse loomine ja killustatuse vältimine nii Riigikogus kui Eesti poliitilisel maastikul. Need piirangud teenivad ilmselt killustatuse vältimise eesmärki. Eesmärk on aga saavutatav ka sama efektiivse abinõuga, mis riivab õigusi vähem. Näiteks oleks võimalik sätestada, et fraktsiooni võivad moodustada ja sellesse peavad kuuluma vähemalt viis Riigikogu liiget ning sama erakonna Riigikogu liikmed võivad moodustada ainult ühe fraktsiooni. Kuna sama erakonna liikmed saaksid moodustada vaid ühe fraktsiooni, siis oleks välistatud ka valijate tahte oluline moonutamine. Ka pole vaidlustatud piirangud proportsionaalsed selle põhimõtte kitsamas tähenduses. Piirangud kahjustavad Riigikogu liikmete õigust teostada vabalt oma mandaadist tulenevaid õigusi rohkem, kui seda õigustab stabiilse erakondliku struktuuri ja poliitilise maastiku loomise eesmärk. 5. Riigikogu juhatus on Riigikohtule saadetud seletuses Riigikogu liikmete kaebuse kohta seisukohal, et kaebus pole põhjendatud. Kaheksa Riigikogu liikme fraktsiooni registreerimise avalduse rahuldamine olnuks vastuolus

§ 40

lõike 1 teise lausega, mille järgi võivad sama erakonna kandidaatide nimekirjast valitud Riigikogu liikmed moodustada ainult ühe fraktsiooni. Ehkki põhiseaduse § 71 lõikes 3 ei nähta expressis verbis ette fraktsiooni moodustamise tingimuste kehtestamist riigikogu kodukorra seadusega, pole mõeldav, et Riigikogu ei saa neid tingimusi oma töö organiseerimise huvides ja töövõime tagamiseks sätestada. Riigikogul on isekorraldusõiguse tõttu lai otsustamisõigus oma sisemise töökorralduse üle. Poliitilise maastiku korrastamiseks on järk-järgult muudetud riigikogu valimise seadust erakonnakesksete valimiste suunas.

  1. novembril 1992 vastu võetud riigikogu kodukorra seaduse järgi said fraktsiooni moodustada vähemalt kuus Riigikogu liiget ja Riigikogu liige sai kuuluda ainult ühte fraktsiooni. See kord võimaldas moodustada uusi fraktsioone, millel ei olnud seost konkreetse kandidaatide nimekirjaga.
  2. novembril 1994 vastu võetud riigikogu kodukorra seadusesse viidi fraktsioone puudutavas osas sisse muudatus, mille eesmärk oli välistada uute fraktsioonide moodustamine erinevatest kandidaatide nimekirjadest valitud Riigikogu liikmete poolt.
  3. veebruaril 1999 muudeti

§ 30

, millega vähendati fraktsiooni moodustamiseks nõutavat Riigikogu liikmete arvu viiele ning välistati ühe valimistel osalenud kandidaatide nimekirja põhjal rohkem kui ühe fraktsiooni moodustamine. Fraktsiooni nime kaudu deklareeriti selgemalt erakonna ja fraktsiooni vahelist seost.

  1. novembril 1998 vastu võetud riigikogu valimise seaduse muudatusega kaotati võimalus moodustada erakondade valimisliite. Suhteliselt jäikade reeglite kehtestamine fraktsioonide moodustamiseks on olnud Riigikogu mitme koosseisu selge ja ühemõtteline tahe. Põhiseaduse § 60 lõige 1 eeldab nimekirjavalimisi, kus kehtiva õiguse kohaselt on keskseteks subjektideks erakonnad, ja soosib mitmeparteisüsteemi, kus poliitilised otsused sünnivad erakondadevaheliste diskussioonide ja kokkulepete tulemusel. Nimekirjavalimistel annavad valijad toetuse erakonna maailmavaatele ja programmile ning alles seejärel konkreetsele isikule. Fraktsioon on erakonna esindus Riigikogus, kelle põhifunktsioon on aidata kaasa erakonna programmi elluviimisele. Valijad saavad anda hinnangu erakonnale ja selle esindajatele ennekõike fraktsiooni tegevuse põhjal. Seega on teatud juhtudel põhjendatud fraktsioonile üksikute Riigikogu liikmetega võrreldes suuremate õiguste andmine. Riigikogu kantselei osutatavad teenused on Riigikogu liikmetele kättesaadavad fraktsiooni kuulumisest sõltumatult. Kõigil Riigikogu liikmetel on Riigikogu hoones tööruum sõltuvalt ametikohast kas individuaalne või kahe peale.
  2. Riigikogu vaidlustatud õigusakti vastuvõtjana Riigikohtule täiendavat arvamust ei esitanud, märkides, et jääb Riigikogu esimehe seletuses toodud seisukohtade ja argumentide juurde.
  3. Õiguskantsler on seisukohal, et

§ 40

lõige 1 ning § 41 lõiked 1 ja 3 on vastuolus põhiseaduse § 71 lõikega 2 koostoimes §-ga 62, sest fraktsiooni moodustamiseks seatud piirangud kahjustavad Riigikogu liikme põhiseaduse § 71 lõikega 2 ette nähtud õigust rohkem, kui see on normi legitiimsete eesmärkidega põhjendatav. Riigikogul on õigus kehtestada seadusega fraktsiooni moodustamise alused ehk tingimused, mille täitmisel saavad Riigikogu liikmed fraktsioonidesse ühinemise õigust teostada. Riigikogu kodukorra seaduses sätestatud fraktsioonide moodustamise aluste kooskõla põhiseadusega sõltub sellest, millistele tunnustele peab fraktsioon tulenevalt põhiseadusest vastama.

§ 40

lõikes 1 sätestatu eesmärk on aidata kaasa parlamendi ja fraktsioonide töö efektiivsuse ja stabiilsuse tagamisele, välistada nn poliitilised ülehüppamised ning suurendada Riigikogu liikmete poliitilist vastutust erakonna ja valijate ees. Ka soovitakse vältida fiktiivseid fraktsioone ning hoida ära väikese liikmete arvuga fraktsioonide teket.

§ 41

lõikes 1 sätestatu eesmärk on tagada parlamendi poliitilise struktuuri kujunemine ja sisulise töö alustamine võimalikult kiiresti pärast Riigikogu uue koosseisu ametisse asumist.

§ 41

lõikes 3 sätestatu eesmärk on teha kõigile arusaadavaks side parlamenti pääsenud erakonna ja selle põhjal moodustatud fraktsiooni vahel. Need on fraktsioonidesse ühinemise õiguse piiramise legitiimsed eesmärgid. Ka on vaidlustatud meetmed sobivad ja vajalikud nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Piirang ei ole aga mõõdukas. Riigikogu õigust sätestada fraktsiooni moodustamise alused piirab põhiseaduse §-st 62 tulenev vaba mandaadi põhimõte. See põhimõte hõlmab ka mandaatide võrdsuse põhimõtet. Riigikogu liikmetel on võrdne õigus osaleda parlamendi tahtekujundamise protsessis, sh võrdne õigus moodustada fraktsioone. Vaba mandaadi põhimõtet ja saadikute õigust võrdsele osalusele parlamendi tahtekujundamisprotsessis võib siiski piirata. Põhiseadusest tulenevaks piiranguks vaba mandaadi põhimõttele on valimiste proportsionaalsuse printsiip. See põhimõte pole aga piisav õigustus piirata vaba mandaadi põhimõtet sel moel, et ühe erakonna sees tekkinud arvestatava toetusega ja ühtselt tegutseval ühtset maailmavaadet jagavatest saadikutest koosneval poliitilisel jõul pole võimalik moodustada fraktsiooni. Riigikogu kodukorra seadus seob Riigikogu liikme jäigalt erakonnaga, mille nimekirjas ta Riigikokku valiti. Saadikud, kes soovivad teostada mandaati vastuolus erakonna suunistega, peavad arvestama fraktsioonist välja arvamise ja fraktsioonile tagatud õigustest ilmajäämisega olukorras, kus nad ei saa moodustada uut fraktsiooni. Kuna neil puudub reaalne alternatiiv oma seisukohtade kaitsmiseks, on nad sisuliselt sunnitud jätkama tegevust fraktsioonis vastuolus oma põhimõtetega ja riivates vaba mandaadi printsiipi. Riigikogu kodukorra seaduse V peatükk ei arvesta ka erakonnaseadusest johtuva poliitilise maastiku muutumise võimalusega Riigikogu koosseisu volituste ajal, s.o erakondade võimaliku ühinemise, jagunemise, lõpetamise ja sundlõpetamisega. Kõikidel nendel juhtudel aitavad

§ 40

lõige 1 ning § 41 lõiked 1 ja 3 kaasa pigem poliitilise maastiku, parlamendi struktuuri ja erakonnademokraatia hägustamisele kui parlamendi töö paremale korraldamisele ja esindusdemokraatia stabiliseerimisele.

  1. Justiitsminister on seisukohal, et riigikogu kodukorra seaduse § 40 lõige 1 ning § 41 lõiked 1 ja 3 ei ole vastuolus põhiseaduse §-dega 11, 12, 62 ja
  2. Eesti on teinud riigiõigusliku valiku proportsionaalse valimissüsteemi kasuks. Sellest valikust lähtuvalt tuleb fraktsioone vaadelda selliste poliitiliste ühendustena, mis viivad ellu Riigikogus esindatud erakondade poliitilist programmi. Erakonna programm koostatakse kogu Riigikogu volituste ajaks. Saadikud, kes ei ole valimistel esinenud ühtse programmiga, millele valijad ei ole andnud omapoolset hinnangut, või saadikud, kes eemalduvad Riigikogu töö käigus erakonna programmilistest seisukohtadest, ei tohiks saada moodustada fraktsiooni. Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Kehtivad piirangud on sobivad, vajalikud ja mõõdukad poliitilise stabiilsuse ja tõhusa töökorra tagamiseks Riigikogu volituste ajaks. Piirangute kaotamine võib kaasa tuua Riigikogu killunemise mittepüsivateks pisifraktsioonideks, võimaluse distantseerida end ebapopulaarsete otsuste tegemisest või asuda lahendama erakonna sisevastuolusid Riigikogus. Fraktsiooni registreerimise avalduse esitamise viiepäevane tähtaeg on vajalik Riigikogu uue koosseisu töö kiireks käivitamiseks. Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Ebavõrdne kohtlemine on põhiseaduspärane, kui sellel on õigustatud eesmärk ning rakendatavad abinõud on taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalsed. Ebavõrdset kohtlemist õigustavad Riigikogu tõhusa ja stabiilse töö tagamise vajadus ning valijate otsus teatud poliitiliste valikute ja programmide kasuks. Õiguste näol, mida fraktsiooni kuuluvatele Riigikogu liikmetele võrreldes fraktsiooni mittekuuluvate Riigikogu liikmetega täiendavalt võimaldatakse, on tegemist enamjaolt menetluslike õigustega. Põhiseaduse IV ja VII peatükist tulenevaid Riigikogu liikmete õigusi riigikogu kodukorra seaduse ja riigikogu töökorra seadusega ei piirata. Ka on Riigikogu peamiseks töövormiks töö komisjonis, kus eelnõu ettevalmistajal on võimalik oma seisukohti kaitsta. Riigikogu töökorra seaduse tasandil on loodud võimalused kõikidele Riigikogu liikmetele piisavate töötingimuste tagamiseks, sõltumata nende kuulumisest või mittekuulumisest fraktsiooni. Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus ka vaba mandaadi põhimõttega, kuna need ei piira Riigikogu liikme õigust hääletada ja otsustada oma südametunnistuse ja põhimõtete kohaselt. Nõustuda ei saa kaebuse esitajate grammatilise tõlgendusega, mille kohaselt ei ole Riigikogu pädev sätestama fraktsioonide moodustamise tingimusi. Fraktsiooni moodustamine

§ 40

lõikes 1 toodud tingimustel on vajalik, et valijate poolt otsustatud poliitiliste põhimõtete jaotus oleks sama kogu koosseisu volituste ajal ning et Riigikogu ei killustuks. VAIDLUSTATUD SÄTTED 9. Riigikogu kodukorra seaduse (RT I 2003, 24, 148; � RT I 2004, 89, 607) § 40 lõige 1 sätestab: "

(1)Fraktsiooni võivad moodustada ja sellesse peavad kuuluma vähemalt viis sama erakonna kandidaatide nimekirjast valitud Riigikogu liiget. Sama erakonna kandidaatide nimekirjast valitud Riigikogu liikmed võivad moodustada ainult ühe fraktsiooni."

§ 41lõige 1 sätestab: "

(1)Fraktsiooni registreerimise avaldus esitatakse Riigikogu juhatusele viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit."

§ 41lõige 3 sätestab: "

(3)Fraktsiooni nimeks on selle kandidaatide nimekirja esitanud erakonna nimi koos sõnaga «fraktsioon»." PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
  1. Kõigepealt lahendab kolleegium kolme Riigikogu liikme kaebuses tõstatatud küsimuse Riigikogu juhatuse vaidlustatud otsuse aluseks olevate õigusnormide põhiseaduspärasusest. Selleks teeb kolleegium kindlaks, milliseid põhiõigusi ja/või põhimõtteid fraktsioonide moodustamisele seatud piirangutega riivatakse, käsitleb nende piirangute legitiimseid eesmärke ning võtab seisukoha, kas fraktsioonide moodustamisele riigikogu kodukorra seadusega asetatavad piirangud on põhiseaduspärased (I). Järgmiseks analüüsib kolleegium kaebajate väiteid selle kohta, et vaba mandaadi põhimõtte rikkumine seisneb neile Riigikogu liikme tööks piisavate tingimuste tagamata jätmises (II). Lõpetuseks annab kolleegium vastuse Riigikogu liikmete taotlusele tühistada Riigikogu juhatuse
  2. detsembri
  3. aasta otsus, millega keelduti registreerimast Eesti Sotsiaalliberaalide fraktsiooni (III). I
  4. Kaebuse esitajad ning teised menetlusosalised on vaidlustatud sätetega piiratavate põhiõiguste ning muude põhiseaduslike põhimõtetena nimetanud nelja põhiseaduslikku väärtust: Riigikogu liikmete õigust ühineda fraktsioonidesse (põhiseaduse § 71 lõige 2), vaba mandaadi põhimõtet (põhiseaduse § 62), võrdse kohtlemise põhimõtet (põhiseaduse § 12 lõike 1 esimene lause) ning proportsionaalsuse põhimõtet (põhiseaduse § 11). Kuna proportsionaalsuse põhimõtte näol on tegemist põhiõiguste piiramise nn telgklausliga, mis saavutab oma tähenduse üksnes koosmõjus mõne piiratava põhiõiguse või põhimõttega, ei pea kolleegium proportsionaalsuse põhimõtte eraldi käsitlemist vajalikuks.
  5. Põhiseaduse § 71 lõige 2 sätestab: "Riigikogu liikmetel on õigus ühineda fraktsioonidesse." Vastavalt sama paragrahvi kolmandale lõikele sätestab Riigikogu komisjonide ja fraktsioonide moodustamise korra ning õigused riigikogu kodukorra seadus. Tegemist on seaduse lihtsa reservatsiooniga õigusega. See tähendab, et seadusandjal on fraktsiooniõiguse kujundamisel küllaltki laiad volitused � seadusandja võib piirata Riigikogu liikmete õigust koonduda fraktsioonidesse eesmärkidel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus.
  6. Kolleegium ei nõustu kaebuse esitajate väitega, et vaidlusalune regulatsioon on juba formaalselt vastuolus põhiseaduse §-ga 71, kuna nimetatud põhiseaduse säte volitab Riigikogu seadusega reguleerima vaid fraktsiooni moodustamise tehnilisi, menetluslikke reegleid ega võimalda seada fraktsioonide moodustamisele olemuslikke tingimusi. Seisukoht, et seadusega saab reguleerida vaid fraktsiooni moodustamise tehnilisi, menetluslikke reegleid, poleks kooskõlas fraktsiooni olemusega ning võiks viia näiteks olukorrani, kus üks Riigikogu liige võib kuuluda üheaegselt mitmesse fraktsiooni. Seadusandjal on õigus, võttes arvesse parlamendi tõhusa toimimise eesmärki, sätestada kodukorra seaduses või muus Riigikogu tööd reguleerivas õigusaktis ka fraktsiooni moodustamise alused ja tingimused.
  7. Küll peab seadusandja fraktsiooni instituudi kujundamisel arvestama põhiseaduslike väärtustega, mida fraktsioonide moodustamisele ja neisse kuulumisele seatud kitsendustega võidakse kahjustada. Selliste väärtustena võivad kõne alla tulla põhiseaduse §-st 62 tulenev vaba mandaadi põhimõte ning põhiseaduse § 12 lõike 1 esimeses lauses sisalduv seadusloome võrdsuse nõue. Seega tuleneb põhiseaduse § 71 lõigetest 2 ja 3 ning §-st 62 ja § 12 lõike 1 esimesest lausest, et seadusandja on vaba kujundama fraktsioonide moodustamise aluseid ja tingimusi ning fraktsioonide õigusi määrani, millega ei sekkuta põhiseadusevastaselt Riigikogu liikme vaba mandaadi teostamisse ega kohelda Riigikogu liikmeid nende mandaadi teostamisel põhjendamatult ebavõrdselt.
  8. Põhiseaduse § 62 esimese lauseosa kohaselt ei ole Riigikogu liige seotud mandaadiga. Ennekõike tähendab vaba mandaadi põhimõte, et Riigikogu liiget ei saa tagasi kutsuda ei rahvas, kes teda on valinud, ega erakond, kelle nimekirjas kandideerides ta on parlamenti valitud. Selle põhimõtte järgi ei esinda Riigikogu liige Riigikogus mitte üksnes oma valijate huve, vaid teostab riigivõimu kogu rahva esindajana. Teiseks tuleneb vaba mandaadi põhimõttest, et parlamendi liige peab saama langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt. Seejuures kuulub Riigikokku valitud isiku vabast mandaadist tulenevate õiguste hulka vabadus oma maailmavaatelisi seisukohti ja/või erakondlikke eelistusi muuta ilma ohuta saada seetõttu rahvaesindusest eemaldatud. Samuti tuleneb vaba mandaadi põhimõttest, et Riigikogu liige ei ole seotud valimiste eelsel ajal antud lubadustega. Kui lähtuda vaba mandaadi äärmuslikust kontseptsioonist, ei oleks lubatav tunnistada Riigikogu liikme vähimatki seotust erakonnaga, mille nimekirjast ta parlamenti valiti. Vaba mandaadi põhimõtet piirab ka see, kui Riigikogu liikme poliitilise enesemääramisõiguse teostamisega kaasnevad negatiivsed tagajärjed Riigikogu liikmele kuuluvate õiguste mahule.
  9. Riigikogule põhiseadusega omistatud ülesandeid ja pädevust ei ole võimalik jõustada tema liikmetest sõltumatult. Sellest tulenevalt on iga Riigikogu liige õigustatud osalema kõigis Riigikogu tegevustes. Ehkki Riigikogul on lai diskretsiooniõigus oma organisatsiooni ja protseduure sätestavate reeglite kujundamisel (vt allpool p 42), tuleb selle diskretsiooniõiguse konstitutsioonilise piirajana tunnistada Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise põhiseaduslikku printsiipi. Seega muutub vaba mandaadi põhimõtte kõrval oluliseks mandaadi teostamise võimaluste võrdsuse nõue ehk Riigikogu liikmete ebavõrdse kohtlemise keeld neile kuuluva mandaadi teostamisel.
  10. Põhiseaduse § 12 lõike 1 esimene lause sätestab õigusloome võrdsuse põhimõtte. Riigikogu liikmed on oma mandaadi poolest võrdsed. Samas näeb riigikogu kodukorra seadus ette rea õigusi, mis üksikliikmetel või fraktsiooniks mitteolevatel saadikuühendustel puuduvad. Sellisteks õigusteks on näiteks fraktsioonide õigus määrata oma liikmed alatistesse komisjonidesse (

§ 26

lg 3); õigus olla vastu Riigikogu täiskogu järgmise töönädala päevakorra täiendamisele (

§ 54

lg 3); fraktsiooni esindaja õigus sõnavõtule eelnõu esimesel lugemisel toimuvate läbirääkimiste käigus (

§ 98

lg 5); õigus teha eelnõu esimesel lugemisel ettepanek eelnõu tagasilükkamiseks (

§ 98

lg 6); õigus nõuda muudatusettepaneku hääletamist eelnõu teisel lugemisel (

§ 106

lg 2); fraktsiooni esindaja õigus esineda sõnavõtuga eelnõu kolmanda lugemise käigus toimuvatel läbirääkimistel (

§ 111

lg 1); fraktsiooni esindaja õigus võtta sõna Vabariigi Presidendi seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse eelnõu menetlemisel avatud läbirääkimistel (

§ 116

lg 4); muudatusettepanekute esitamise õigus ametiisiku ametisse nimetamist või ametist vabastamist, nõukogu liikmete nimetamist ning Riigikogu välisdelegatsioonide moodustamist käsitleva Riigikogu otsuse eelnõule (

§ 117

lg 2); fraktsiooni esindaja sõnavõtuõigus erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamist käsitleva Riigikogu otsuse eelnõu menetlemisel (

§ 118

lg 4); muudatusettepanekute esitamise õigus riigieelarve teise lugemise lõpetamise järel ja kolmandal lugemisel (

§ 120

lg 4); fraktsiooni esindaja sõnavõtuõigus põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu lugemisel avatud läbirääkimistel põhiseaduse muutmisel Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt (

§ 126

lg 4); peaministrikandidaadi ülesseadmise õigus Riigikogus (

§ 132

lg 1); fraktsiooni esindaja sõnaõigus Vabariigi Valitsusele, peaministrile või ministrile umbusalduse avaldamise arutelul avatud läbirääkimistel (

§ 134

lg 3) ning usaldusküsimusega seotud eelnõu arutamisel avatud läbirääkimistel (

§ 136

lg 4); fraktsiooni esindaja sõnaõigus

§-des 154 ja 155 sätestatud küsimuste arutamisel avatavatel läbirääkimistel.

  1. Kuna riigikogu kodukorra seaduse vaidlustatud normid seavad mandaadi teostamise ulatuse sõltuvusse eelmises punktis loetletud õigustega varustatud fraktsiooni kuulumisest, kujutavad need sätted endast Riigikogu liikme mandaadi võrdse teostamise põhimõtte piirangut. Riigikogu liikmele fraktsiooni kuulumise mittevõimaldamine jätab sellise isiku ilma õigusest osaleda Riigikogu töös fraktsioonidele seadusega ette nähtud õiguste teostamise kaudu ning piirab seega tema mandaadi teostamise võimalusi võrreldes fraktsiooni kuuluvate liikmetega, kelle võimalused oma mandaadi teostamiseks on laiemad.
  2. Kokkuvõtvalt piiravad riigikogu kodukorra seaduse vaidlustatud sätted, mis näevad ette fraktsiooni liikmete miinimumarvu ning sama erakonna nimekirjast parlamenti valituks osutumise nõude koos põhimõttega "üks erakond, üks fraktsioon" ning lubavad uute fraktsioonide registreerimist üksnes viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit, vaba mandaadi põhimõtet koosmõjus Riigikogu liikmete võrdse kohtlemise põhimõttega mandaadi teostamisel.
  3. Võrdsuspõhimõtte piiramine ei ole iseenesest veel selle põhimõtte rikkumine. Seadusloome võrdsuse põhimõtet on rikutud, kui ebavõrdset kohtlemist ei ole võimalik põhiseaduslikult õigustada. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus ebavõrdseks kohtlemiseks, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes õigustatud (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. aprilli
  5. a otsus asjas nr 3-4-1-2-02, p 17).
  6. Ka vaba mandaadi põhimõte nagu iga teinegi põhiseaduses väljendatud printsiip ei ole piiramatu. Sarnaselt võrdse kohtlemise põhimõttele ei ole vaba mandaadi põhimõtte piiramine veel põhiseaduse rikkumine. Põhiõiguse või põhimõtte rikkumisega on tegu, kui piirang on põhiseadusevastane. Põhiseadusevastane on piirang, millel puudub legitiimne eesmärk või mis ei ole sobiv, vajalik või proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Kuna mandaadi vaba teostamine on demokraatia seisukohalt üks olulisemaid poliitilisi õigusi, tuleb Riigikogu liikmete ebavõrdne kohtlemine vaba mandaadi teostamisel allutada rangele põhiseaduslikkuse kontrollile. Sellise põhimõtte piiramise õigustamiseks ei piisa pelgast mõistlikkuse kontrollist. Piirang on põhiseadusega kooskõlas, kui tal on legitiimne eesmärk ning ta on sobiv, vajalik ja proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Järgmiseks kontrollib kolleegium, kas Riigikogu liikmete ebavõrdseks kohtlemiseks vaba mandaadi teostamisel eksisteerib legitiimne eesmärk ning kas piirang ise on selle eesmärgiga mõõdupärases suhtes. Kuna Riigikogu liikmete õigusi piiratakse riigikogu kodukorra seadusega sisustatud fraktsiooni mõiste kaudu, käsitleb kolleegium esmalt fraktsiooni olemust.
  7. Põhiseadus fraktsiooni mõistet ei ava. Seadusandja on riigikogu kodukorra seaduses määratlenud fraktsiooni kui vähemalt viieliikmelise, erakonna valimisnimekirjaga seotud Riigikogu liikmete poliitilise ühenduse, mis viib ellu Riigikogus esindatud erakondade poliitilist programmi. Riigikohtule esitatud taotlusest aimub kaebajate soov sisustada fraktsiooni kui ühendust samadel poliitilistel seisukohtadel olevatest saadikutest, kes soovivad teostada fraktsioonile riigikogu kodukorra seadusest tulenevaid õigusi. Kolleegium märgib, et seadusandjal on lähtuvalt parlamendi isekorraldusõigusest (vt allpool otsuse p 42) õigus teha valik erinevate fraktsioonikontseptsioonide vahel. Seadusandja ei saa aga fraktsiooni mõistet kujundada selliselt, et õigus ühineda fraktsioonidesse muutuks fiktiivseks või et seatud piirangutega kitsendataks ebaproportsionaalselt Riigikogu liikmete põhiseaduslikke õigusi või muid põhiseaduslikke printsiipe.
  8. Järgnevalt analüüsibki kolleegium, kas seadusandja on fraktsiooni mõiste kujundamisel kinni pidanud põhiseaduslikest nõuetest, ehk analüüsib riigikogu kodukorra seaduses sätestatud piirangute proportsionaalsust laias tähenduses. Kõigepealt teeb kolleegium kindlaks, mis on vaba mandaadi ja selle võrdse teostamise kitsendamise võimalikud legitiimsed eesmärgid ehk milliseid väärtusi fraktsioonide moodustamisele piirangute seadmine teenib.
  9. Kolleegium leiab, et riigikogu kodukorra seaduses sisalduv fraktsioonide regulatsioon teenib kahesuguseid eesmärke. Nendeks eesmärkideks on parlamendi tõhusa toimimise tagamine ning proportsionaalse valimissüsteemi eesmärkide toetamine. Kolleegium analüüsib kõigepealt esimest nimetatud eesmärkidest.
  10. Riigikogu fraktsioon nagu ka komisjon on kollektiivse parlamentaarse otsustamise vorm. Erinevalt nn valdkonnapõhistest komisjonidest, mis on ette nähtud parlamenditöö efektiivsuse tagamiseks tööjaotuse ja spetsialiseerituse kaudu, on fraktsioonid Riigikogu liikmete poliitilised ühendused, mis ei formeeru kitsa ainevaldkonna, vaid mingist maailmavaatest kantud programmi ümber. Harilikult on fraktsioon samasse erakonda kuuluvate parlamendiliikmete ühendus, kus vahetatakse arvamusi ja kujundatakse poliitilise jõu seisukoht seaduseelnõu või riikliku tähtsusega küsimuse, isiku valimise või nimetamise või muu parlamendi tegevusvaldkonda kuuluva otsustuse osas. Fraktsioonid annavad võimaluse valmistada ette ühiseid algatusi ja vahetada informatsiooni ning muul moel maailmavaatelisi seisukohti koondada. Näiteks on eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus toimuvatel läbirääkimistel üksnes fraktsioonidele sõnaõiguse andmist põhjendatud vajadusega selgitada, kas eelnõu on üldse mõtet edasi menetleda. Edasise menetlemise vajadus selgitatakse seejuures fraktsioonis, mis ühendab eelduslikult ühtsetel maailmavaatelistel seisukohtadel olevaid inimesi. Sellise koondamisfunktsiooni kandjana teenivad fraktsioonid ja nende moodustamisele piirangute seadmine parlamendi töö hõlbustamise eesmärki. Parlamendi tõhus toimimine on Riigikogu liikmete õiguste piiramise eesmärgina legitiimne.
  11. Piiramatu fraktsioonivabadus võib selle legitiimse eesmärgi kontekstis viia näiteks olukorrani, kus parlamendis esindatud poliitiline jõud saab menetluslike eeliste saavutamiseks moodustada oma liikmetest mitu väikefraktsiooni suvalisel ajahetkel ning suvalise arvu liikmetega, samuti kontrollimatute fraktsioonivahetusteni näiteks erakondlike konfliktide lahendamise eesmärgil. Fraktsioonide moodustamise aluste ja tingimuste reguleerimata jätmine oleks eelnimetatud ohte silmas pidades parlamendi tõhusat töökorraldust takistav. 27.

§ 40

lõike 1 teises lauses sätestatud piirang, mille järgi võivad sama erakonna kandidaatide nimekirjast valitud Riigikogu liikmed moodustada ainult ühe fraktsiooni, koosmõjus

§ 41

lõikest 1 tuleneva fraktsiooni registreerimise võimalusega üksnes viie päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit ning

§ 41

lõikes 3 sätestatud nõudega, mille järgi on fraktsiooni nimeks selle kandidaatide nimekirja esitanud erakonna nimi koos sõnaga "fraktsioon", teenib kolleegiumi arvates veel teistki eesmärki parlamendi tõhusa toimimise tagamise kõrval. Selleks eesmärgiks on säilitada side valimistulemuste ja parlamendi fraktsioonide vahel ehk tagada valimistel rahva toetuse pälvinud poliitiliste programmide realiseerimine Riigikogus vastu võetavates seadustes ja otsustes ning suurendada Riigikogu liikmete poliitilist vastutust oma valijaskonna ees.

  1. Seda eesmärki fraktsioonipiirangute sätestamisel rõhutab ka seadusandja. Pärast riigikogu kodukorra seaduse vastuvõtmist
  2. aastal on Riigikogu tahe olnud selgelt suunatud suhteliselt jäikade reeglite kehtestamisele fraktsioonide moodustamiseks.
  3. novembril 1992 vastu võetud riigikogu kodukorra seadus võimaldas valimistel osalenud kandidaatide nimekirja põhjal moodustatud fraktsioonist lahkunud Riigikogu liikmetel moodustada uusi fraktsioone, millel ei pruukinud olla seost ühe konkreetse kandidaatide nimekirjaga.
  4. veebruaril 1999 vastu võetud riigikogu kodukorra seaduse § 30 muutmise seadusega kehtestati

§ 30lõige 1 järgmises sõnastuses: "

(1)Fraktsiooni võivad moodustada ja sinna peab kuuluma vähemalt viis Riigikogu liiget, kes on valitud sama nimekirja järgi. Ühte nimekirja kuuluvad Riigikogu liikmed võivad moodustada ainult ühe fraktsiooni. Fraktsiooni nimeks on selle nimekirja esitanud erakonna nimi koos sõnaga "fraktsioon"."
  1. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et valimistel rahva toetuse pälvinud poliitiliste programmide realiseerimise tagamine Riigikogus vastu võetavates seadustes ja otsustes ning Riigikogu liikmete poliitilise vastutuse suurendamine oma valijaskonna ees erakonnanimekirjaga parlamendifraktsiooni kuulumise teel on vaba mandaadi ning selle võrdse teostamise põhimõttest kõrvalekaldumise legitiimne eesmärk.
  2. See eesmärk on kooskõlas põhiseaduse §-s 60 lõikes 1 nimetatud valimiste proportsionaalsuse põhimõttega ja demokraatia pritsiibis sisalduva erakonnademokraatia põhimõttega. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavate nimekirjavalimiste puhul annavad valijad lõppkokkuvõttes toetuse teatud erakonna maailmavaatele ja erakonnale. Seetõttu mõjutab iga valimistevahelisel ajal toimuv muudatus fraktsioonide koosseisus valimiste tulemusel kujunenud poliitiliste jõudude vahekorda parlamendis ja moonutab seega ka valijate tahet.
  3. Erakonnademokraatia põhimõttest lähtuvalt defineerib erakonnaseadus erakonna kui Eesti kodanike vabatahtliku poliitilise ühenduse, mille eesmärgiks on oma liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine. Sellisena on erakond demokraatiat tagavaks sillaks ühiskonna ja riigi vahel, mille funktsiooniks on poliitilisi seisukohti koondada ja hoomatavaks tervikuks kujundada ning neid valimistel edu saavutamise korral avalikku võimu teostades ellu viia. Kahtedel viimastel,
  4. aasta ja
  5. aasta Riigikogu valimistel on kandideerida saanud üksnes erakondade nimekirjad ja üksikkandidaadid.
  6. Kolleegium märgib, et fraktsioonide moodustamisel vastselt kokku tulnud Riigikogus teenivad fraktsioonide moodustamisele seatud piirangud üheaegselt nii parlamendi tõhusa toimimise kui valimistulemuste adekvaatse peegeldamise eesmärki. Parlamendi tööle rakendamiseks on vajalik fraktsioonide moodustamine kohe pärast parlamendi kokkutulemist, proportsionaalse valimissüsteemi toimimise kindlustamiseks on õigustatud fraktsiooni moodustamise õiguse andmine üksnes nendele isikutele, kes soovivad parlamendis ellu viia poliitilist programmi, millega seotult nad parlamenti valiti. Ideaalis peaks püüdma neid eesmärke saavutada kogu Riigikogu koosseisu volituste kestel. Sellise lähenemise kohaselt oleks fraktsioonide moodustamise mittevõimaldamine hiljem kui 5 päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit igal juhul põhiseaduspärane.
  7. Kolleegium möönab, et teatud juhtudel võib uute fraktsioonide moodustamine Riigikogu koosseisu volituste ajal olla siiski möödapääsmatu ning seda mittevõimaldav riigikogu kodukorra seaduse regulatsioon põhiseadusevastane. Erakonnaseadus ei seo erakondade tekkimist ja muid muudatusi erakonnamaastikul valimisperioodiga ning uue fraktsiooni moodustamise vajadus Riigikogu volituste ajal võib kõne alla tulla näiteks juhul, kui erakond ühendatakse või jaguneb. Samuti, kui killunemine muutub fraktsioonist lahkulöömiste tagajärjel sedavõrd suureks, et ohtu on seatud parlamendi töövõime. Sellistel juhtudel võib fraktsiooni moodustamise reeglite muutmine valimistel osalenud nimekirja ja fraktsiooni vahelise seose lõdvendamise kaudu olla ainus võimalus parlamendi normaalse funktsioneerimise jätkumiseks. Kolleegium leiab, et praegusel juhul ei ole tegemist seesuguse situatsiooniga.
  8. Sotsiaalliberaalide saadikuühendus (sotsiaalliberaalid) on moodustunud Riigikogu Keskerakonna fraktsioonist lahkunud Riigikogu liikmetest, kelle seos mingi valijate toetuse saanud või muul viisil ühiskonnas laia kõlapinda omava poliitilise programmiga ei ole selgelt kindlaks määratav. Juhul, kui eeldada, et sotsiaalliberaalid soovivad uue fraktsiooni raames esindada Keskerakonna poliitilist programmi ehk nende lahkulöömine Keskerakonna fraktsioonist ei toimunud maailmavaateliste seisukohtade lahknemise tõttu, on küsitav, miks peaks Riigikogu valimistel valijate toetuse saanud erakondlik platvorm olema Riigikogus esindatud kahe teatud eriõigusi omava Riigikogu fraktsiooni kaudu. Sellisel juhul oleks ebavõrdselt koheldud neid parlamendierakondi, kes saavad Riigikogus oma platvormi teostada üheainsa parlamendifraktsiooni abil. Kui eeldada, et sotsiaalliberaalid soovivad Riigikogu fraktsioonina ühiselt esindada mingit muud ehk selle erakonna, kelle nimekirjas nad Riigikokku kandideerisid, platvormist erinevat platvormi, tuleb kaaluda, kas sellise võimaluse puudumine on kooskõlas Riigikogu liikmete vaba mandaadi võrdse teostamise põhimõttega.
  9. Kolleegium leiab, et parlamendi tõhusa toimimise tagamine Riigikogu liikmete õiguste piiramise legitiimse eesmärgina ei ole käesoleva kaebuse kontekstis piisav, õigustamaks Riigikogu liikmete õiguste piiramist. Ei ole selge, kas ja kuidas pärsiks sotsiaalliberaalide fraktsiooni moodustamine parlamendi töö efektiivsust. Sotsiaalliberaalide kaebuse rahuldamisel tekiks tõenäoliselt enam kui viieliikmeline fraktsioon, mille liikmed jagavad ühiseid seisukohti ning maailmavaadet. Tegemist ei ole ei liiga väikese ega ühtsete sihtide ja poliitikata saadikuühendusega, mille lubamine võiks kaasa tuua parlamendi liigse killustatuse. Asjaolu, et fraktsioonide moodustamise piirangud üldjuhul Riigikogu töö efektiivsusele kaasa aitavad, ei ole käesoleva vaidluse lahendamiseks piisav. Seepärast analüüsib kolleegium fraktsiooni moodustamise piiranguid teise eespool nimetatud eesmärgi � valimiste proportsionaalsuse ja erakonnademokraatia tagamise � valguses.
  10. Fraktsioonide moodustamise piirangud peavad olema sobivad meetmed proportsionaalse valimissüsteemi ja erakonnademokraatia eesmärkide saavutamiseks. Fraktsiooni moodustamisele seatud piirangud ei takista iseenesest saadikuid erakonnast välja astumast ega saa garanteerida algselt Riigikogusse valitud erakondade säilimist ning nende vaadete püsivust. Samas on fraktsiooni moodustamise piirangud vahendiks, mis toetavad pärast valimisi ühe erakonna poolt moodustatud fraktsiooni püsivust. Nende piirangutega antakse teatud eelis pärast Riigikogu valimisi koheselt ühe erakonna poolt moodustatud fraktsioonidele, mis soodustab proportsionaalse valimissüsteemi ja erakonnademokraatia eesmärkide realiseerumist. Seega on tegemist sobiva piiranguga. Piirang on ka vajalik, sest ei ole võimalik välja tuua saadikute õigusi vähem piiravaid vahendeid, mis tagaksid proportsionaalse valimissüsteemi eesmärkide saavutamist sama efektiivselt.
  11. Abinõu mõõdupärasuse hindamisel on kaalutavateks väärtusteks vaba mandaadi ja selle võrdse teostamise põhimõte ning valimiste proportsionaalsuse ja sellega seotud erakonnademokraatia põhimõte. Seega tuleb küsida, kas taotletav eesmärk (proportsionaalsuse ehk valijaskonna tahte peegeldamise ja erakonnademokraatia tagamine) on valitud vahendi (fraktsioonide moodustamise õiguse andmine üksnes sama erakonna nimekirjast parlamenti valitud Riigikogu liikmetele 5 päeva jooksul pärast Riigikogu esimest istungit) raskuse valguses piisavalt kaalukas. Proportsionaalsuse üle otsustamisel tuleb kõigepealt vaadelda, millised on erinevused sõltumatute parlamendiliikmete õigustes lüüa kaasa parlamentaarses otsustusprotsessis, võrreldes fraktsioonidega.
  12. Riigikogu kodukorra seadus sätestab terve rea fraktsioonidele või nende esindajatele kuuluvaid õigusi, mis Riigikogu üksikliikmetel või fraktsiooniks mitteolevatel saadikuühendustel puuduvad. Nende õiguste (vt eespool p 17) andmine üksnes fraktsioonidele teenib parlamendi töö tõhustamise eesmärki. Samas on Riigikogu sõltumatutel liikmetel oluliselt suuremad õigused kui rahvaesindajatel paljudes teistes Euroopa riikides. Lisaks istungitest osavõtu ning hääletamisõigusele on Riigikogu üksikliikmetel näiteks õigus algatada seadusi ning kaitsta oma algatusi täiskogus nii esimesel kui teisel lugemisel; õigus esitada arupärimisi; õigus seada üles Riigikogu esimehe ja aseesimeeste kandidaate; õigus kuuluda alatisse komisjoni; õigus esitada kaks küsimust eelnõu esimesel lugemisel; õigus esitada eelnõudele muudatusettepanekuid, neid juhtivkomisjonis selgitada ning nõuda nende hääletamist täiskogus; õigus esitada kaks küsimust ning esineda sõnavõtuga eelnõu teisel lugemisel; rahvahääletuse algatamise õigus; õigus esitada infotunnis küsimusi; õigus esitada kirjalikke küsimusi ning õigus esineda vabas mikrofonis. Kolleegium märgib, et Riigikogu peamiseks töövormiks on töö komisjonis, kus eelnõu ette valmistanud üksikliikmel on võimalik esitada omapoolsed põhjendused, vastata küsimustele ja ümber lükata vastuargumendid.
  13. Kaebuse esitajad väidavad, et neil pole võimalik fraktsiooni kuuluvate Riigikogu liikmetega võrdsetel alustel kuuluda komisjonidesse ning et nad ei saa koordineerida oma tegevust komisjonides.

§ 13

lõike 2 punkti 2 järgi määrab Riigikogu juhatus fraktsioonidele kuuluvate kohtade arvu alatises komisjonis. Sama punkti järgi määrab Riigikogu juhatus alatisse komisjoni fraktsiooni mittekuuluva Riigikogu liikme. Vastavalt

§-le 27 määrab fraktsiooni mittekuuluva Riigikogu liikme Riigikogu alatisse komisjoni Riigikogu juhatus, lähtudes Riigikogu liikme soovist ning töökorralduse huvidest. Sotsiaalliberaalide lahkumine Riigikogu Keskerakonna fraktsioonist ei ole kolleegiumile teadaolevalt mõjutanud nende osalemist Riigikogu alatiste komisjonide töös.

  1. Proportsionaalse valimissüsteemi ja erakonnademokraatia üldiseks eesmärgiks on valimistel rahva toetuse pälvinud poliitiliste programmide realiseerimine Riigikogu otsustustes fraktsioonide kaudu. Muuhulgas on proportsionaalse valimissüsteemi eesmärgiks kajastada parlamendi koosseisus valijaskonna poliitilisi tõekspidamisi ehk kujundada nendele tõekspidamistele võimalikult vastav esinduskogu. Uue fraktsiooni loomise võimaldamine raskendab selle eesmärgi saavutamist, kuna poliitilisele maastikule ilmub Riigikogu valimiste vahelisel ajal uus osaline, kelle poliitiline ruum tekib teistele poliitilistele jõududele kuulunud ruumi arvel.
  2. Selge on, et valimiste ajal valitsenud poliitiliste jõuvahekordade muutumine ei saa olla üleüldse lubamatu. Vaba mandaadi põhimõttest tuleneb iga parlamendiliikme õigus oma maailmavaatelisi seisukohti muuta, kasvada ja areneda ka poliitilise enesemääratlemise mõttes. Selle põhimõtte kohaselt on igal Riigikogu liikmel õigus kaugeneda erakonnast, mille nimekirjas ta parlamenti valiti, ning asuda Riigikogu liikmete õiguste teostamisele nt üksikliikmena, mis paratamatult toob kaasa Riigikogu koosseisu moodustamise hetkel valitsenud tasakaalu muutumise. Vaba mandaadi põhimõtet tuleb valimissüsteemi proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia põhimõtete ulatuse sisustamisel tingimata arvestada. Kui aga jaatada põhiseaduslikku nõuet tagada vaba mandaadi teostamine võrdselt nii fraktsiooni kuuluvatele kui sinna mittekuuluvatele Riigikogu liikmetele, ei ole seadusandjal piisavalt meetmeid proportsionaalse valimissüsteemi ning erakonnademokraatia kindlustamiseks. Seadusandja ei tohi põhiseaduse kohaselt võtta parlamendiliikmetelt nende poliitilise enesemääramise vabadust, kuid seadusandja on õigustatud kujundama reegleid, mis fraktsioonide moodustamist Riigikogu valimiste vahelisel ajal ja seeläbi valijate tahte moonutamist mingilgi moel takistavad.
  3. Kolleegium leiab, et vaba mandaadi ning selle võrdse teostamise põhimõtte piiramine fraktsioonide moodustamise reeglitega on proportsionaalne, taotlemaks valimissüsteemi proportsionaalsuse ning erakonnademokraatia tagamise eesmärki. Sellist seisukohta toetab parlamendi enesekorraldusõiguse põhimõte ehk printsiip, mille järgi on seadusandjal tema enda tegevust puudutavates küsimustes suhteliselt suur otsustusvabadus. Enese- ehk isekorraldusõiguse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 65 punktist 16 koosmõjus võimude lahususe põhimõttega. Isekorraldusõigus tähendab, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord (vt põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  4. aprilli
  5. a otsus asjas nr 3-4-1-3-98 � RT I 1998, 36/37, 558, IV).
  6. Nagu eespool (vt käesoleva otsuse p 33) märgitud, võib uue fraktsiooni moodustamise keeld Riigikogu valimiste vahelisel ajal teatud tingimustes olla ebaproportsionaalne vaba mandaadi ja selle võrdse teostamise põhimõtte piirang. Kolleegium ei välista, et vaidlustatud piirangud võiksid osutuda põhiseadusevastaseks näiteks olukorras, kus erakonna jagunemise järgselt tekib end maailmavaateliselt selgelt määratlenud ning oma maailmavaadet erakonna platvormi kaudu deklareerinud uus erakond. Isegi, kui sellise fraktsiooni moodustamise lubamine tähendaks valimiste tulemusel saadud mandaatide ümberjagunemist, oleks sellele võimalik vastukaaluks seada asjaolu, et tekkinud on uus poliitiline jõud, kes suudab kanda poliitilist vastutust seose kaudu parlamendifraktsiooni ja selle aluseks oleva erakonna vahel. Samuti on parlamenditöö efektiivsuse seisukohalt oluline, et fraktsiooni õigusi parlamendis saaksid teostada Riigikogu liikmete grupid, kelle vahel valitseb selge arusaam teostatavatest sihtidest ning nende saavutamise viisidest. Sotsiaalliberaalide puhul on seos mingi kindla erakonna maailmavaatelisi seisukohti kajastava programmiga ebaselge. II
  7. Kaebuse esitajad väidavad, et vaba mandaadi põhimõttega on vastuolus see, et fraktsioonist lahkudes jääb Riigikogu liige ilma nii tööruumist kui sekretärist, mis tekitab Riigikogu liikmele põhjendamatut täiendavat ajakulu ja väljaminekuid ning ebamugavusi oma mandaadi teostamisel.
  8. Vastavalt Riigikogu töökorra seaduse §-le 18 tagab Riigikogu, tema organite ja Riigikogu liikmete teenindamise Riigikogu Kantselei. Sama seaduse § 19 järgi on Riigikogu Kantselei ülesanneteks muu hulgas Riigikogu liikmete nõustamine õigusloome alal ja Riigikogu muude ülesannete täitmise küsimustes ning Riigikogule tema ülesannete täitmiseks vajalike tingimuste loomine. Riigikogu Kantselei põhimääruses sätestatu kohaselt abistab juriidiline osakond Riigikogu liikmeid õigusaktide eelnõude koostamisel; majandus- ja sotsiaalinfoosakond täidab Riigikogu liikmete tellimuse õigusaktide eelnõude menetlemisel ja muude Riigikogu töödega seotud küsimustes; dokumendiosakond nõustab Riigikogu liikmeid keeleliselt jne. Nende kõigile Riigikogu liikmetele tagatud teenuste kõrval näeb Riigikogu Kantselei põhimäärus ette veel ka üksnes fraktsioone teenindavad kantselei teenistujad, kelle põhiülesandeks on fraktsiooni ja tema liikmete nõustamine, abistamine ning asjaajamise korraldamine. Vastavalt Riigikogu Kantselei põhimääruse punktile 19 teenindavad Riigikogu fraktsiooni kantselei teenistujad, kelle arvu ja ametikohad määrab kindlaks fraktsiooni esimees Riigikogu juhatuse poolt fraktsioonile töötasudeks eraldatud eelarvesumma piires.
  9. Kuna fraktsioonidesse mittekuuluvate Riigikogu liikmete ebavõrdne kohtlemine nende teatud õigustest ilma jätmise kaudu on lähtuvalt eespool leitust põhjendatud, ei saa täiendava ressursi eraldamist fraktsioonide abistamiseks pidada põhjendamatuks. Fraktsioonile kuuluva erilise rolli tõttu erakonnademokraatias ja sellest tulenevate täiendavate ülesannete täitmiseks võib täiendavate vahendite eraldamine fraktsioonile olla õigustatud. See ei tähenda, nagu võiks mõnede Riigikogu liikmete teenindamine olla neile antud ülesannete täitmiseks ebapiisav. Riigikogu liikmeid tuleb teenindada viisil, mis võimaldab neil oma ülesandeid efektiivselt täita.
  10. Kaebuse esitajate väited, mille kohaselt piirab nende vaba mandaadi teostamist ühise tööruumi puudumine, ei ole käesoleva kaebuse esemeks. Riigikogu kodukorra seaduse sätted ei reguleeri fraktsioonidele tööruumide eraldamist ega sätesta fraktsiooni õigust ühisele tööruumile. Kolleegiumi meelest on tööruumi eraldamisest keeldumise puhul võimalik vaidlustada otsus, millega Riigikogu juhatus keeldus sotsiaalliberaalide saadikurühmale tööruumi eraldamast. Riigikogu juhatuse
  11. detsembri
  12. a otsus, mille tühistamist kaebuse esitajad taotlevad, ei puuduta sotsiaalliberaalide saadikurühmale ühise tööruumi eraldamisest keeldumist. III
  13. Eeltoodust tulenevalt pole käesolevas asjas alust tunnistada riigikogu kodukorra seaduse § 40 lõiget 1 ning § 41 lõikeid 1 ja 3 põhiseadusevastaseks. Seega jääb rahuldamata ka Riigikogu liikmete Peeter Kreitzbergi, Sven Mikseri ja Harri Õunapuu taotlus tühistada Riigikogu juhatuse
  14. detsembri
  15. a otsus, millega keelduti registreerimast Eesti Sotsiaalliberaalide fraktsiooni. Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Jüri Põld, Märt Rask

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.