RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine 3-3-1-41-06 3. detsemb

s (PES) ning 1. jaanuarist 2003 jõustunud planeerimisseaduses ja ehitusseaduses sätestatud volitusnormidega.

§ 9lõike 2 punkti 1 ning Plan

S § 9 lõike 2 punkti 1 kohaselt jagatakse detailplaneeringuga planeeritav maa-ala kruntideks.

§ 3lõike 2 esimesest lausest ja § 10 lõikest 5 ning Plan

S § 4 lõikest 2 ja § 10 lõikest 5 tuleneb, et detailplaneeringu algatamise ja koostamise korraldamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Nende sätete kaudu on seadusandja võimaldanud kohalikul omavalitsusel sätestada detailplaneeringutele nõudeid, sealhulgas krundi minimaalse suuruse. On kohaliku omavalitsuse otsustada, kas ta reguleerib neid küsimusi üld- või üksikaktidega. Planeerimisseaduse §-s 5 ning EhS § 19 lõikes 4 sätestatu ei välistanud Tallinna Linnavolikogu

1. juuni
2. a määruse nr 17 kehtima jäämist.
3. Õiguskantsler leiab, et Tallinna Linnavolikogu
4. juuni
5. a määrus nr 17 oli vastuolus põhiseaduse § 32 lõikega 2, § 3 lõikega 1 ja § 154 lõikega
6. Õiguskantsleri arvates on Sten Lieberti õiguste kaitse seisukohalt oluline lisaks Tallinna Linnavolikogu
7. juuni
8. a määrusele nr 17 asjassepuutuvaks õigusaktiks lugeda ka selle määruse praeguseks ajaks asendanud Tallinna Linnavolikogu
9. oktoobri
10. a määrus nr 36 "Nõmme linnaosa ehitusmäärus". Tallinna Linnavolikogu
11. juuni
12. a määrus nr 17 riivab isiku õigust oma maale ehitada, seega põhiseaduse §-ga 32 hõlmatud omandi vaba kasutamise õigust. Tegemist on formaalselt põhiseadusevastase määrusega, sest see rikub PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 154 lõikest 1 tulenevat nõuet, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega ning põhinema seaduslikul alusel. Ehitusõiguse seadmise piirangute kehtestamine ehitusmäärusega on vastuolus PlanS § 2 punkti 3, § 9 lõike 2 punktidega 1 ja 2 ning § 8 lõikega 7 nende koostoimes, samuti PlanS § 8 lõike 3 punktidega 3 ja 6 ning PlanS § 1 lõikega
13. Ühtlasi on vaidlustatud määrus vastuolus ka PlanS § 5 lõike 1 ja EhS § 19 lõike 4 volitusnormidega, mis annavad kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada ehitusmäärusega planeerimise ja ehitamise üldiseid põhimõtteid ja nõudeid. Mainitud volitusnormid on liialt üldiselt sõnastatud, et nende alusel saaks kehtestada konkreetseid omandi kasutamise piiranguid. Tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi praktikast on üldplaneeringul oluline roll maakasutus- ja ehitustingimuste kindlaksmääramisel. Kui kohalik omavalitsus soovib seada kruntide suurusele üldised piirangud, tuleb tal seda teha üldplaneeringuga, mis võetakse vastu avatud planeerimismenetluse raames. Kohaliku omavalitsuse määrusel ja planeeringul on erinevad menetlusnõuded ja erinev õiguslik siduvus. Kehtiv Nõmme linnaosa ehitusmäärus on põhiseadusega formaalses vastuolus samadel kaalutlustel nagu Tallinna Linnavolikogu
14. juuni
15. a määrus nr
16. Olles kaalunud vaidlustatud määrusega seatud omandiõiguse piirangu materiaalset põhiseadusele vastavust, leidis õiguskantsler põhiseaduskonformsele tõlgendamismeetodile tuginedes, et krundi minimaalse suuruse kehtestamine Nõmmel on materiaalselt põhiseaduspärane. Õiguskantsler palub Riigikohtul kaaluda otsuse jõustumise edasilükkamist juhul, kui Riigikohus otsustab Tallinna Linnavolikogu
17. oktoobri
18. a määruse nr 36 asjassepuutuvaks ja põhiseadusevastaseks tunnistada, et kohalik omavalitsus jõuaks läbi viia üldplaneeringu kehtestamise menetluse.
19. Justiitsminister on seisukohal, et Tallinna Linnavolikogu
20. juuni
21. a määruse nr 17 punkt 1 oli kogu oma kehtivuse aja jooksul vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lausega, § 13 lõikega 2 ja § 32 lõikega 2 osas, mille kohaselt kitsendused omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada sätestab seadus, nende koosmõjus. Ühtlasi leiab justiitsminister, et PlanS § 5 punkt 1 ja EhS § 19 lõike 4 punkt 4 on vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 11 esimese lausega ja § 32 lõikega 2 nende koosmõjus ning kohus peab tunnistama need sätted põhiseadusega vastuolus olevaks ning kehtetuks. Krundi miinimumsuuruse kehtestamine piirab omandi kasutamise võimalusi. Omandiõigust saab lähtuvalt PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 32 lõikest 2 piirata üksnes seadusega. Seega ei saa omandi kasutamise piirangute kehtestamine olla üksnes kohaliku elu küsimus, mille reguleerimiseks ei ole vaja volitusnormi. Omandi valdamise ja kasutamise kitsendused peavad olema sätestatud seaduses või seaduses ettenähtud korras. Vaidlustatud määruse preambulis märgitud PES § 2 lõige 1, § 3 lõige 2 ja § 9 ei ole kohased volitusnormid määrusega krundi miinimumsuuruse kehtestamiseks, kuna reguleerivad detailplaneeringu kehtestamist ning planeerimise üldisi põhimõtteid.

§ 3

lõike 2 punkt 5, mis annab kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada valla või linna ehitusmääruse, on krundi miinimumsuuruse kehtestamiseks liiga üldsõnaline. Seega puudus vaidlustatud määrusel kuni

kehtivuse lõpuni seaduslik alus.

1. aasta
2. jaanuaril jõustunud PlanS § 46 lõige 3 näeb ette, et

alusel kehtestatud valla või linna ehitusmäärus jääb pärast ehitusseaduse ja planeerimisseaduse jõustumist kehtima niivõrd, kuivõrd see ei ole vastuolus nendes seadustes ehitusmääruse kohta sätestatuga. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud määrus on oma sisu poolest käsitatav ehitusmäärusena. Planeerimisseaduse § 5 punkt 1 ja ehitusseaduse § 19 lõike 4 punkt 4, mis oleksid võinud olla vaidlusalusele määrusele seaduslikuks aluseks, ei anna omandiõiguse piiramise raame ning on seetõttu vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 11 lõikega 1 ning § 32 lõikega

1. Kuna ehitusseaduse ja planeerimisseaduse normid, mida võinuks käsitada omandiõiguse kitsendamise volitusnormidena, on põhiseadusega vastuolus, puudub põhiseaduspärane õiguslik alus määrusega omandiõigust piirata. Seega oli vaidlustatud määrus vastuolus põhiseaduse § 3 lõikega 1, § 13 lõikega 2 ja § 32 lõikega 2 ka pärast ehitusseaduse ja planeerimisseaduse jõustumist. VAIDLUSALUNE ÕIGUSTLOOV AKT
2. Tallinna Linnavolikogu
3. juuni
4. a määrus nr 17 "Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine" sätestab: "Lähtudes Nõmme Halduskogu
5. veebruari 1995 ettepanekust ning tulenevalt

§ 2lg 1, § 3 lg 2 ja § 9, Tallinna Linnavolikogu määrab: 1.

Kehtestada Nõmme linnaosas väikeelamute detailplaneeringutes kruntide minimaalsuuruseks 1200 m2, erandkorras (hoonestatud krundi tükeldamisel) 900 m2, mis on eelnevalt kooskõlastatud Nõmme Halduskoguga." ÜLDKOGU SEISUKOHT

1. Üldkogu kontrollib kõigepealt, missugused on Sten Lieberti kaebuse lahendamise seisukohalt asjassepuutuvad normid (I) ning võtab seejärel seisukoha nende põhiseadusele vastavuse kohta (II). Seejärel lahendab üldkogu S. Lieberti kassatsioonkaebuse (III). I
2. Konkreetse normikontrolli raames saab kohus asjassepuutuvaks lugeda üksnes neid norme, mis on arutatava kohtuasja lahendamisel olulise tähtsusega. Riigikohtu halduskolleegium luges S. Lieberti kohtuasja lahendamise seisukohalt asjassepuutuvaks Tallinna Linnavolikogu
3. juuni
4. a määrust nr 17 "Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine" (vaidlustatud määrus). Õiguskantsler ja justiitsminister on pidanud selle kõrval Sten Lieberti ja Tallinna Linnavalitsuse vahelise vaidluse lahendamise seisukohalt olulisteks veel ka Tallinna Linnavolikogu
5. oktoobri
6. a määrust nr 26 "Nõmme linnaosa ehitusmäärus" ning planeerimisseaduse § 5 punkti 1 ja ehitusseaduse § 19 lõike 4 punkti
7. Kuna S. Lieberti ja Tallinna Linnavalitsuse vaheline vaidlus sai alguse
8. septembril 2004 Tallinna Linnavalitsuse korraldusega nr 1799-k Sten Lieberti taotletava detailplaneeringu algatamata jätmisest ning see korraldus põhines tol ajal kehtinud Tallinna Linnavolikogu
9. juuni
10. a määrusel nr 17, on asjassepuutuvaks õigusaktiks, millest sõltub käesoleva kohtuasja aluseks oleva vaidluse lahendamine, Tallinna Linnavolikogu
11. juuni
12. a määrus nr
13. Riigikohtu üldkogu ei pea võimalikuks õiguskantsleri ja justiitsministri poolt täiendavalt viidatud sätteid asjassepuutuvateks tunnistada ega nende sätete põhiseaduspärasust hinnata. Seetõttu piirdub üldkogu üksnes vaidlustatud määruse põhiseadusele vastavuse analüüsiga. II
14. Riigikohtu halduskolleegium leidis kohtuasja üldkogule üleandmise määruses, et üldkogu peaks andma hinnangu vaidlustatud määruse kooskõlale PS §-ga 32 osas, mille kohaselt omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise kitsendused sätestab seadus, ning hindaks ühtlasi selle määruse vastavust planeerimisseaduses ja ehitusseaduses sätestatud volitusnormidele.
15. Üldkogu nõustub, et Tallinnas Põllu tänaval asuva kinnistu jagamiseks detailplaneeringu algatamata jätmine kujutab endast Sten Lieberti omandi kasutamise ja käsutamise vabaduse piirangut, ning analüüsib järgnevalt, kas Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud määrus, mis detailplaneeringu algatamata jätmise tingis, on kooskõlas põhiseaduse § 32 lõikega
17. Põhiseaduse § 32 lõike 2 kohaselt on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada ning omandi kitsendused sätestab seadus. Seadusereservatsiooni nõue tuleneb õigusriigi ja demokraatia põhimõtetest ja tähendab, et põhiõigusi puudutavates küsimustes peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja. Põhiseaduses ette nähtud pädevus- ja vorminõuete eesmärgiks on tagada põhiseaduse kandvate printsiipide (õigusselguse, õiguskindluse, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte) järgimine ja tõhusam põhiõiguste kaitse.
18. Riigikohus on oma varasemas praktikas korduvalt rõhutanud põhimõtet, et PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt tohib põhiõiguste ja vabaduste piiranguid kehtestada ainult seadusjõulise õigusaktiga (vt Riigikohtu üldkogu
19. oktoobri
20. a otsust asjas nr 3-4-1-7-01 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
21. jaanuari
22. a otsuseid asjades nr III-4/A-1/94 ja III-4/A-2/94 ning
23. detsembri
24. a otsust asjas nr 3-4-1-10-02). Üldkogu leiab, et kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne. Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega. Omandiõiguse piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ja eelnimetatud nõuetele vastava volitusnormi alusel, aga mitte otse kohaliku omavalitsuse üldaktiga. See nõue on suunatud sellele, et omandiõiguse piirangute seadmisel arvestataks kogu riigi territooriumil ühesuguste kriteeriumidega. Võrdse kohtlemise ja ühetaolisuse põhimõttega oleks vastuolus see, kui omandiõiguse kaitse oleks riigi erinevates piirkondades ebaühtlaselt tagatud. Riigikohus ei välista, et käesoleval juhul võiks selge ja piisavalt määratletud volitusnormi raames määrusega kohalike eripärade arvestamisele suunatud omandiõiguse piirangute kehtestamine olla põhiseadusega kooskõlas.
25. Järgnevalt kontrollib üldkogu, kas S. Lieberti omandi kasutamise vabadust piirav vaidlustatud linnavolikogu määrus põhineb seaduses sisalduval selgel ja piisavalt määratletud volitusnormil. Vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määruse preambulis on märgitud, et see tugineb PES § 2 lõikele 1, § 3 lõikele 2 ja §-le
27. Üldkogu leiab, et vaidlustatud määruse vastuvõtmise ajal kehtinud

sätted, millele määruse preambulis viidatakse, ei sisaldanud volitusnormi väikeelamukruntide minimaalsuuruse kehtestamiseks kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil või selle osal.

§ 2

lõige 1 sätestas: "Uute hoonete ehitamine ja olemasolevatele hoonetele juurdeehitiste tegemine ning maa-alade jaotamine kruntideks ja olemasolevate kruntide piiride muutmine linnades ja teistes tiheasustusega paikades on lubatud ainult kohaliku omavalitsuse kehtestatud detailplaneeringu alusel (planeeringu kohustuslikkus tiheasustuses)." Sama seaduse § 3 lõike 2 nägi ette, et planeerimis-, projekteerimis- ja ehitustegevuse korraldamine oma territooriumil kuulus kohaliku omavalitsuse pädevusse. Kohalik omavalitsus pidi selle sätte kohaselt tagama maakasutuse ja ehitamise aluseks olevad planeeringud; kõigi huvitatud isikute huvide arvessevõtmise ja kooskõlastamise, mis on planeeringu kehtestamise eeldus; kehtestatud planeeringute järgimise ja elluviimise; korraldama ehitusjärelevalvet ning vastu võtma valla või linna ehitusmääruse.

§ 9aga sätestas, et kruntide suurus määratakse kindlaks detailplaneeringuga.

Samuti ei tulenenud vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määrusele õiguslikku alust

kehtivuse kaotamisel varasema seaduse asendanud ehitusseaduse § 19 lõike 4 punktist 4 või planeerimisseaduse § 5 punktist

2. Kuna Tallinna Linnavalitsus väidab, et vaidlustatud määrus põhines kohaliku omavalitsuse pädevusel iseseisvalt lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita, tuleb vastata küsimusele, kas Tallinna Linnavolikogu õigus omandiõigust volitusnormita antud üldaktiga piirata saaks tuleneda PS § 154 lõikest
4. Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõige 1 nimetab territoriaalplaneerimist küsimuseks, mida omavalitsusüksus oma territooriumil peab korraldama. Planeeringute hierarhiast ning põhiseadusega ettenähtud põhiõiguste lünkadeta kaitse põhimõttest tuleneb, et planeerimisvõim on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ülesannete jaotus jagatud pädevuse teostamisel on määratud lähimuse põhimõttega, mis tuleneb Eesti õiguskorras Riigikogu poolt ratifitseeritud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 4 lõikest 3: "Avalikõiguslikke kohustusi täidavad üldjuhul eelistatavalt kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid. Kohustuste määramine mõnele teisele võimuorganile peaks ülesande ulatust ja iseloomu arvestades olema ajendatud efektiivsuse ja majanduslikkuse nõuetest." Seega täidab konkreetset ülesannet see võimutasand, mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama. Üldkogu leiab, et isegi juhul kui elamukrundi minimaalsuuruse kehtestamine lugeda kohaliku elu küsimuseks, ei saa kohalik omavalitsus seda teha määrusega ilma vastava volitusnormita. Seda põhjusel, et elamukrundi minimaalsuuruse kehtestamine riivab PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust.
5. Kohus märgib, et kohalik omavalitsusüksus on põhiseaduse järgi nii kohaliku elu küsimuste kui talle pandud riigielu küsimuste korraldamisel seotud seaduslikkuse põhimõttega, mistõttu kohaliku omavalitsuse põhiõigusi riivaval tegevusel peab alati olema seaduslik alus. Üldkogu on seisukohal, et omandipõhiõiguse riivamiseks puudus seaduslik alus, sest Tallinna Linnavolikogu vaidlustatud määrus oli antud ilma nõuetekohase volitusnormita. Seetõttu oli vaidlustatud määrus Sten Lieberti taotletud detailplaneeringu algatamisest ja Tallinnas Põllu tänaval asuva kinnisasja jagamisest keeldumise ajal formaalselt vastuolus põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause ja § 32 lõike 2 teise lausega. Olles tuvastanud vaidlustatud Tallinna Linnavolikogu määruse formaalse põhiseadusevastasuse, ei pea üldkogu vajalikuks analüüsida sellega seatud omandiõiguse piirangu proportsionaalsust.
6. Kuna Tallinna Linnavolikogu
7. juuni
8. a määrus "Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine" on praeguseks juba kehtetuks tunnistatud, tunnistab üldkogu, et see määrus oli oma kehtivuse ajal, st
9. juunist 1996 kuni
10. oktoobrini 2004 põhiseadusega vastuolus. III
11. Järgnevalt lahendab üldkogu S. Lieberti kassatsioonkaebuse.
12. Tallinna Ringkonnakohus leidis, et Tallinna Linnavalitsuse korraldus, millega Linnavolikogu jättis S. Lieberti taotletud detailplaneeringu algatamata, ei põhinenud üksnes Tallinna Linnavolikogu
13. juuni
14. a määrusel ning see oli õigustatud olulise avaliku huvi, st Nõmme linnaosa miljööväärtusliku keskkonna kaitseks. Kohtuasja materjalidest nähtub, et Tallinna Linnavalitsus andis
15. septembril 2004 korralduse nr 1799-k "Põllu tn 57 kinnistu detailplaneeringu koostamise algatamata jätmine", millega jäeti Sten Lieberti taotletav detailplaneering algatamata. Korralduse lisaks olevast korralduse eelnõu seletuskirjast selgub, et linnavalitsus keeldus detailplaneeringu algatamisest, sest seda ei kooskõlastanud Tallinna Kultuuriväärtuste Amet, kuna planeeringu tulemusena oleks tekkinud Tallinna Linnavolikogu
16. juuni
17. a määrusega nr 17 kehtestatud Nõmme linnaosa väikeelamukruntide minimaalsuurusest väiksemad krundid. See aga ohustaks Nõmme miljööväärtuslikku keskkonda.
18. Riigikohus leiab, et ringkonnakohtu väide, nagu ei oleks vaidlustatud Tallinna Linnavalitsuse korraldus põhinenud üksnes Tallinna Linnavolikogu
19. juuni
20. a määrusel nr 17, ei ole asja lahendamisel määrav. Linnavalitsuse üksikaktid, sealhulgas S. Lieberti taotletud detailplaneeringu algatamata jätmise korraldus, oleksid ikkagi pidanud olema nende andmise ajal kooskõlas asjakohaste linnavolikogu üldaktidega. Kuna vaidlusalune korraldus oli Tallinna Linnavolikogu
21. juuni
22. a määruse nr 17 reguleerimisalas, pidi linnavalitsus korraldust andes sellega arvestama. Korralduse seletuskirjast nähtub, et linnavalitsus seda tegigi.
23. Kuna Tallinna Linnavalitsuse
24. septembri
25. a korraldus nr 1799-k põhines põhiseadusega vastuolus oleval Tallinna Linnavolikogu
26. juuni
27. a määrusel "Nõmme ehituskruntide minimaalsuuruste kehtestamine", on tegemist õigusvastase halduse üksikaktiga.
28. Üldkogu ei nõustu Tallinna Halduskohtu
29. detsembri
30. a otsuse põhjendustega. Halduskohus leidis, et vaidlustatud määrus oli põhiseadusega vastuolus, kuid jättis põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamata. Halduskohus tühistas Tallinna Linnavalitsuse korralduse põhjusel, et see ei olnud kooskõlas asjakohaste seadustega. Üldkogu leiab, et hoolimata korralduse vastuolust seadustega, oleks halduskohus pidanud kontrollima määruse vastavust põhiseadusele ja algatama põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Üldkogu rahuldab Sten Lieberti kassatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Ringkonnakohtu
31. veebruari
32. a otsuse haldusasjas nr 3-04-332 ning Tallinna Halduskohtu
33. detsembri
34. a otsuse haldusasjas nr 3-2370/
35. Üldkogu teeb haldusasjas uue otsuse, millega rahuldab ülaltoodud põhjendustel Sten Lieberti kaebuse, tühistab Tallinna Linnavalitsuse
36. septembri
37. a korralduse nr 1799-k ning kohustab Tallinna Linnavalitsust Sten Lieberti taotlust uuesti läbi vaatama.
38. Üldkogu tagastab halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 90 lõikele 2 tuginedes S. Liebertile kautsjoni ning mõistab HKMS § 92 lõike 1 ja § 93 lõike 2 alusel Tallinna Linnavalitsuselt S. Lieberti kasuks välja menetluskulud 15 055 krooni. Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann