3-3-1-24-05

KOHTUOTSUS Kohtuasja number Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-24-05 Otsuse kuupäev

1. mai 2005 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Menetluse alus Riigikohtus A. A. kaebus Maksu- ja Tolliametile esitatud taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi
2. veebruari
3. a otsus haldusasjas nr 2-3/133/05 Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine
4. mai 2005 Kohtuistungil osalenud isikud Maksu- ja Tolliameti esindaja Irmeli Kuusemäe A. A. Vaidlustatud kohtulahend RESOLUTSIOON Rahuldada Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi
5. veebruari
6. a otsus haldusasjas nr 2-3/133/05 ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu
7. veebruari
8. a otsus haldusasjas nr 3599/
9. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
10. A. A. palus
11. oktoobri
12. a kirjalikus taotluses Tolliametile anda talle luba tegelemiseks ettevõtlusega.
13. oktoobri
14. a kirjas nr 1.1-8/6035 vastas Tolliamet, et luba ettevõtlusega tegelemiseks ei saa anda enne, kui asutus võib olla kindel, et ettevõtlus ei hakka takistama teenistuskohustuste täitmist ja on võimalik veenduda, et see ei põhjusta ametniku haigestumist või tavapärasest pikemat teenistusest eemalviibimist muul põhjusel. Enne loa andmise otsustamist analüüsis Tolliamet teenistuja panust teenistusülesannete täitmisel
15. aastal ning jõudis järeldusele, et ametnik on teenistuses viibinud 77,5 tööpäeva (620 töötundi) ning erinevatel põhjustel (haigus, haige lapse hooldamine ning põhi-, lisa- ja õppepuhkus) teenistusest puudunud 126,5 tööpäeva (1012 töötundi). Tolliamet leidis, et seetõttu ei ole asutusel võimalik hinnata, kas ettevõtlusega tegelemine võib hakata takistama teenistuskohustuste täitmist põhitöökohal. Tolliamet lubas taotluse uuesti läbi vaadata, kui teenistuja on taas reaalselt oma põhitöökohal teenistusse asunud ja tema tööpanuse põhjal on võimalik vastav otsustus langetada.
16. Kaebuses halduskohtule paluti tunnistada Tolliameti
17. oktoobri
18. a kiri nr 1.1-8/6035 õigusvastaseks. Kaebuse esitaja leidis, et loa andmisest keeldumisega on rikutud tema põhiseaduslikku õigust tegelda ettevõtlusega. Loa andmisest keeldumise põhjusena on märgitud puhkusel ja haiguslehel viibimine, kuid igaühel on õigus puhkusele ja tervise kaitsele. Kaebaja arvates on rikutud ka võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna teised ametnikud on saanud loa ettevõtlusega tegelemiseks.
19. Tallinna Halduskohus jättis
20. veebruari
21. a otsusega haldusasjas nr 3-599/2004 kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et haldusorgan on oma keeldumist kui ulatuslikku kaalutlusruumi võimaldavat otsustust kirjalikult põhjendanud ega ole loa andmisest keeldunud meelevaldselt. Vastustaja kaalus kaebaja huvi saada täiendavat sissetulekut ning ametiasutuse huvi tagada ametiasutuse ülesannete täitmine ja töö sujuvus ning vältida kaebaja liigset töökoormust. Oht ametniku tervisele ja võimalik ülekoormus on kohased keeldumise põhjused. Ametniku haigestumine avaldab mõju asutuse töökorraldusele. Keeldumisel arvestati ka asjaoluga, et samale teenistujale on juba varem antud luba töötamiseks teise tööandja juures. Pealegi on asutus möönnud, et ettevõtlusega tegelemise lubamine võib edaspidi osutuda võimalikuks ning on nõus taotlust edaspidi uuesti läbi vaatama. Kaebuse esitaja suhtes ei ole rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Kuna isikuid, kes on taotlenud loa andmist ettevõtlusega tegelemiseks, iseloomustavad erinevad asjaolud, on põhjendatud ka nende erinev kohtlemine.
22. Apellatsioonkaebuses palus A. A. tühistada halduskohtu otsus. Apellant leidis, et Tolliameti kirjas esitatud motivatsioon ei ole piisav ning kohtumenetluse käigus esitatud põhjendused ei saa asendada seadusest tulenevat haldusakti motiveerimise kohustust. Arusaamatuks jääb, kuidas võib ettevõtlusega tegelemine takistada teenistusülesannete täitmist või kahjustada teenistuskoha mainet.
23. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium tühistas
24. veebruari
25. a otsusega halduskohtu otsuse ja tegi asjas uue otsuse. Tõlgendades A. A. kaebust, leidis ringkonnakohus, et kaebuse esitaja on taotlenud Tolliameti peadirektori kirja õigusvastaseks tunnistamist. Kuna kaebuse põhjendustest nähtuvalt on kaebaja eesmärk saada luba ettevõtlusega tegelemiseks, tuleb esitatud kaebust tõlgendada ka kui loa saamise taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise kaebust. Ringkonnakohus tunnistas loa andmisest keeldumise õigusvastaseks. Taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise nõude osas jäeti kaebus rahuldamata, kuna kaebuse esitaja ei tööta enam vastustaja juures ning tema õiguste kaitseks pole kohustamiskaebuse rahuldamine enam vajalik. Ringkonnakohus mõistis Maksu- ja Tolliametilt A. A. kasuks välja ka kantud kohtukulu 1890 krooni. Ringkonnakohtu arvates rikkus Tolliamet loa andmisest keeldudes diskretsioonireegleid. ATS § 72 lg 1 alusel ei kuulu hindamisele asjaolu, kas ettevõtlusega tegelemine on liialt koormav isiku tervisele. Sellest normist tulenevalt peab asutus hindama, kuidas ettevõtlus mõjutab teenistusülesannete täitmist, kas see pole vastuolus ametnikueetikaga ega kahjusta asutuse mainet. Asutuse juhtkond ei saa teha ettekirjutusi, kuidas ametnik peab teenistusest vabal ajal oma tervist hoidma. Kaebaja pikaajaline haigus ei saa olla ettevõtlusega tegelemiseks loa mitteandmise põhjuseks. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
26. Maksu- ja Tolliameti kassatsioonkaebuses palutakse tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha asjas uus otsus. Kassaator leiab:
27. Jääb arusaamatuks, kas ringkonnakohus käsitles A. A. kaebust kohustamis- või tuvastamiskaebusena. Kuna ringkonnakohtu istungi ajaks oli kaebuse esitaja juba teenistusest lahkunud, puudus kaebuse esitajal põhjendatud huvi Tolliameti vastuse õigusvastaseks tunnistamiseks.
28. Ettevõtlusega tegelemiseks loa andmisest keeldumine oli kooskõlas ATS § 72 lg 1 eesmärgiga. Nii ATS § 72 lg 1 kui ka Korruptsioonivastase seaduse (KVS) § 19 lg 3 tingivad avaliku võimu sekkumise vajaduse ja määra riigiametniku erahuvidesse, et tagada avalikku huvi arvestava tasakaalustatud otsuse langetamine. Ringkonnakohus ei ole arvestanud asutuse vajadusega tagada avalike ülesannete täitmine.
29. Seadusandja on jätnud sätestamata, millistele asjaoludele asutuse juht otsustamisel peab tuginema. Ringkonnakohus on põhjendamatult piiranud asutuse juhile antud otsustusõigust, leides, et loa andmisest keeldumine on võimalik üksnes siis, kui ettevõtlus on sellise iseloomuga, et nõuab tegelemist ametnikule ette nähtud tööaja piires või on teenistusülesannetega sedavõrd seotud, et mõjutab ülesannete täitmist, kahjustab teenistuskoha mainet või on vastuolus eetikanõuetega. Keeldumise aluseks võib olla mistahes asjaolu, mis võib takistada teenistuskohustuste täitmist.
30. Ametniku pikaajaline puudumine teenistusest takistas asutuse normaalset töökorraldust, tekitades probleeme seoses asendamise ja ametijuhendi järgsete ülesannete täitmisega. Ametniku tervislikel põhjustel puudumine võis olla tingitud ka tema suurest töökoormusest seoses töötamisega alates
31. aastast veel teise tööandja juures.
32. Loa andmisest keeldumisel ei ole rikutud diskretsioonireegleid, otsustamine ei toimunud meelevaldselt ega õigusvastaselt.
33. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palub A. A. jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. Ta leiab, et Tolliameti kirjalikus keeldumises puudusid seadusest tulenevad põhjendused. Jääb arusaamatuks, kuidas oleks ettevõtlusega tegelemine takistanud teenistuskohustuste täitmist, kahjustanud Tolliameti mainet või olnud vastuolus ametniku eetikanõuetega. Vastuses märgitakse, et Tolliamet ei järginud loa andmisest keeldumisel diskretsiooni kohaldamise eesmärki, keeldumine oli meelevaldne ja seega õigusvastane. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
34. Käesolev vaidlus on ajendatud Tolliameti (alates
35. jaanuarist 2004 Maksu- ja Tolliamet) kirjast, millega keelduti A. A.-le andmast luba ettevõtlusega tegelemiseks. Ringkonnakohus on A. A. kaebust tõlgendades õigesti leidnud, et eristada tuli kahte taotlust - Tolliameti keeldumise õigusvastasuse tuvastamist ja Tolliameti kohustamist A. A. taotluse uueks läbivaatamiseks. Selline käsitlus vastas täielikult esitatud kaebuse eesmärgile.
36. Sätestades isikute õiguse tegelda ettevõtlusega, lubab Põhiseaduse § 31 selle paragrahvi teises lauses seadusega kehtestada piiranguid ettevõtlusvabadusele. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 72 lg 1 kohaselt võib riigiametnik tegelda ettevõtlusega ainult teda ametisse nimetanud isiku või ametiasutuse loal, kui ettevõtlus ei takista teenistuskohustuste täitmist ega kahjusta teenistuskoha mainet.
37. ATS § 72 lg 1 annab loa andmise otsustamiseks pädevale asutusele või ametiisikule ulatusliku otsustamisruumi. Viidatud normis nähakse ette väga üldised kriteeriumid, mille kohaselt ei tohi lubatav ettevõtlus takistada teenistuskohustuste täitmist ega kahjustada teenistuskoha mainet. Seadusandja jätab need mõisted otsustaja sisustada ega ole pidanud vajalikuks üksikasjalikumalt loetleda, milliseid asjaolusid tuleb loa andmise otsustamisel kaaluda. Kassaator leiab õigesti, et ATS § 72 lg-st 1 tulenevalt sekkub ametiasutus ettevõtlusega tegelda sooviva ametniku erahuvidesse eesmärgil tagada asutusele pandud avalike ülesannete sujuv ja tõrgeteta täitmine ning välistada asutuse maine kahjustamine. Kuna puudub üksikasjalikum õiguslik regulatsioon ja tegemist on väga ulatuslikku diskretsiooniruumi võimaldava otsustusega, on õige kassaatori seisukoht, et sõltuvalt üksikjuhtumi eripärast võivad kaalumise aluseks olla väga erinevad asjaolud.
38. Ametiasutuse seisukoht, et ettevõtlusega tegelemisel lisanduv töökoormus võib ohustada ametniku tervist, võib olla loa andmisest keeldumisel asjakohane, kuna lisaks eraelulisele aspektile mõjutab ametniku haigestumine ka töökorraldust asutuses ja sellest tulenevalt avalike ülesannete täitmise kiirust, sujuvust ja kvaliteeti. Olukorras, kus ametniku senise tööpanuse tõttu ei olnud alust prognoosida, et ettevõtlusega tegelemine ei kahjusta edaspidist teenistuskohustuste täitmist, ei ole põhjendatud, et ametiasutus võtab endale riski lubada tegevust, millel võib asutusele pandud ülesannete täitmisele olla ettearvamatu mõju.
39. Käesolevas asjas ei ole vaidlust selle üle, et haldusorgan on esitanud vastuseks isiku taotlusele keeldumise kirjalikud põhjendused. Vaidlus käib vaid põhjenduste piisavuse ja asjakohasuse üle. Kolleegiumi hinnangul on Tolliamet käesoleval juhul ettevõtlusega tegelemiseks luba mitte andes oma seisukohta asjakohaselt ja piisavalt põhjendanud ning osundanud otsustamisel aluseks olnud kaalutlustele. Haldusorgan on otsustuse tegemiseks kaalunud avalikke ja erahuve ega ole rikkunud diskretsioonireegleid.
40. Eeltoodud põhjustel tuleb kassatsioonkaebus rahuldada. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann