RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Menetluse alus Riigikohtus Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-101-06 3. jaanuar 2008 Eesistuja Märt Rask ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Jär

§ 21

lõike 1 punkti 5 tuleb põhiseadusest tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega kooskõlaliselt tõlgendada nii, et see ei välista kodakondsuse andmist nendele isikutele, kes küll töötasid välismaa julgeolekuteenistuses, kuid ei täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid. Ringkonnakohus asus seisukohale, et T. Gorjatšova ENSV Riiklikus Julgeolekukomitees töötamise aeg, tema varasemad ja hilisemad töökohad, eriala, sõjaväelise auastme puudumine ja vanus ENSV Riiklikus Julgeolekukomitees töötamise ajal, samuti tema ütlused halduskohtu istungil osundavad, et ta julgeolekuorganile omaseid ülesandeid ei täitnud, mistõttu KodS § 21 lõike 1 punkt 5 ei keela talle kodakondsuse andmist. 6. Vabariigi Valitsus esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, paludes tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. T. Gorjatšova palus jätta Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse rahuldamata ning ringkonnakohtu otsuse muutmata. 7. Riigikohtu halduskolleegium asus seisukohale,

§ 21

lõike 1 punkt 5 keelab absoluutselt ja kaalutlusõigust ning erandeid selgelt välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luurevõi julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd. Halduskolleegiumil tekkis kahtlus,

§ 21

lõike 1 punkt 5 ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega ning otsustas seetõttu anda kohtuasja läbivaatamiseks Riigikohtu üldkogule, et üldkogu annaks hinnangu selle sätte põhiseaduspärasusele. Halduskolleegium leidis, et üldkogu peaks asja lahendamisel vastama küsimusele, kas võrdse kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse erinevalt välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei töötanud välisriigi luureasutuses. Kohtuasja üldkogule üleandmise määruses märgib halduskolleegium muu hulgas, et asja lahendamisel ei ole õige piirduda erineva kohtlemise mõistliku põhjuse otsimisega, vaid tuleks analüüsida, kas erinev kohtlemine on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

1. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab järgmist: 1) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse § 2 lõike 2 punkti 6 järgi on NSVL Riikliku Julgeoleku Komitee nimetatud seaduse mõistes julgeolekuorganiks. ENSV RJK allus NSVL RJK-le. Kuna kodakondsuse seaduses pole loetletud organeid, keda tuleb lugeda julgeoleku- või luureorganiks, siis tuleb lähtuda Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduses toodud loetelust ning ENSV RJK on välisriigi julgeolekuorgan. Ka asutuse nimi viitab selle orienteeritusele julgeolekule; 2) T. Gorjatšova tööraamatusse on ENSV RJK kaadrite osakond
2. veebruari
3. a käskkirja nr 33 alusel teinud kande, et ta on alates
4. veebruarist 1978 võetud tööle asjaajajana,
5. mai
6. a käskkirja nr 85 alusel kande, et ta on vabastatud omal soovil TööK § 35 alusel. Tööraamatu kannete alusel on üheselt tuvastatud, et T. Gorjatšova töötas julgeolekuasutuses töölepingu alusel; 3) töötamine julgeolekuteenistuses
7. aprillil 1995 jõustunud KodS § 21 lõike 1 punkti 5 mõttes on sisustatav ka
8. märtsil 1995 jõustunud Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse abil. Mõiste "töötamine julgeolekuteenistuses" saab sisustada varem jõustunud seaduse analoogilise mõistega; 4) kodakondsuse seaduse § 21 lg 1 p-d 5 ja 6 eristavad selgelt töötamist ja teenimist. Kuna KodS § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab selgesõnaliselt Eesti kodakondsuse andmisest keeldumise tingimuseks töötamise välisriigi julgeolekuteenistuses ja on tuvastatud, et T. Gorjatšova vastab sellele sättele, siis on Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus õiguspärane; 5) kodakondsuse seaduse mõte on välistada kodakondsuse andmine isikule, kellel oli puutumus välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas töölepingu alusel või oli teenistuses. Sellele viitab KodS § 21 lõike 1 punkti 5 sõnastus "on töötanud välisriigi julgeolekuteenistuses". Riigikohtu üldkogule antud täiendavas arvamuses väidab Vabariigi Valitsus,

§ 21lõike 1 punkt 5 ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega.

Põhiseaduse § 8 kohaselt sätestab Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra, sealhulgas ka kodakondsuse andmisest keeldumise alused, kodakondsuse seadus. Kodakondsuse seadus ei tee vahet, kas isik töötas julgeoleku- või luureorganis abistavaid ülesandeid täitval ametikohal või mitte, sest ka abistaval ametikohal puutub isik kokku tundliku informatsiooniga. Kuna enamik ENSV Riikliku Julgeoleku Komiteed puudutavaid dokumente viidi pärast NSVL lagunemist Eestist välja ja anti üle Vene Föderatsioonile või hävitati, ei ole tagantjärele enam võimalik kontrollida, kes kui palju sellise teabega kokku puutus. Võrdse kohtlemise põhimõte nõuab, et võrdseid olukordi tuleb käsitleda ühtemoodi. Olukorras, kus puudub võimalus kontrollida, missugused olid täpselt kodakondsust taotleva isiku ametikohustused julgeoleku- või luureorganis töötamise ajal, ei saa tõsikindlalt öelda, et isik ei kujuta ohtu riigi julgeolekule. Seetõttu kohaldatakse KodS § 21 lõike 1 punkti 5 kõikide välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikute suhtes ühtemoodi. Rahvusvahelise õiguse järgi on riigil õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud. Põhiseadus ja rahvusvaheline õigus ei näe kellelegi, ka kodakondsuseta isikutele ette subjektiivset õigust naturalisatsiooni teel kodakondsust saada. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 3 ja punkti 5 kohaldamisalad ei kattu, sest punktiga 3 on hõlmatud väljaspool julgeoleku- või luureasutust üksi või rühmitusena Eesti Vabariigi julgeoleku vastu tegutsenud isikud.

1. T. Gorjatšova palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata ning väidab järgmist: 1) Vabariigi Valitsus lähtub ebaõigesti KodS § 21 lõike 1 punkti 5 pelgalt grammatilisest tõlgendusest. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkti 5 kohaldamine tema sooviavalduse läbivaatamisel rikub proportsionaalsuse põhimõtet. Ebaõige on Vabariigi Valitsuse seisukoht, et haldusasjas ei oma tähtsust T. Gorjatšova tihe side Eestiga, et ta suhtub riiki lojaalselt, et tema abikaasa on Eesti kodanik jne. Need asjaolud annavad riigivõimule võimaluse hinnata seaduse kohaldamisel isiku ohtlikkust riigi julgeolekule; 2) tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 p-s 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti poolt
2. a ratifitseeritud ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, mis tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses. Seadusandja tahe oli suunatud sellele, et välistada Eesti kodakondsuse saamine isikutel, kes olid sõjaväeteenistuses ENSV RJK-s ja kelle tegevus oli seega suunatud Eesti riigi ja tema julgeoleku vastu. T. Gorjatšova töötas tavalise sekretär-asjaajajana töölepingu alusel; 3) Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seaduse § 4 lõikes 1 antud määratlust tuleb kasutada üksnes sama seaduse rakendamisel, sest selles sättes rõhutatakse selgelt ja ühetähenduslikult, et julgeolekuorgani teenistuses olemine on sama seaduse mõistes töötamine julgeolekuorgani koosseisulise töötajana. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise seadusel ja kodakondsuse seadusel on on erinevad reguleerimisalad ning nende mõisteaparatuur ei pruugi kattuda. Seda järeldust kinnitab OkupS § 3 p 2, mis kasutab mõistet "kodakondsuseta isik", mida Eesti seadusandlus ei tunne ega kasuta. Riigikohtu üldkogule esitatud täiendavas arvamuses leiab T. Gorjatšova lisaks ülaltoodule,

§ 21lõike 1 punkt 5 on vastuolus PS §-s 11 sisalduva proportsionaalsuse põhimõttega.

Eesti on PS §-de 1 ja 10 kohaselt demokraatlik riik, kus kehtivad Euroopa õigusruumis tunnustatud õiguse üldpõhimõtted. Põhiseadus ja sellega kooskõlas olevad seadused peavad tagama stabiilse ühiskonna tekkimise ja säilimise. Seadustes sisalduvad eesmärgid peavad olema püsivad ja arusaadavad. Ei ole selge, missugune on seadusandja sätestatud piirangu legitiimne eesmärk. On arusaamatu, miks seadusega välistatakse kodakondsuse andmine isikutele, kelle tegevus pole kunagi olnud suunatud Eesti riikluse või selle kodanike vastu. Vastustaja kahtleb KodS § 21 lõike 1 punkti 5 vajalikkuses ja mõõdukuses. 10. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab,

§ 21lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseadusega vastuolus.

Riigikogu põhiseaduskomisjon märgib, et põhiseaduse kohaselt ei ole isikutel subjektiivset õigust omandada kodakondsust naturalisatsiooni teel. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on riigil suveräänne õigus ise otsustada kodakondsuse saamise tingimused. Seadusandja pädevuses on kujundada kodakondsuse poliitikat ja reguleerida kodakondsuse seadusega naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimusi. Välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad, kes ei täitnud luurevõi julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ei ole võrdsed isikutega, kes ei töötanud välisriigi luureasutustes. Asudes tööle teise riigi luure- või julgeolekuteenistusse, pidi isik teadma, kuhu ta tööle asub ning milliseks kujunevad tema ülesanded. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab absoluutse keelu anda või taastada välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötanud isikule Eesti kodakondsust, kuna Eesti Vabariigil on võimatu kontrollida teise riigi luure- või julgeolekuteenistuse töötajate tegevust ning töö sisu. Seadusega ei ole võimalik kehtestada sellest keelust erandeid. Põhimõtteliselt on kohtul võimalik seaduse tõlgendamisel eristada asutuse- või teenistusekeskset lähenemist. 11. Õiguskantsler on seisukohal,

§ 21lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseadusega vastuolus. Õiguskantsleri arvates ei ole võimalik Kod

S § 21 lõike 1 punkti 5 selliselt tõlgendada, et see lubaks anda naturalisatsiooni korras kodakondsuse isikule, kes on töötanud Eestit okupeerinud riigi julgeolekuorganis, kuid kes ei ole seejuures täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid. Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite või relvajõudude luure- või vastuluureorganite teenistuses olnud või nendega koostööd teinud isikute arvelevõtmise ja avalikustamise korra seaduse seletuskirjast nähtub, et julgeolekuorganite tehnilisi töötajaid ja abipersonali ei jäetud seaduse reguleerimisalast välja, kuna on esinenud juhtumeid, et abipersonalina tööle vormistatud isikud tegelesid tegelikult ja otseselt luureandmete kogumise või isikute jälitamisega. Samuti puuduvad riigil arhiiviandmed selle kohta, missugused isikud luure- või julgeolekuteenistusele omaseid ülesandeid tegelikult täitsid. Riigikohtu üldkogu on

1. aastal märkinud, et seadusandja peab kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel arvestama põhiseaduses sätestatud õiguste ja vabadustega ning oluliseks põhiõiguseks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld. Kuigi Euroopa Inimõiguste Kohus on korduvalt nentinud, et kodakondsuse andmist puudutavad küsimused ei ole inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ega selle protokollide kaitsealas, on sama kohus leidnud, et meelevaldne kodakondsuse andmisest keeldumine võib erakordsetel asjaoludel tõstatada siiski küsimuse konventsiooni artikli 8 võimalikust rikkumisest. T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest keeldumise vaidluses selliseid erakordseid asjaolusid ei esine, sest kodakondsuse andmisest keeldumisega ei kaasne märkimisväärseid negatiivseid mõjutusi isiku era- ja perekonnaelule. Kuna kodakondsuse andmise tingimuste määratlemine on rahvusvahelise õiguse kohaselt riigi suveräänsuse väljendus, on küsitav, kas üldine võrdsusõigus on selle suhtes üldse kohaldatav. Äärmisel juhul peaks võrdsusõigusele vastama kodakondsuse andmise menetlus. Kuna isikul puudub subjektiivne õigus kodakondsust naturalisatsiooni korras saada, ei ole põhjendatud sellise subjektiivse õiguse omandamine üldise võrdsuspõhiõiguse kaudu. Põhiseadusest tuleneb, et Eesti Vabariigi ja tema kodanike vahel on eriline usaldus- ja lojaalsusside. Seetõttu on Eesti Vabariigil õigus keelduda kodakondsuse andmisest isikule, kelle lojaalsuses Eesti Vabariigile ei saa olla lõpuni kindel. Eesti Vabariigil puudub terviklik ülevaade välisriigi luure- ja julgeolekuteenistuste ning nende töötajate tegevusest ning seda ei ole ka võimalik saada. Samuti saavad isikud luure- või julgeolekuteenistuses töötades paratamatult teadmisi luure- ja julgeolekuteenistusele omaste ülesannete täitmise vahenditest ja meetoditest ning tutvuvad isikutega, kes reaalselt vastavaid ülesandeid täidavad. Viimati nimetatud isikud aga võivad püüda julgeolekuteenistuses abifunktsioone täitnud isikuid hiljem julgeoleku- või luureülesandeid täitma värvata või neile teadaoleva teabe abil šantažeerida. Seetõttu kujutab isik endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule ja seadus eristab neid isikuid, kes täitsid välisriigi julgeolekuteenistuses töötades abifunktsioone, nendest isikutest, kes täitsid abistavaid funktsioone väljaspool välisriigi julgeolekuteenistust. Nimetatud isikute grupid on seega olemuslikult erinevad. See on ühtlasi mõistlikuks ja asjakohaseks põhjuseks, mis õigustab nende erinevat kohtlemist.
2. Justiitsminister leiab,

§ 21

lõike 1 punkt 5 ei ole põhiseaduse §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus. Justiitsminister ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et T. Gorjatšovat ei ole põhjust pidada ohtlikumaks kui isikuid, kes välisriigi julgeolekuorganis ei ole töötanud ning kellele võib kodakondsust anda. Isiku tööle asumine, tema väljavalimine ning töötamine välisriigi luure- või julgeolekuasutuses ei ole samaväärne mis tahes muu tööga tavalises asutuses või ettevõttes. Väljaspool välisriigi luure- või julgeolekuasutust töötanud isikul ei ole puutumust välisriigi luure- või julgeolekuasutuse ega selle ülesannete täitmisega. On võimatu välistada, et isik sekretär-asjaajajana töötades lisaülesannetena või mingil muul moel luure- või julgeolekuasutuse põhifunktsioone siiski tegelikult ei täitnud. Seega on Riigikohtu halduskolleegiumi välja pakutud isikute grupid erinevad grupid, keda ei peagi võrdselt kohtlema, ning nende isikute erinev kohtlemine ei riku võrdse kohtlemise põhimõtet. Kui võrrelda kodakondsuse taotlemisel neid isikuid, kes töötasid ametikohal, mille eesmärgiks ei olnud asutuse olemuslike ülesannete täitmine, nende isikutega, kes seesuguseid ülesandeid täitsid, tuleb eeltoodud põhjustel asuda seisukohale, et nende võrdne kohtlemine on kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega. Kui kohus peaks siiski leidma, et tegemist on võrreldavate isikute gruppidega, on nende erinev kohtlemine siiski õigustatud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline tihe ja oluline side ning sellega kaasnevad erilised vastastikused õigused ja kohustused, sealhulgas kodaniku võimalus riigivõimu kõrgeima kandjana suunata selle riigi arengut ja saatust. Välisriigi luure- või julgeolekuasutuses töötavad ning töötanud isikud kujutavad endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule, mis on tulenevalt põhiseaduse preambulast ja §-st 1 põhiseaduslik väärtus. Kuigi on selge, et sellistes asutustes töötavatel isikutel on erinevad ülesanded, puudub Eesti Vabariigil reaalne võimalus kindlaks teha, millega isik selles asutuses tegeleb või on tegelenud. Samuti võib tõendite usaldusväärsus olla kaheldav, sageli on võimalik leida üksnes kaudseid tõendeid. Seetõttu kehtib kõigile välisriigi luure- või julgeolekuasutustes töötanud ja töötavatele isikutele kodakondsuse andmise keeld. VAIDLUSTATUD SÄTE 13. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 sätestab: "§ 21. Eesti kodakondsuse andmisest või taastamisest keeldumine

§ 21

lõike 1 punkt 5 ei välista kodakondsuse andmist nendele isikutele, kes küll töötasid välismaa julgeolekuteenistuses, kuid ei täitnud julgeolekuorganile spetsiifilisi ülesandeid. Tallinna Ringkonnakohtu tõlgendusest lähtuvalt ei oleks KodS § 21 lõike 1 punkt 5 põhiseaduslikkuse järelevalve asjas asjassepuutuvaks normiks ja põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ei oleks lubatav. KodS § 21 lõike 1 punkti 5 tekst ei võimalda sellist tõlgendust, milleni jõudis Tallinna Ringkonnakohus. Vabariigi Valitsus tõlgendas KodS § 21 lõike 1 punkti 5 õigesti, leides, et see välistab T. Gorjatšovale naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise. Eeltoodust tulenevalt on üldkogu veendunud,

§ 21

lõike 1 punkt 5 oli Riigikohtu halduskolleegiumi jaoks Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse lahendamisel olulise tähtsusega. Seega on tegemist asjassepuutuva normiga, mille põhiseaduspärasust üldkogu kontrollib. II

1. Riigikohtu halduskolleegium taotleb Riigikohtu üldkogult hinnangu andmist KodS § 21 lõike 1 punkti 5 kooskõlale PS § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega.
2. Üldkogu on jätkuvalt seisukohal, et rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed tingimused ning naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses. Põhiseadus ei näe põhiõigusena ette subjektiivset õigust omandada kodakondsus naturalisatsiooni teel. Kodakondsuse omandamist ja kaotamist reguleerivate normide kehtestamisel peab aga seadusandja arvestama põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja -vabadustega. Olulisteks põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld (vt Riigikohtu üldkogu
3. detsembri
4. a otsus asjas nr 3-3-1-47-03, p 23).
5. T. Gorjatšova on nii apellatsioonkaebuses kui ka vastuses kassatsioonkaebusele väitnud, et tehnilise personali käsitamine KodS § 21 lg 1 punktis 5 nimetatud isikuna on vastuolus Eesti poolt
6. a ratifitseeritud ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikliga 26, mis tagab õiguse võrdsusele seaduse ees ja sätestab üldise keelu diskrimineerivatele sätetele seaduses. Üldkogu peab vajalikuks märkida, et ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikkel 26 on T. Gorjatšova viidatud osas Eesti Vabariigi põhiseaduse §-dega 12 ja 13 hõlmatud. Seetõttu puudub vajadus asuda eraldi uurima, kas KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on kooskõlas pakti artikliga
8. Põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui toimub ebavõrdne kohtlemine (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
9. märtsi
10. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02 - RT III 2002, 8, 74, p 13). Põhiseaduse § 12 lõiget 1 tuleb tõlgendada ka õigusloome võrdsuse tähenduses - seadused peavad ka sisuliselt kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
11. aprilli
12. a otsus asjas nr 3-4-1-2-02 - RT III 2002, 11, 108, p 17).
13. Üldkogu analüüsib järgnevalt, kas T. Gorjatšova suhtes kohaldatud KodS § 21 lõike 1 punkt 5, mis näeb ette, et Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, on kooskõlas PS § 12 lõikega
15. Halduskolleegium leidis, et üldkogu peaks asja lahendamisel vastama küsimusele, kas võrdse kohtlemise põhimõttega on kooskõlas, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel koheldakse erinevalt välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses töötades abistavaid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei täitnud luure- või julgeolekuasutusele spetsiifilisi ülesandeid, ja samasuguseid ülesandeid täitnud töötajat, kes ei töötanud välisriigi luureasutuses.
16. Küsimus kahe isiku, isikute grupi või olukorra ebavõrdse kohtlemise põhjendatusest või põhjendamatusest (s.o meelevaldsusest) saab tekkida üksnes juhul, kui erinevalt koheldavad grupid on omavahel võrreldavad, s.t konkreetse diferentseerimise aspektist analoogilises olukorras (vt Riigikohtu üldkogu
17. juuni
18. a otsus asjas nr 3-4-1-2-05, p 40). Üldkogu leiab, et isikud, kes on täitnud luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid, ja isikud, kes on täitnud abistavaid ülesandeid väljaspool luure- või julgeolekuteenistust, ei ole omavahel võrreldavad. Need isikute grupid ei olnud analoogilises olukorras, kuna luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks. Ühtlasi puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, ja sellest lähtuvalt võrreldavaid gruppe moodustada.
19. Kuna üldine võrdsuspõhiõigus nõuab, et sarnases olukorras olevaid isikuid tuleb ühtemoodi kohelda, seisneb üldise võrdsuspõhiõiguse riive sarnases olukorras olevate isikute ebavõrdses (erinevas) kohtlemises. Praegusel juhul on aga tõstatatud küsimus sellest, kas erinevas olukorras olevate isikute erinev kohtlemine kodakondsuse andmisel on põhiseaduspärane, mistõttu üldise võrdsuspõhiõiguse riive puudub.
20. Tuvastatud asjaoludest ei tulene, et T. Gorjatšovat oleks koheldud kodakondsuse andmisest keeldumisel võrreldes mõne muu sarnases olukorras oleva isikute grupiga erinevalt (ebavõrdselt). Seega ei ole T. Gorjatšovale kodakondsuse andmisest keeldumise aluseks olnud KodS § 21 lõike 1 punkt 5 põhiseaduse § 12 lõikest 1 tuleneva õigusloome võrdsuse põhimõttega vastuolus.
21. T. Gorjatšova on nii apellatsioonkaebuses kui ka vastuses kassatsioonkaebusele väitnud, et tema isiku ja isikliku olukorra arvestamata jätmine kodakondsuse andmise üle otsustamisel on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega.
22. Põhiseaduse § 11 mainib küll õigusi ja vabadusi, kuid ei nimeta neist ühtki konkreetselt. See paragrahv on kõiki põhiõigusi hõlmav keskne norm, mis sisaldab põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste tõlgendamise ja kohaldamise fundamentaalseid põhimõtteid. Põhiseaduse § 11 lubab õigusi ja vabadusi piirata ainult kolmel tingimusel. Esiteks tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega, teiseks peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ja kolmandaks ei tohi piirangud moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. (Vt Riigikohtu üldkogu
23. oktoobri
24. a otsus asjas nr 3-4-1-7-01, p 12). Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 11 teisest lausest, mille kohaselt õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Proportsionaalsuse põhimõttele vastavust kontrollib kohus järjestikku kolmel astmel - kõigepealt abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Ilmselgelt ebasobiva abinõu korral ei ole vaja kontrollida abinõu vajalikkust ja mõõdukust. Kui aga abinõu on sobiv, kuid pole vajalik, siis puudub vajadus kontrollida selle mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse seisukohalt on vaieldamatult ebaproportsionaalne abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta piirangu eesmärgi saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust (Vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
25. märtsi
26. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15; Riigikohtu üldkogu
27. märtsi
28. a otsus asjas nr 3-1-3-10-02, p 30).
29. T. Gorjatšova ei ole ära näidanud, missugust tema põhiõigust KodS § 21 lõike 1 punkt 5 peale üldise võrdsuspõhiõiguse veel riivab. Kuna KodS § 21 lõike 1 punkt 5 on olemuselt materiaalõiguslik norm, ei saa tegemist olla ka menetlus- ja korraldusõiguse riivega. Üldkogu arvates ei riiva KodS § 21 lõike 1 punkt 5 üldise võrdsusõiguse kõrval ühtegi muud põhiõigust. Seetõttu ei ole Riigikohtul võimalik analüüsida T. Gorjatšova väiteid proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta. III
30. Järgnevalt lahendab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse.
31. Vabariigi Valitsus palub kassatsioonkaebuses tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsuse, millega tühistati Vabariigi Valitsuse
32. juuli
33. a korraldus nr 433, ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu otsus. Kassaatori arvates on KodS § 21 lõike 1 punkti 5 mõte välistada kodakondsuse andmine isikule, kellel oli puutumus välisriigi julgeolekuorganiga, olenemata sellest, kas isik töötas luure- või julgeolekuasutuses töölepingu alusel või oli teenistuses.
34. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et T. Gorjatšova töötas
35. veebruarist 1978 kuni
36. maini 1979 ENSV Riikliku Julgeoleku Komitees asjaajajana ja vanem-asjaajajana.
37. Üldkogu leiab,

§ 21

lõike 1 punkti 5 ei ole võimalik tõlgendada nii, nagu seda tegi Tallinna Ringkonnakohus. Kodakondsuse seaduse § 21 lõike 1 punkt 5 keelab absoluutselt, erandeid ja kaalutlusõigust välistavalt anda Eesti kodakondsust isikule, kes on teinud luure- või julgeolekuteenistuses mis tahes palgatööd. Ringkonnakohus on oma otsuse põhjendamiseks viidanud Riigikohtu üldkogu seisukohale, et erinevate tõlgendamisvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole, ja leidnud sellele seisukohale toetudes,

§ 21

lg 1 p 5 on võimalik tõlgendada selliselt, et mitte kõik isikud, kes töötavad või töötasid välismaa julgeolekuteenustes, ei sattu nimetatud normi regulatsiooni alla. Üldkogu on seisukohal, et see ringkonnakohtu seisukoht ei ole põhjendatud ning ringkonnakohus on väljunud tõlgendamise piiridest. Praegusel juhul ei ole tegemist vaidlusaluse normi erinevate tõlgendamisvõimalustega, mis annaks üldse aluse tõstatada küsimust põhiseadusega kooskõlas olevast tõlgendusest. Õigusnormi erinevad tõlgendamisvõimalused peavad tulenema normist endast, kuid selle kohtuasja lahendamisel ei ole võimalik normist endast tuletada või järeldada erinevaid tõlgendamisvõimalusi, sest mõiste "töötamine" hõlmab tingimusteta mis tahes palgatöö, olgu siis töövõi teenistuslepingu alusel.

1. Kuna selles kohtuasjas ei ole ilmnenud KodS § 21 lõike 1 punkti 5 vastuolu põhiseadusega ning üldkogu on asunud seisukohale, et seda ei saa tõlgendada kitsendavalt moel, mis välistaks selle kohaldamise T. Gorjatšova suhtes, tuleb kohtuasja lahendamisel lähtuda just sellest normist. Seega on Tallinna Ringkonnakohus KodS § 21 lõike 1 punkti 5 T. Gorjatšova suhtes vääralt kohaldanud ja ekslikult Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korralduse tühistanud.
2. Eeltoodud põhjendustel rahuldab üldkogu Vabariigi Valitsuse kassatsioonkaebuse ja tühistab Tallinna Ringkonnakohtu
3. augusti
4. a otsuse haldusasjas nr 3-05-641 materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Üldkogu jätab jõusse Tallinna Halduskohtu
5. detsembri
6. a otsuse haldusasjas nr 3-1037/2005, millega jäeti T. Gorjatšova kaebus rahuldamata ning KodS § 21 lõike 1 punktil 5 põhinenud Vabariigi Valitsuse
7. juuli
8. a korraldus nr 433 T. Gorjatšovale naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisest keeldumise kohta kehtima. Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Julia Laffranque, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu