RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-5-07 Otsuse kuupäev 16. aprill 2007 Kohtukoosseis Menetluse alus Riigikohtus Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Ko

§ 421

on menetlusnorm ja vastavalt HMS § 5 lg-le 5 tuleb kohaldada menetluse alguses kehtinud õigusnormi. Kuna menetlusega on selles asjas alustatud enne

1. jaanuari 2006, siis ei saa kohaldada
2. jaanuaril
3. a jõustunud RavS §-s 421 sätestatud piirangut. Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata ka põhjusel, et kaevatava haldusaktiga ei ole rikutud kaebaja subjektiivseid õigusi. Halduskohtu arvates on uue haruapteegi loomisega kaebaja klientuuri vähenemise võimalus konkurentsiprobleem ja seda ei saa käsitada subjektiivsete õiguste ega õiguskindluse põhimõtte rikkumisena. Kaebajalt ei ole uue haruapteegi avamise tõttu ära võetud tegevusluba, tal puudub seega vaidlustatud haldusaktiga puutumus. Rikutud ei ole õiguspärase ootuse põhimõtet, sest viimane kaitseb isiku õiguspärast ootust ja usaldust selle eest, et isikult ei võetaks ära riigilt talle antud õigusi, mida isik on asunud realiseerima. Halduskohus leidis, et kuivõrd vaidlustatud haldusakt ei riku kaebaja õigusi, siis ei pea kohus andma hinnangut sellele, kas haldusakt vastab HMS §-le 54 ja § 56 lg-le
5. OÜ Nurme Apteek esitas Tartu Halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus kohtuotsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega tühistada Ravimiameti poolt tegevusloa nr 249 väljastamine Yliopiston Apteekki OÜ-le. Apellant leidis, et kohtuotsus on ebapiisavalt põhjendatud, kaebaja argumendid on jäetud tähelepanuta. OÜ Nurme Apteek arvates tuleb RavS § 42¹ lg 1 lugeda materiaalõiguse normiks. Vastustajal oli piisavalt aega kohaneda RavS § 42¹ lg 1 jõustamisega, kuna normi sisu pidi talle teada olema selle avaldamisest ehk umbes aasta enne selle jõustumist. Samas rikkus tegevusloa andmine kaebaja õiguskindlust. Haapsalu linnas oli juba niigi kehtestatud alammäärast ca 2 korda vähem elanikke ühe apteegi kohta ning kaebaja arvestas, et pärast RavS § 42¹ lg 1 jõustumist rohkem tegevuslubasid apteekidele Haapsalu linnas ei väljastata. Samuti leidis apellant,

§ 42

¹ lg 1 on apteegipidajatele oluline PS § 31 täiendav ettevõtlusvabaduse garantii, mille eesmärk on avalikest huvidest lähtuvalt jätkusuutlike ja majandamisvõimeliste apteekide olemasolu tagamine. Seda eesmärki kinnitab ka "Ravimiseaduse §ga 43¹ täiendamise seaduse" eelnõu nr 567 SE I seletuskiri. Õigustloov akt võib luua isiklikke õigusi ilma, et sättes oleks otsesõnu vastavate õiguste tekkimine välja toodud. Selline järeldus tuleneb mh Riigikohtu

1. detsembri
2. a määrusest asjas nr 3-3-1-8-
3. Uue apteegi lisandumisega muutuvad kasutamiskõlbmatuks OÜ Nurme Apteek turustrateegia ning tulevikuprognoosid klientide ja rahavoogude osas. Vastustaja väide, et kaebaja subjektiivsete õiguste tekkimine RavS § 42¹ lg 1 alusel eeldaks kaebaja kaasamist kolmanda isikuna tegevusloa andmise menetlusse, mida aga menetlusreeglid ette ei näe, on väär. RavS § 42¹ lg 1 puhul pole tegemist diskretsiooninormiga, õiguspäraselt käitudes ei ole vastustajal võimalik olemasolevate apteekide subjektiivseid õigusi riivata ning seepärast pole põhjust kaebajat ja teisi apteeke seadusega menetlusse kaasata. Lisaks leidis OÜ Nurme Apteek, et vaidlustatav haldusakt on motiveerimata ja vastuolus HMS § 56 lg-ga
4. Ravimiamet on jätnud kontrollimata, kas tegevusloa taotluses märgitud aadressil on lubatud üldapteeki pidada. Apellatsioonkaebusele lisatud
5. juuli
6. a tõendi kohaselt on Haapsalu linn seisukohal, et nimetatud aadressil ei ole apteegi pidamine lubatud
7. Tartu Ringkonnakohus rahuldas
8. oktoobri
9. a otsusega haldusasjas nr 3-06-615 OÜ Nurme Apteek apellatsioonkaebuse, tühistas Tartu Halduskohtu
10. juuni
11. a otsuse, tühistas Ravimiameti
12. veebruari
13. a otsuse Yliopiston Apteekki OÜ-le tegevusloa nr 249 väljastamise kohta ning mõistis Ravimiametilt OÜ Nurme Apteek kasuks välja 20 000 krooni menetluskulude katteks. Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtuga selles,

§ 42

¹ puhul on tegemist menetlusnormiga ja et kohaldada tuleb seetõttu HMS § 5 lg-t

1. Ringkonnakohtu arvates reguleerivad praegusel juhul tegevusloa väljaandmist, seega haldusmenetlust RavS §-d 46-
2. RavS § 49 lg 1 p 3 alusel võib Ravimiamet keelduda tegevusloa väljaandmisest, kui selle taotleja tegutsemiskoht ei vasta seaduses või seaduse alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuetele. Vastavad nõuded ja piirangud annab aga RavS § 42¹. Sellest järeldub,

§ 42¹ on materiaalõiguse norm. Rav

S § 122 lg 5¹ kohaselt jõustus RavS § 42¹

1. jaanuaril
2. Kuna Ravimiamet võttis vaidlustatud haldusakti vastu
3. veebruaril
4. a, siis puudus tal selleks õigus RavS § 49 lg 1 p 3 alusel ja Yliopiston Apteekki OÜ tegevusluba tuleb tühistada. Ringkonnakohus leidis, et kuna Ravimiameti otsus tuleb tühistada seaduse ebaõige kohaldamise tõttu, siis ei ole kohtul vaja võtta seisukohta kaebuse esitaja subjektiivsete õiguste rikkumise kohta. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS
5. Ravimiameti kassatsioonkaebuses palutakse tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus täies ulatuses materiaalõiguse normi väära kohaldamise ja menetlusnormide olulise rikkumise tõttu ning jätta jõusse Tartu Halduskohtu otsus, samuti mõista OÜ-lt Nurme Apteek Ravimiameti kasuks välja menetluskulud. Kassaator põhjendab oma seisukohti järgmiselt.
6. Ringkonnakohus on rahuldanud kaebuse ilma kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist kindlaks tegemata ja on seega oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme, mille kohaselt peab tühistamiskaebuse rahuldamiseks olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi.
7. Vaidlustatud haldusakt ei riku OÜ Nurme Apteek õigusi. PS §-s 31 sätestatud õigus ettevõtlusvabadusele on negatiivne vabadus, mida saab üksnes piirata, mitte aga riigi poolt juurde anda. Praegusel juhul on tegemist konkurentsiprobleemiga, kuid RavS § 42¹ lg 1 eesmärk ei ole juba turul tegutsevate ettevõtjate konkurentsipositsiooni säilitamine ja neile subjektiivsete õiguste loomine, vaid rahvatervise kaitse. Haldusakt ei riku ka OÜ Nurme Apteek õiguspärast ootust.
8. Võrdse kohtlemise põhimõttega on vastuolus kohelda erinevalt isikuid, kes on tegevusloa avalduse esitanud enne
9. jaanuari
10. a ja kelle avalduse alusel on ka otsus tehtud enne
11. jaanuari
12. a, ning isikuid, kes on avalduse esitanud küll enne
13. jaanuari
14. a, kuid kelle avalduse alusel ei ole enne
15. jaanuari
16. a otsust tehtud.
17. Ringkonnakohtu otsus on ebaselge, resolutsioonist ei nähtu, kas tegemist on Ravimiameti otsuse tervikuna tühistamisega või tühistamisega ainult osas, millega Yliopiston Apteekki OÜ-le anti tegevusluba. Ravimiameti otsuse tervikuna tühistamine ei ole põhjendatud, sest sellega anti kokku 26 tegevusluba 18 erinevale isikule. Lisaks on ringkonnakohtu otsuse resolutsioonis valesti märgitud otsuse kuupäev ja Yliopiston Apteekki OÜ nimi, Ravimiamet andis Yliopiston Apteekki OÜ-le tegevusloa
18. jaanuari
19. a otsusega nr IN-1-3/06/
21. Tartu Ringkonnakohus on ebaõigesti leidnud,

§ 42¹ on materiaalõiguse norm.

Tegemist on menetlusõigusliku piiranguga, mille rakendamiseks ei olnudki vaja vastu võtta eraldi sätteid, sest seda reguleerib HMS § 5 lg

1. Seega on Ravimiameti haldusakt õiguspärane, sest järgis haldusmenetluse alguses kehtinud menetlusõigust. Isegi kui RavS § 42¹ ei oleks menetlusnorm, puudunuks Ravimiametil seadusest tulenevad võimalused keelduda Yliopiston Apteekki OÜ-le tegevusloa väljaandmisest, sest see oleks põhjendamatult rikkunud Yliopiston Apteekki OÜ subjektiivseid õigusi.
2. Vastustaja OÜ Nurme Apteek leiab, et kassatsioonkaebus on alusetu ning seda ei tule rahuldada, Tartu Ringkonnakohtu otsus tuleb jätta muutmata ja OÜ Nurme Apteek kantud õigusabikulud tuleb panna Ravimiameti kanda. OÜ Nurme Apteek arvates on ringkonnakohus põhjendatult leidnud,

§ 42

¹ on materiaalõiguse norm, mis ütleb, millise otsuse haldusorgan peab tegema, kuid mitte seda, kuidas ta otsuse vastu võtab. Samuti leiab OÜ Nurme Apteek,

§ 42

¹ annab üldapteegi pidajale PS § 31 täiendava ettevõtlusvabaduse tagatise, garanteerides apteegi jätkusuutlikuks majandamiseks vajaliku teenindava elanikkonna hulga. Selle garantii rikkumine kahjustab vastustaja subjektiivseid õigusi. OÜ Nurme Apteek toetub "Ravimiseaduse §-ga 42¹ täiendamise seaduse" eelnõu seletuskirjale ja Riigikohtu praktikale. Õigustloov akt võib luua subjektiivseid õigusi ilma, et sättes oleks otsesõnu toodud välja vastavate õiguste tekkimine. Samuti on Riigikohus

1. detsembri
2. a lahendis asjas nr 3-3-1-67-01 ja
3. oktoobri
4. a lahendis asjas nr 3-3-1-62-03 tunnustanud kolmandate isikute õigust vaidlustada õigusvastaselt väljastatud lubasid. Vaidlustatud haldusakt on niisiis vastuolus selle andmise ajal kehtinud materiaalõigusega ning HMS § 54 alusel õigusvastane. OÜ Nurme Apteek arvates on ringkonnakohtu otsus selge - sellega tühistati menetlusse kaasatud kolmandale isikule antud tegevusluba nr
5. Muus osas pole haldusakti vaidlustatud. Ringkonnakohtu otsuse väidetavate puuduste kõrvaldamist võinuks kassaator taotleda TsMS § 447 korras.
6. Kolmas isik Yliopiston Apteekki OÜ toetab Ravimiameti kassatsioonkaebust ja nõustub taotlusega tühistada ringkonnakohtu otsus, jättes jõusse halduskohtu otsus ning kohtukuld vastustaja kanda. Yliopiston Apteekki OÜ leiab, et vaidlustatud haldusaktiga ei rikuta OÜ Nurme Apteek õigusi ega õiguspärast ootust. Ka kolmandal isikul on võrdne õigus tegelda ettevõtlusega ja vaidlustatud haldusakti tühistamine riivab otseselt tema subjektiivseid õigusi. OÜ Nurme Apteek väited subjektiivsete õiguste rikkumiste kohta on paljasõnalised ja õiguslikult põhjendamata. RavS § 42¹ ei ole materiaalõiguse norm, vaid menetlusnorm. Isegi kui RavS § 42¹ oleks materiaalõiguse norm, on Riigikohus
7. märtsi
8. a lahendis asjas nr 3-4-1-2-99 leidnud, et igaühel, kes on hakanud oma seadusega lubatud õigust realiseerima, on õigus mõistlikule ootusele, et seda lubatut ka tema suhtes rakendatakse. Yliopiston Apteekki OÜ õiguspärast ootust, et tema taotlus rahuldatakse, tugevdas sotsiaalministri
9. detsembri
10. a kiri, milles kinnitati,

§ 42¹ ei kohaldata enne 1.

jaanuari 2006 esitatud taotlustele. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon on kassaatori välja toodud põhjustel ebaselge.

1. Riigikohtu istungil jäid menetlusosalised oma seisukohtade juurde. Ravimiameti esindaja leidis täiendavalt, et on alust kahelda RavS § 42¹ Põhiseadusele vastavuses, kuivõrd seadusandja on jätnud sätestamata rakendusnormid. Rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet, sest erinevalt on koheldud neid, kes esitasid tegevusloa avalduse enne
2. jaanuari
3. a ja kelle avalduse alusel on ka otsus tehtud enne
4. jaanuari
5. a, ning isikuid, kes on avalduse esitanud küll enne
6. jaanuari
7. a, kuid kelle avalduse alusel ei ole enne
8. jaanuari
9. a, otsust tehtud. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et ringkonnakohus on oluliselt rikkunud halduskohtumenetluse norme, rahuldades OÜ Nurme Apteek kaebuse ilma kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist kindlaks tegemata. Ringkonnakohus on leidnud, et vaidlustatav haldusakt on õigusvastane, kuid ei ole kontrollinud, kas see rikub ka kaebuse esitaja subjektiivseid õigusi. Vastavalt Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 7 lg-le 1 võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi.
11. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et on varasemas praktikas tunnistanud kolmandate isikute õigust vaidlustada lubasid/litsentse (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
12. oktoobri
13. a otsus asjas nr 3-3-1-62-03 ja
14. detsembri
15. a määrus asjas nr 3-3-1-67-01). Samuti on Riigikohtu erikogu
16. detsembri
17. a määruses asjas nr 3-3-1-8-01 leidnud, et õigustloov akt võib anda isiklikke õigusi, ilma et nende tekkimise fakt oleks otsesõnu välja toodud. Otsustamaks selle üle, kas praegusel juhul rikub vaidlustatud haldusakt OÜ Nurme Apteek subjektiivseid õigusi, tuleb Riigikohtu halduskolleegiumil analüüsida RavS § 42¹ lg 1 olemust ja eesmärki.
18. Esmalt märgib Riigikohtu halduskolleegium,

§ 42¹ lg 1 näol on tegemist materiaalõiguse normi, mitte menetlusnormiga.

Ringkonnakohus on leidnud õigesti, et Ravimiseaduses reguleerivad tegevusloa väljaandmist, seega haldusmenetlust RavS §-d 46-52. RavS § 49 lg 1 p 3 alusel võib Ravimiamet keelduda tegevusloa väljaandmisest, kui selle taotleja tegutsemiskoht ei vasta seaduses või seaduse alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuetele. Vastavad nõuded ja piirangud annab aga RavS § 42¹. Sellest järeldub,

§ 42¹ on materiaalõiguse norm. Rav

S § 122 lg 5¹ kohaselt jõustus RavS § 42¹

1. jaanuaril
2. Kuna Ravimiamet andis Yliopiston Apteekki OÜ-le tegevusloa
3. jaanuari
4. a otsusega nr IN-1-3/06/28 alates
5. veebruarist 2006, tulnuks Ravimiametil kohaldada
6. jaanuaril 2006 jõustunud RavS § 42¹.
7. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et ei jaga Ravimiameti esindaja kahtlusi selles osas,

§ 42¹ on vastuolus Põhiseadusega, sest puudub selle rakendamist täpsustav kord.

Ravimiseaduse § 122 lg 5¹ välistab igasugused kahtlused RavS § 42¹ jõustumise ja kohaldamise küsimuses. Liiatigi avaldati seaduse muudatused ligikaudu aasta enne nende jõustumist. Kuivõrd Yliopiston Apteekki OÜ esitas avalduse tegevusloa saamiseks

1. detsembril
2. aastal, seaduses ei olnud sätestatud avalduse läbivaatamise tähtaega ja menetluseks kuluvat aega ei olnud taotluse vastuvõtmisel võimalik ette näha, ei saanud Yliopiston Apteekki OÜ-l tekkida õiguspärast ootust, et tema taotlus vaadatakse läbi veel enne
3. jaanuari 2006, seda hoolimata sotsiaalministri
4. detsembri
5. a kirjast Eesti Apteekide Ühendusele, milles kinnitati,

§ 42¹ ei kohaldata enne 1. jaanuari 2006 esitatud taotlustele. Ministri kirjaga ei saa reguleerida Rav

S § 42¹ kohaldamist, liiatigi vastupidiselt seaduses sätestatule. Erinevalt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 34-1-2-99 toodule, mille kohaselt on igaühel õigus mõistlikule ootusele, et seadusega lubatut rakendatakse isikute suhtes, kes on hakanud oma õigust realiseerima, ei saa praegusel juhul rääkida, et Yliopiston Apteekki OÜ hakkas oma õigusi realiseerima, sest tal puudus õiguspärane ootus taotluse rahuldamiseks enne
3. jaanuari 2006 kehtinud Ravimiseaduse regulatsiooni alusel. Riigikohtu halduskolleegium täheldab,

§ 42

¹ lg 1 ei ole diskretsiooninorm ja seega juhul, kui Ravimiameti ja Statistikaameti andmetel on linnas, kus soovitakse tegevust alustada, ühe üldapteegi kohta, kaasa arvatud üldapteegi struktuuriüksus, vähem kui 3000 elanikku, ei anta välja uusi üldapteegi tegevuslubasid.

1. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on RavS § 42¹ lg 1 eesmärk eelkõige avaliku huvi rahvatervise - kaitse. Oluline on tagada apteegiteenuse kättesaadavuse ühtlasem jaotumine tervel Eesti territooriumil, et kindlustada isikutele ravimite võrdsem ning parem kättesaadavus ja vältida apteekide kuhjumist tihedamini asustatud paikkondades ning vastupidi vähenemist vähem asustatud piirkondades. Samas on seadusandja Ravimiseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas pidanud oluliseks vajadust kehtestada asulates geograafiline piirang selleks, et tagada jätkusuutlike ja majandamisvõimeliste apteekide olemasolu. Riigikohtu halduskolleegium on veendunud eeltoodud eesmärkide legitiimsuses. Riigikohus on oma varasemas praktikas leidnud, et kui norm kaitseb avaliku huvi kõrval ka isiku huve, siis tuleneb sellest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist (vt Riigikohtu erikogu
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 3-3-1-15-01 ning Riigikohtu halduskolleegiumi
4. juuni
5. a otsus asjas nr 3-3-1-38-03).
6. Seetõttu leiab Riigikohtu halduskolleegium,

§ 42

¹ lg 1 reguleerib apteegipidaja ettevõtlusvabaduse kasutamist ka sellel teel, et aitab vältida ülemäärast konkurentsi apteekide turul, kus konkurentsis püsimise eesmärgil kasutaks apteegid vahendeid, mis võiksid seada ohtu adekvaatse tervisekaitse. Siinkohal viitab Riigikohtu halduskolleegium oma varasemale praktikale, kus kolleegium on

1. aprilli
2. a otsuses asjas nr 3-3-1-19-02 leidnud, et Ühistranspordiseaduse vaidlusaluse sätte eesmärgiks võib olla ka vedaja huvide kaitse, kui see aitab kaasa veoteenuste osutamise stabiilsusele, ohutusele ja reisijate sõidumugavuste loomisele. Veoteenuste osutamise stabiilsust või ohutust häiriks näiteks see, kui sama väljumisaja tõttu ei jätkuks enam reisijaid mõlemale sõidukile ja seetõttu muutuks vedu majanduslikult mittetasuvaks või kui tuleks vähendada kulutusi ohutusele. Ka kulutused reisijate sõidumugavustele võivad väheneda, kui ülemäärane konkurents või vedaja põhjendamatu ebakindlus veoteenuste turul seda tingivad. Seega on praegusel juhul Ravimiameti otsusega rikutud OÜ Nurme Apteek huve, rikutud on apteegiteenuse osutamise stabiilsust ja ohutust.
3. Tulenevalt eeltoodust leiab Riigikohtu halduskolleegium, et Ravimiameti kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Tartu Ringkonnakohtu
4. oktoobri
5. a otsus, mis tühistas Ravimiameti
6. jaanuari
7. a otsuse nr IN-1-3/06/28 osas, millega anti
8. veebruarist 2006 Yliopiston Apteekki OÜ-le tegevusluba nr 249, tuleb jätta jõusse, täiendades selle motiive osas, mis puudutab OÜ Nurme Apteek subjektiivsete õiguste rikkumise kontrollimist.
9. Kassatsioonimenetluses on menetlusosalised esitanud menetluskulude (õigusabikulude) vastaspoolelt väljamõistmise taotlused järgnevalt: Ravimiamet 15 040 krooni, OÜ Nurme Apteek 27 287 krooni, kolmas isik Yliopiston Apteekki OÜ 42 626 krooni 98 senti. Riigikohtu istungil leidis OÜ Nurme Apteek esindaja, et Yliopsiton Apteekki OÜ õigusabikulud on suureks paisutanud esindaja vahetus, selle riski peaks kandma aga menetlusosaline ise, mitte vastustaja. Ravimiameti kohtukulude suhtes OÜ Nurme Apteek esindajal vastuväiteid ei olnud. Kuivõrd kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, peab Riigikohtu halduskolleegium mõistlikuks, et menetlusosalised kannavad kassatsiooniastmes tehtud kulutused ise. Kautsjon tuleb arvata riigituludesse. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque