RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON Eesti Vabariigi nimel 3-4

kuni

1. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsiooni § 9 vastavust põhiseadusele Tallinna Halduskohtu
2. juuni
3. a otsus haldusasjas nr 3-07-209 Kirjalik menetlus Rahuldada Tallinna Halduskohtu taotlus ja tunnistada

kuni

1. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsiooni § 9 ning § 8 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles need ei taga piisavalt tõhusat varumakse tasumise menetlust. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
2. AS Letofin on vedelkütuse turul tegutsev hulgimüüja, kes on tasunud Eestisse imporditud vedelkütuselt AS-ile Eesti Vedelkütusevaru Agentuur (agentuur) vastavalt

le (VKVS) varumakset.

1. Agentuur esitas
2. novembri
3. a kirjaga kaebajale nõude, et kaebaja tasuks täiendavalt varumakset. Kirjaga koos väljastati kaebajale arved. Kaebaja tasus
4. detsembril 2007 täiendava varumakse nõutud summas.
5. AS Letofin esitas halduskohtule kaebuse avalik-õigusliku suhte kindlakstegemiseks ning agentuurilt õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud rahasumma tagastamiseks. Kaebaja leidis, et VKVS § 9 ei taga kaebaja põhiõiguste ja vabaduste kaitset, menetlusreeglid on ebapiisavad ning selles sätestatud regulatsioon on seetõttu vastuolus põhiseaduse (PS) §-dega 13 ja
7. Tallinna Halduskohus rahuldas
8. juuni
9. a kohtuotsusega nr 3-07-209 AS-i Letofin kaebuse. Kohus jättis

kuni

1. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsiooni § 9 regulatsiooni kohaldamata ja tunnistas selle põhiseadusega vastuolus olevaks. Halduskohus edastas otsuse
2. juunil 2007 Riigikohtule, algatades sellega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse. KOHTU JA MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3. Tallinna Halduskohus leidis otsuses, et vedelkütusevaru tasu näol on tegemist avalik-õigusliku (riikliku) rahalise maksega, mille administreerimine ja sissenõudmine peaks toimuma haldusmenetluses. Kohtu arvates tuleneb nii Euroopa Ühenduse Nõukogu direktiivist 68/414/EMÜ (direktiiv 68/414), mis oli

väljatöötamise aluseks, kui ka

st, et varu pidamise kohustus on avalik-õiguslik ülesanne, mille peamine eesmärk on tagada riigi julgeolek, st eelkõige riigiaparaadi täielik ja normaalne funktsioneerimine kriisisituatsioonis. Kütuse importijatelt küttevarude haldamise kulude katteks võetava varumakse näol on tegemist riikliku maksu või lõivuga PS § 113 tähenduses, mis kuulub sama sätte kaitse alla. Varumakse maksmisel puudub selge vastusooritus. Varu pidamise kohustus ning selle haldamine ja administreerimine, s.o avaliku võimu funktsioonide teostamine, on täielikult üle antud agentuurile, kes seda praegusel ajal ka tegelikult teeb. Agentuuri ja kaebaja vahel valitseb avalik-õiguslik suhe: pooltel puudub lepinguline suhe ja õigus kokku leppida olulises; alates 1. detsembrist 2006 kehtiva VKVS regulatsiooni kohaselt on varumakse tasumata jätmine sanktsioneeritav rahatrahviga väärteomenetluses; pooled on subordinatsioonisuhtes; vastustajal on makse tasumise tagamiseks kasutada avalik-õiguslik vahend - pöördumine Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) poole importija registrist kustutamiseks; vastustajal on õigus nõuda tagatist varumakse tasumise tagamiseks; vastustajal on õigus saada teavet MKM-ilt. Põhiseadusega on vastuolus olukord, kus isikut kohustatakse maksma riiklikku makset menetluseta, kus oleksid tagatud tema põhiõigused, st ei rakendata uurimisprintsiipi ega ärakuulamisõigust, menetluse tulemusi ei fikseerita motiveeritud haldusaktis.

§ 9

puudulikust regulatsioonist tulenev lünk, mille reaalne tulem on varumakse sissenõudmine üksnes tsiviilkohtu korras, on menetlusosalistele ebaefektiivne, ülemäära kulukas ja ebameeldivusi põhjustav.

§-s 9 puudulikult reguleeritud haldusmenetluses on rikutud kaebaja õigust õigusselgusele (PS § 13 lg 2), õigust menetlusele ja korraldusele ning õigust heale haldusele (PS § 14) ja seeläbi ebaproportsionaalselt riivatud tema varalisi õigusi (PS § 32). 6. AS Letofin on endiselt seisukohal, et VKVS § 9 kuni 30. novembrini 2006 (k.

1. a)kehtinud redaktsioonis on vastuolus PS §-dega 13, 14 ja 32. Varumaksel on eriotstarbelise maksu tunnused, tegemist on seadusega kehtestatud rahalise kohustusega, mida kogutakse avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks ning millel puudub vastutasu maksja jaoks. Tegemist on avalik-õigusliku kohustusega PS § 113 mõttes, mistõttu seadus peaks sätestama selge menetluskorra varumakse deklareerimiseks, määramiseks ja sissenõudmiseks. Kuni 30. novembrini 2006 (k.
2. a)kehtinud VKVS § 9 regulatsioon ega ükski muu selle seaduse säte täpset menetluskorda ei sätesta ning on seega vastuolus PS § 13 lgga 2 ja §-ga 14. Avalik-õigusliku suhte olemasolu kinnitab ka see, et MKM-il on õigus varu haldajalt vastava teate saamisel teha sellise importija suhtes, kes ei ole kahe kuu jooksul varumakset tasunud,

s sätestatud registreeringu kustutamise otsus. Alates

1. detsembrist 2006 on varumakse tasumine tagatud rahatrahviga (VKVS § 20¹). Avalik-õigusliku kohustuse raames menetluskorra puudumine toob kaasa kontrollimatu ja ebaõiglase varumakse määramise. Kuna AS-il Eesti Vedelkütusevaru Agentuur puudub pädevus määrata ja nõuda täiendavalt tasutavat makset, rikub avalik-õigusliku kohustuse raames selge menetluskorra puudumine PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse klauslit.
2. AS Eesti Vedelkütusevaru Agentuur on arvamusel, et VKVS § 9 kuni
3. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsioonis on põhiseaduspärane.

§ 9

oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutumatu säte põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lg 2 mõttes. Poolte suhe on eraõiguslik ning halduskohtul puudus pädevus kohtuasja arutada. Asjas ei ole võimalik hinnata VKVS § 9 asjakohasust ilma õigusvaidluse esemeks oleva avalik-õigusliku suhte kindlakstegemiseta. EÜ Nõukogu direktiivist nr 98/93/EÜ (direktiiv 98/93) nähtub, et direktiivi eesmärgiks on pigem vedelkütusevaru turu täiendav reguleerimine kui avalike ülesannete püstitamine. Halduskohus on õigussuhte määratlemisel vääralt lähtunud üksnes õigusaktide üldisest eesmärgist. Vedelkütusevaru hoidmise näol on tegemist osaga vastavast spetsiifilisest turust, milles on vastustajale antud ainuõigus. Seega toimub varumakse tasumine eraõiguslikus suhtes, milles agentuur osutab varu hoidmise teenust, mis on selgeks vastusoorituseks varumakse tasumisele. Kütuse importijalt varumakse tasumise kohustuse täitmise tagamiseks tagatiste andmine on omane just tsiviilõiguslikele suhetele. Seega pole varumakse avalik-õiguslik riiklik makse PS § 113 mõttes. Halduskohus ei ole põhistanud VKVS § 9 põhiseadusvastasust, vaid

s täiendava regulatsiooni puudumise vastuolu põhiseadusega. 8. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et

kuni

1. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsiooni § 9 ei ole põhiseadusega vastuolus. Vedelkütuse varu haldamise tsentraliseeritud korraldus ning varumakse ettenägemine kütuseimportijale on põhiseaduse järgi legitiimsed. Siiski vajab seadus täpsustamist küsimuses, milline on era- ja avalike huvide täpne vahekord vedelkütuse miinimumvaru haldamise korraldamisel. Oluline on ka tagada varumakse tasujale minimaalsed menetlusõiguslikud garantiid.
2. Riigikogu majanduskomisjon ei näe

kuni 30. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsiooni §-s 9 sätestatud regulatsioonis vastuolu põhiseadusega.

väljatöötamisel on lähtutud direktiivist 68/414 (muudetud direktiiviga 98/93).

s on direktiivist tulenevaid nõudeid arvesse võetud ning seadus on sõnastatud piisavalt selgelt ning arusaadavalt.

1. Õiguskantsler on seisukohal, et vedelkütusevaru seadus kuni
2. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsioon ei olnud osas, milles see ei taganud ärakuulamisõigust ja uurimisprintsiibi rakendamist ning seeläbi üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele ehk heale haldusele, kooskõlas PS §-ga
3. Õiguskantsler leidis, et kui

kuni 30. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsiooni § 9 regulatsioon kohaldamata jätta ning see põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistada, säilib importijal puudulikust regulatsioonist hoolimata kohustus varumakset tasuda (vt VKVS § 8 lg-d 2-4 ja § 10). Sisuliselt on tegemist õigustloova akti andmata jätmise küsimusega. Kohaldamata tuleks jätta kogu vedelkütusevaru seadus osas, milles see ei vasta õigusselguse põhimõttele ning ei taga põhiõigusi korraldusele, menetlusele ja heale haldusele.

s sätestatud varumakse vastab PS §-s 113 sätestatud avalik-õigusliku kohustuse tunnustele ja on väga sarnane kütuseaktsiisiga.

järgses varumakse menetluses ei ole tagatud õigus korraldusele, ka pole menetlus võimalikult kiire, üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi vältiv, samuti on jäetud reguleerimata täitemenetlus. Vedelkütusevaru seadus ei tee viidet haldusmenetluse seaduse (HMS) või mõne muu haldusmenetlusliku eriseaduse kohaldamisele, ei taga importija ärakuulamisõigust ja menetlejapoolset uurimisprintsiibi rakendamist. Kuna praeguseks kehtivuse kaotanud regulatsiooni võimalik põhiseadusvastaseks tunnistamine ei lahenda tegelikku probleemi, ärakuulamisõiguse ja uurimisprintsiibi rakendamise tagamata jätmist, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku kaaluda seadusandjale juhiste andmist, kuidas

norme vahepealsel üleminekuajal, st kuni uue seaduse (redaktsiooni) vastuvõtmiseni tõlgendada. 11. Justiitsministri arvates ei ole praegusel juhul tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga. Vaidlus käib selle üle, kas kaebaja ja vastustaja vahel oli avalik-õiguslik suhe või eraõiguslik suhe. Sõltumata suhte olemusest ei ole kummalgi juhul tegemist isiku põhiõiguste riive küsimusega, kuna asjas ei ole tegemist PSJKS § 9 lg 1 mõttes õigustloova akti andmata jätmise küsimusega.

§ 9

alusel ei ole antud ega saa anda riigi äriühingule üle riikliku järelevalve ülesandeid. Pärast seda, kui agentuur olemasoleva informatsiooni alusel eeldab, et kütuse importija ei ole tasunud

s sätestatud varumakset, edastab ta sellekohase teate MKM-ile, kellel on seejärel õigus alustada vedelkütuseseaduses sätestatud haldusmenetlus ning teha järelevalvet selle üle, kas importija on tasunud seadusega ettenähtud varumakse või mitte. Sellisele MKM-i poolt teostatavale haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduses kehtestatud menetluse nõudeid.

1. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium leiab, et VKVS § 9 kuni
2. novembrini 2006 (k.a) kehtinud regulatsioon ei ole põhiseadusega vastuolus ning varumakse tasumine toimub eraõiguslikus suhtes. Direktiivi 98/93 eesmärk on tagada tarneraskuste puhuks vedelkütusevaru olemasolu, kusjuures varude hoidmist reguleeriv kord peab olema õiglane ja mittediskrimineeriv. Mudel, kuidas tagada vedelkütusevaru hoidmine, on iga liikmesriigi enda otsustada. Agentuuri ja varumakse maksja vahel tekkiva õigussuhte määratlemisel ei saa lähtuda üksnes direktiivi eesmärgist, vaid lähtuda tuleb õigussuhte sisust. Varumakset kogub, varu moodustab ning haldab eraõiguslik juriidiline isik, kellel on vedelkütuseturul ainuõigus konkurentsiseaduse tähenduses. Varumakse näol ei ole tegemist avalikõigusliku rahalise maksega, mille administreerimine ja sissenõudmine peaks toimuma haldusmenetluses. Agentuuri ja varumakse maksja vahel on tsiviilõiguslik suhe, milles varumakse maksja tasub agentuurile varumakset ning agentuur osutab selle eest kohustusliku vedelkütusevaru moodustamise, hoidmise ja haldamise teenust. Agentuuril on kohustus teha VKVS § 7 lg 7 alusel müügipakkumine. VAIDLUSTATUD SÄTE 13.

§ 9on vaidlustatud 23. detsembrist 2005 kuni 30. novembrini 2006 (k.a) kehtinud redaktsioonis: "§ 9. Varumakse ja selle tasumine

s puudutavad varumakset veel § 8 lg-d 2 (varu haldamiskulud kaetakse kütuse importija poolt tasutavatest varumaksetest), 3 (importija mõiste) ja 4 (varu haldamiskulude mõiste) ning § 10 (varumakse ülem- ja alammäärad ning volitus majandus- ja kommunikatsiooniministrile nende kehtestamiseks ja muutmiseks). Kolleegium leiab, et kohtuasja lahendamisel on asjassepuutuv ka

§ 8lg 2, mis sätestab varumakse tasumise kohustuse ja määrab varumakse maksja.

II 17. Vedelkütusevaru moodustamine ja haldamine toimub avalikes huvides.

§ 1

lg 2 järgi on vedelkütusevaru riigi käsutuses või kontrolli all olev naftatoodete kogus, mis moodustatakse riigi julgeoleku ja elanikkonna toimetuleku tagamiseks, energia ja kütuse varustamisega seotud rahvusvaheliste lepingute alusel võetud kohustuste täitmiseks ning majandustegevuse häirete vältimiseks või häirete mõju vähendamiseks naftatoodetega varustamise häirete korral. Eelnimetatud liikmesriikide kohustus tugineb Euroopa Liidu direktiividele 98/93 /EÜ ning 68/414/EMÜ. Nõuetekohase varu säilitamine ei ole mõeldav ilma selle haldamiseta. Osundatud direktiivide kohaselt võis liikmesriik kütusevaru haldamise anda vastavale organile. Eestis on kütusevaru haldamine pandud AS-ile Eesti Vedelkütusevaru Agentuur, kelle põhiülesanded tulenevad

st (vt VKVS § 4). Nimetatud agentuur on riigi äriühinguks riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seaduse tähenduses.

§ 8lg 2 kuni 30.

novembrini (k.a) kehtinud redaktsiooni kohaselt kattis varu haldamiskulud kütuse importija

s või selle alusel antud määrustes sätestatud ulatuses ja korras. Vedelkütusevaru haldaja ning varumaksete tasuja vahel puudusid nii avalikõiguslikud kui ka eraõiguslikud lepingulised suhted. Varumakse tasumine tugines ainuüksi õigustloovate aktide sätetele. Kolleegiumi arvates ei ole varumakse tasumine seondatav ka agentuuri reaalse vastusooritusega. Kuigi VKVS § 7 kohaselt teeb agentuur varustamisraskuste korral müügipakkumise isikule, kelle nimel on eelnevalt kütust Eestis tarbimisse lubatud, ei saa sellist formaalset asjaolu käsitada määravana agentuuri ja varumakse tasuja suhete liigi piiritlemisel. Kolleegium on seisukohal, et varumakse tasumise kohustus on avalik-õiguslik nõue. Kehtiva regulatsiooni kohaselt on agentuuri ja varumakse tasumise kohustatud subjekti vahelised suhted võimusuhted, kus agentuur omab riigilt saadud võimuvolitusi varumakse kogumisel, makse suuruse kontrollimisel, teabe nõudmisel, sunnivahendite kohaldamisel jne. Seega toimub ka varumakse menetlemine avalik-õiguslikus menetluses, täpsemalt selle ühe alaliigi, haldusmenetluse raamides. III 18. Järgnevalt analüüsib kolleegium VKVS § 9 ja hindab seda koostoimes teiste vedelkütuse varumakse tasumist reguleerivate sätetega.

§ 9

põhiseaduspärasuse kontrollimisel on Tallinna Halduskohus õigesti viidanud asjassepuutuva põhiõigusena eelkõige PS §-s 14 sätestatud üldisele põhiõigusele korraldusele ja menetlusele (vt Riigikohtu üldkogu

1. oktoobri
2. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02 RT III 2002, 28, 308, p 30). Põhiseaduse §-st 14 on Riigikohus tuletanud ka õiguse heale haldusele (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
3. märtsi
4. a otsus asjas nr 3-3-1-102-06 - RT III 2007, 10, 82, p 21; Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
5. veebruari
6. a otsus asjas nr 3-41-1-03 - RT III 2003, 5, 48, p-d 14-16). Kolleegium nendib, et varumakse menetlus haldusmenetlusena peab vastama haldusmenetluse põhinõuetele. Varumakse tasumine on kohustatud isikule koormava iseloomuga, mistõttu eriti tähtis on tagada isiku sellised põhilised menetluslikud õigused nagu õigus informatsioonile, õigus olla ära kuulatud, vaide- ja kaebeõigus. Nimetatud menetluslike põhiõiguste kasutamise regulatsioon võib sisalduda haldusmenetluse seaduses või eriseadustes. Haldusmenetluse seadus on raamseaduseks, mida eriseadustele kohaldatakse HMS § 112 lg 2 kohaselt juhul, kui seda näeb ette eriseadus. Kohtupraktika on aga asunud seisukohale, et erivaldkonnas toimuva menetluse käsitamiseks HMS § 112 lg-s 2 sätestatud "eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusena" peab vastav eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusega, mis on võrreldav haldusmenetluse seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule haldusmenetluse seadusega võrreldava õiguskaitse. Nendele nõuetele mittevastava haldusmenetluse korral saab haldusmenetluse seadust kohaldada ka siis, kui eriseaduses ei sisaldu sellekohast viitenormi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi
7. aprilli
8. a otsus asjas nr 3-3-1-32-03 - RT III 2003, 11, 111, p-d 12-14 ja Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
9. juuni
10. a otsus asjas nr 3-4-1-4-07 - RT III, 25, 202, p 25). Vedelkütusevaru seadus ei sisalda viitenormi haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks. Kolleegium nõustub halduskohtuga, et vedelkütusevaru seadus ei näe varumakse tasumisel expressis verbis ette menetlust, kus oleksid tagatud isiku põhiõigused, menetluse tulemusi ei fikseerita motiveeritud haldusaktis, puudub vaidemenetluse õiguslik regulatsioon jne. Eeltoodud asjaoludel ei saa

menetlusõiguslikku regulatsiooni tema iseloomult lugeda võrdväärseks haldusmenetluse seadusega kehtestatud õigusliku menetlusega. Kolleegium nendib, et ainuüksi

varumaksega seonduvad menetlusõiguslikud sätted ei taga isiku põhiseaduslikku õigust menetlusele. Eeltoodud asjaoludel tuleb hinnata, kas

ülalnimetatud puudused on ületatavad varumakse menetlusele haldusmenetluse seaduse põhimõtete ja konkreetsete sätete kohaldamise kaudu. Selline kohaldamine on võimalik tingimustes, kus eriseaduse vastav regulatsioon ei ole otseses vastuolus haldusmenetluse seaduse sätetega, ning samuti juhul, kui eriseaduses sätestatud menetluse täiendamine haldusmenetluse seaduse normidega ei too kaasa õigusselgusetut olukorda. 19. Kolleegium leiab, et

s sätestatud varumakse menetlusele haldusmenetluse seaduse sätete kohaldamine ei ole võimalik, kuivõrd sellega kaasneks nii normide vastuolu kui ka lõppastmes õigusselgusetus. Nii näiteks välistab

§ 9

lg 3 imperatiivne säte haldusülesannet täitva varu haldaja poolt haldusaktina käsitatava varumakse nõude esitamise, õiguslikult vormilt on ebaselge selle paragrahvi lg-s 5 sätestatud viivise ja lg-s 7 sätestatud tagatiste nõue.

s, eelkõige §-s 9 sätestatud varumakse menetlemise kord välistab õiguslikult garanteeritud võimaluse mitte ainult esitada vastuväiteid varu haldaja nõuetele, vaid ka saada informatsiooni nende nõuete põhjendatuse kohta. Eeltoodu alusel leiab kolleegium, et

ga ei ole konkretiseeritud haldusõiguse üldpõhimõtteid nende praktiliseks realiseerimiseks vajaliku tasemeni ning

vastava menetluse eripära arvestades pole vajalik regulatsioon saavutatav ka haldusmenetluse seaduse sätteid kohaldades. Vedelkütusevaru makse menetlus ei vasta hea halduse põhimõtetele ega taga isiku põhiseaduslikku õigust menetlusele. 20. Seetõttu tunnistab kolleegium

§ 9

ja § 8 lg 2 osas, milles need ei taga piisavalt tõhusat varumakse tasumise menetlust,

1. märtsist 2005 kuni
2. novembrini 2006 (k.a) kehtinud regulatsiooni põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Kolleegium peab vajalikuks juhtida tähelepanu sellele, et kehtiv vedelkütusevaru seadus ei erine menetlusreeglite osas olulisel määral

vaidlustatud redaktsioonist. Märt Rask, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Julia Laffranque, Priit Pikamäe