3-3-1-18-08

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-18-08

1. mai 2008 Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Raivo Keersalu kaebus Lääne Politseiprefektuuri edutamiskomisjoni
2. veebruari
3. a otsuse osaliseks tühistamiseks Tallinna Ringkonnakohtu
4. detsembri
5. a otsus haldusasjas nr 3-07-553 Lääne Politseiprefektuuri kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Rahuldada Lääne Politseiprefektuuri kassatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu
6. detsembri
7. a otsus ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu
8. juuni
9. a otsus haldusasjas nr 3-07-
10. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
11. Lääne Politseiprefektuuri
12. jaanuari
13. a käskkirja nr 32 alusel moodustatud edutamiskomisjon arutas
14. veebruari
15. a istungil kriminaalosakonna ettepanekut kriminaalosakonna narkokuritegude talituse politseijuhtivinspektor Raivo Keersalu edutamiseks. Komisjon otsustas kandidaati edutamiseks mitte esitada. Komisjoni istungi protokollilise otsuse punktis 3.
16. märgiti põhjusena "madalad töötulemused, võiks näidata rohkem initsiatiivi".
17. R. Keersalu esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada edutamiskomisjoni otsus teda puudutavas osas. Kaebuse ja selle täienduste kohaselt rikkus edutamiskomisjon menetlusnõudeid. Komisjon ei taganud kaebajale õigust olla ära kuulatud ega arvestanud tema vahetu juhi antud iseloomustust. Kriminaalosakonda ajutiselt esindanud politseiametnik, kes polnud narkokuritegude talituse töökorraldusega tuttav, mõjutas oma negatiivse arvamusega ka teisi komisjoni liikmeid. Kriminaalpolitsei töötulemuste hindamiseks prefektuuris väljatöötatud tabel ei kajastanud kaebaja tööülesannete iseärasuse tõttu täielikult tema panust ega võimalda tema tööalaseid näitajaid objektiivselt hinnata. Kaebaja leidis, et tema teenistuskäik ja erialane taust vastasid edutamise nõuetele ning tema ärakuulamine oleks võimaldanud komisjonil teha teistsuguse otsuse.
18. Tallinna Halduskohus jättis
19. juuni
20. a otsusega haldusasjas nr 3-07-553 kaebuse rahuldamata. Kohus märkis, et kuna edutamine on asutuse pädevuses, pole kohtul võimalik halduse diskretsiooni asendada omapoolse kaalutlusotsusega ning kohus saab piirduda vaid menetluse õiguspärasuse kontrollimisega. Kohus leidis, et politseiametnike edutamist sätestavatest aktidest ei tulene ametniku õigust nõuda enda ärakuulamist komisjoni istungil. Kaebaja ei ole ka väitnud, et ta on seda nõudnud. Komisjoni liikmetel oli enne istungit ülevaade edutamiseks esitatavatest isikutest ja nende iseloomustused. Komisjoni istungil tutvustati ametnikku ja tema kohta kogutud materjale. Seetõttu pole põhjendatud kaebaja väide, et tema kohta koostatud iseloomustust pole arvesse võetud. Ebaõige on ka seisukoht, et otsustamisel ei arvestatud kõiki Politseiameti
21. jaanuari
22. a korralduse punktis 23 sätestatud kriteeriumeid. Kandidaadi vastavust neile kriteeriumitele kajastati iseloomustuses ning komisjonil polnud nende arvessevõtmises põhjust kahelda. Kaebuse sisust ja kaebaja väidetest nähtuvalt oli edutamiskomisjoni otsus arusaadav. Kohtu hinnangul on otsus motiveeritud ja komisjoni istungi käiku kajastati protokollis. Halduskohus ei tuvastanud menetluse rikkumisi, mis võinuks kaasa tuua edutamiskomisjoni ebaõige otsuse.
23. Apellatsioonkaebuses palus R. Keersalu tühistada halduskohtu otsuse ja teha uue otsuse, millega tema kaebus rahuldatakse. Apellandi arvates hindas halduskohus vääralt asjas kogutud tõendeid ega arvestanud apellandi esitatud tõenditega. Tõenditest nähtuvalt ei kajastanud otsustamisel aluseks olnud töötulemuste tabel tööpanust õigesti. Asja materjalide kohaselt kujundas kriminaalosakonda esindanud komisjoni liikme arvamus ka teisi struktuuriüksusi esindanud komisjoni liikmete arvamust, kes ei puutunud kaebajaga kokku ega osanud hinnata tema töötulemusi.
24. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas
25. detsembri
26. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning tegi uue otsuse, millega tühistas edutamiskomisjoni protokollilise otsuse kaebajat puudutavas osas. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt on ametnike edutamise menetlus ja selle tulemused kohtulikult kontrollitavad. Ringkonnakohus leidis, et komisjoni istungi protokollist ei nähtu, et komisjon oleks arvesse võtnud kõiki Politseiameti
27. jaanuari
28. a korralduse p-s 23 loetletud asjaolusid. Vaidlustatud otsusest ei selgu, kas komisjon võttis arvesse ka alapunktides 1, 3 ja 4 toodud asjaolusid. Tööarvestuse tabel ja iseloomustus sisaldasid vastandlikku informatsiooni ning negatiivne otsus on langetatud vastuolulise materjali pinnalt. Ka kohtus üle kuulatud tunnistajad möönsid, et tööarvestuse tabel ei anna päris adekvaatset ja võrreldavat teavet töötulemuste üle otsustamiseks. Kandidaadi kohta esitati komisjonile positiivne iseloomustus, milles pole ühtegi etteheidet kaebaja töösse suhtumise ja töötulemuste kohta. Istungi protokollist ei nähtu, milliste dokumentide alusel hindas komisjon kaebaja töötulemusi ning kas ka iseloomustuses märgitut hinnati ja arvestati. Edutamiskomisjoni otsus peab tuginema seaduslikel kaalutlustel ja õigetel andmetel. Komisjonile pidi olema äratuntav vajadus koguda õiglase kaalumisotsuse tegemiseks täiendavat informatsiooni. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
29. Lääne Politseiprefektuuri kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja jõusse jätta halduskohtu otsus. Kassaatori arvates ei ole R. Keersalu edutamiseks ettepaneku tegemise üle otsustamisel rikutud menetlusnorme ega kaalumisreegleid. Otsustamise aluseks oli materjal, mis sisaldas nii subjektiivseid hinnanguid kui ka teavet objektiivselt mõõdetava tööpanuse kohta. Samade põhimõtete alusel hinnati ka edutamiseks esitatud teisi ametnikke. Kassaator möönab, et vastuoluline võib tunduda ühe komisjoniliikme käitumine, kes esmalt kinnitab vahetu ülemuse koostatud ülimalt positiivse iseloomustuse ja seejärel suhtub istungil edutamisse eitavalt. Samas pole komisjoni liikmetel ega komisjoni istungi ettevalmistajatel kohustust vastuolusid juba istungi eel kõrvaldada. Eitav seisukoht edutamiseks esitamise taotluse suhtes oli üksmeelne ja seda ei saanud mõjutada ühe komisjoniliikme vastuoluline käitumine. Kuna iseloomustuse koostamine ei ole kohustuslik Politseipeadirektori poolt kehtestatud korra järgi, vaid selle nõude on Lääne politseiprefekt sätestanud oma käskkirjaga kehtestatud Töökorras, on politseiprefekt niigi pidanud vajalikuks eelneva täiendava informatsiooni kogumist, mis on tehtud kättesaadavaks ka komisjoni liikmetele. Ärakuulamisõiguse osas märgib kassaator, et edutamiskomisjoni istungi protokollist nähtuvalt on kandidaati esmalt tutvustatud, seejärel anti arvamuse avaldamise võimalus valdkonna juhile. Kassaator rõhutab veel, et istungil viibis kandidaadi haiguslehel olev vahetu ülemus, kes ei saanud küll komisjonis otsustusõigusega osaleda, kuid kes oleks saanud menetlusse sekkuda, kui see talle eriti ebaõiglane oleks tundunud. Istung oli avalik ja selle toimumisest teatati kõigile politseiprefektuuri ametnikele.
30. R. Keersalu leiab kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohus on tõendeid igakülgselt hinnates teinud õiglase otsuse ning kassatsioonkaebus on põhjendamatu. Edutamiskomisjoni ühe liikme vastuoluline tegevus enne komisjoni istungit ja istungi ajal tingis ametniku jaoks ebasoodsa otsuse langetamise vasturääkivate andmete põhjal. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
31. Käesolev vaidlus on tõusetunud Lääne Politseiprefektuuri edutamiskomisjoni otsustusest, millega kaebaja jäeti edutamiseks esitamata.
32. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 82 lg 1 p 1 kohaselt loetakse ametniku edutamiseks tema nimetamist kõrgema põhigrupi ametikohale samas ametiasutuses või ametiasutuse haldusala piires. Ametniku edutamise õigus on isikul või ametiasutusel, kellel on õigus nimetada isik ametisse ametikohale, millele ametnik edutatakse (ATS § 82 lg 2).
33. Ametnike edutamise üldine kord on sätestatud ATS §-s
34. Avaliku teenistuse seadus ei näe ette, et edutamise menetlus peab olema asutusesiseselt täpsemalt reguleeritud. Samuti pole sätestatud, et pädeva ametiisiku edutamisotsustusele peab eelnema kandidaadi sobivuse eelnev kollegiaalne arutelu, näiteks vastava komisjoni poolt. Politseiteenistuse seadus edutamist eraldi ei reguleeri. Juhised edutamise läbiviimiseks politseiasutustes on sätestatud Politseiameti
35. jaanuari
36. a korraldusega nr 10 "Politseiametnike kõrgemale ametiastmele
37. aastal üleviimise tingimused ja korraldamine". Korraldusega (p 20-27) sätestatakse kohustus moodustada Politseiametis või allasutuses edutamiskomisjon, samuti edutamiskomisjoni tööpõhimõtted. Lääne politseiprefekti
38. jaanuari
39. a käskkirjaga nr 31 on kinnitatud Lääne Politseiprefektuuri edutamiskomisjoni töökord (Töökord). Selles sätestatakse ka edutamiskomisjoni koosseis. Avaliku teenistuse seadusest ei tulene täpsemat menetluskorda edutamise ettevalmistamiseks ning otsustamiseks ega seda, millisele informatsioonile edutamisotsustus peab tuginema. Seetõttu tuleb vaidlustatud otsustuse õiguspärasuse hindamisel lähtuda eelkõige ülalnimetatud Korraldusest ja Töökorrast.
40. Avaliku teenistuse seadusest (eelkõige ATS § 82 lg 2 ning § 83 lg-d 1 ja 3) tuleneb edutamise õigust omava isiku või asutuse jaoks ulatuslik kaalumisruum. Ametnikul puudub subjektiivne õigus nõuda tema edutamist, kuid tal on õigus õiguspärasele ja õiglasele menetlusele otsustamisel. Pädevus edutamise või edutamata jätmise otsustamiseks on ametiisikul, kellel on õigus nimetada isik ametisse ametikohale, millele ta edutatakse (ATS § 82 lg 2). Erineva ametiastme politseiametnike ametisse nimetamise pädevus sätestatakse politseiteenistuse seaduse §-s
41. Edutamiskomisjoni otsus ei ole ametisse nimetamiseks pädevale ametiisikule lõplikult siduv. Seega võib kandidaadi õigusi rikkuda pädeva ametniku otsus tema edutamata jätmise kohta, mida ametnikul on võimalus halduskohtus vaidlustada. Samas on kandidaadil õigus nõuda, et komisjon, kes on prefekti käskkirjaga volitatud tegema esmast valikut kandidaadi edutamiseks, langetaks oma otsuse vastavuses kehtestatud menetluskorraga ning õiglase ja õiguspärase kaalumise tulemusena. Seetõttu peab kolleegium ka selliselt moodustatud edutamiskomisjoni otsust vaidlustatavaks.
42. Edutamisotsused on hinnangulised otsustused, mille õiguspärasust saab halduskohus kontrollida vaid piiratud ulatuses. Kohus ei saa kontrollida asutuse või ametiisiku selliste hinnanguliste otsustuste sisulist põhjendatust ega otstarbekust, vaid saab võtta seisukoha üksnes menetluskorra ja kaalumisreeglite järgimise ning motiveerimiskohustuse täitmise osas. Kolleegium on varasemas praktikas seoses pankrotihalduri kutseeksami tulemuste õiguspärasuse kohtuliku kontrollitavusega märkinud, et kohtuliku kontrolli võimaluse tagamiseks peavad eksami kulg, selle tulemused ja komisjoni otsus olema hiljem reprodutseeritavad (halduskolleegiumi
43. mai
44. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-20-00). Sama nõuet tuleb järgida ka hinnangulise edutamisotsuse kohtuliku kontrollitavuse tagamiseks. Käesoleval juhul on edutamiskomisjoni istung protokollitud ja istungi käik jälgitav.
45. Korralduse punktis 25 ja Töökorra punktis 19 sätestatakse edutamiskomisjoni kohustus negatiivset otsust motiveerida. Sama tuleneb ka ATS § 83 lg-st
46. Taoliste hinnanguliste otsustuste õiguspärasuse kontrollimise osas on kolleegium varem esitanud oma seisukohad
47. mai
48. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-27-01 seoses katseaja tulemuste hindamisega. Kolleegium rõhutas selles lahendis, et kuna ametiasutuse juht on kohustatud tagama asutuse tõhusa toimimise avaliku võimu teostamisel, mille üheks teguriks on tulemuslikult töötavad ning asjatundlikud ametnikud, on põhjendatud ametisse nimetamise õigust omava isiku ulatuslik kaalumisruum selliste hinnanguliste otsustuste tegemisel nagu katseaja tulemuste hindamine. Samuti märgiti, et hinnang võib kujuneda lõppkokkuvõttes nii mõõdetavate tulemuste kui hinnanguliste näitajate põhjal. Kõikide ametikohtade puhul ei olegi võimalik teenistusülesannetega toimetuleku kohta hinnangut anda objektiivselt mõõdetavate tulemuste põhjal. Kui teenistusülesannete edukas täitmine eeldab näiteks loovust ja initsiatiivikust, võib hinnangu andmisel olla üksikute vajakajäämiste esiletoomisest olulisem vahetu ülemuse seisukoht, kas ametnikul on tema ametikoha jaoks piisavad teadmised, kogemused, võimed ja muud isikuomadused. Väga ulatusliku kaalumisruumi ja sisult hinnanguliste otsustuste puhul peab kolleegium vajalikuks märkida, et oluline on küll motivatsiooni olemasolu, kuid selliste otsustuste omapärast tingitult ei ole motiivid halduskohtus sisuliselt kontrollitavad. Motivatsioonist saab tuleneda otsustuse õigusvastasus vaid juhul, kui selgub, et lähtutud on asjakohatutest ja täiesti sobimatutest kaalutlustest. Praeguse vaidluse esemeks olevas edutamiskomisjoni protokollilises otsuses esitatud motivatsiooni tuleb pidada piisavaks ja asjakohaseks.
49. Asjas on tuvastatud, et otsustamisel võttis komisjon aluseks kandidaadi isikut ja teenistuskäiku puudutavad andmed, vahetu ülemuse iseloomustuse ja töötulemusi kajastavad arvulised näitajad. Haldusmenetluse seaduse §-st 58 tulenevalt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes menetlus- või vorminõuete rikkumisel, kui need rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Käesoleval juhul oli kuueliikmelise komisjoni arvamus üksmeelselt eitav ja pole põhjust arvata, et nende seisukohtade põhjalikum kajastamine komisjoni istungi protokollis oleks toonud kaasa teistsuguse otsustuse. Mis puudutab kandidaadi ärakuulamist edutamismenetluse käigus, siis on politseiprefektuur loonud kandidaadile võimaluse oma seisukohtade esitamiseks vastuväidetena iseloomustusele ning võimaldanud osaleda komisjoni avalikul istungil (tl 48).
50. Ringkonnakohtu hinnangul muutis komisjoni otsustuse õigusvastaseks asjaolu, et negatiivne hinnang langetati vastuolulise teabe pinnalt ning komisjon pidanuks teadvustama vajadust koguda otsustamiseks täiendavalt informatsiooni. Ringkonnakohus leidis, et komisjoni istungi protokollist ei nähtu, et komisjon on arvesse võtnud kõiki Politseiameti
51. jaanuari
52. a korralduse p-s 23 loetletud asjaolusid ning vaidlustatud otsusest ei selgu, kas komisjon võttis arvesse ka alapunktides 1, 3 ja 4 toodud asjaolusid. Korralduse punkt 23 sätestab: "Edutamiskomisjon kontrollib kandidaadi vastavust käesoleva korraldusega sätestatud nõuetele ning hindab ja võtab arvesse kandidaadi poolset 1) põhiväärtustele vastavat käitumist; 2) töösse suhtumist ja töötulemusi; 3) suhtumist enesetäiendamisse, sh osalemist täienduskoolitusel ja normatiivide täitmisel; 4) tegevust mentorina, eksamineerijana või sisekoolitajana." Sama sõnastust korratakse ka Töökorra punktis
53. Komisjoni istungi protokollist ei nähtu tõepoolest, et kandidaadi vastavust nimetatud kriteeriumitele on istungil eraldi arutatud. Samas tuleneb Töökorra punktist 6, et samu kriteeriume arvestatakse ka kandidaadi kohta iseloomustuse koostamisel. Iseloomustus koos muude kandidaati iseloomustavate materjalidega oli komisjoni liikmetele eelnevalt tutvumiseks kättesaadav. Korralduse punktis 23 ja Töökorra punktis 16 on sätestatud komisjoniliikmetele otsustamise aluseks üldised orientiirid ning puudub vajadus iga üksiku kriteeriumi pinnalt kõikide komisjoni liikmete põhjalikuma arvamuse avaldamiseks. Politseiprefekt on käskkirjaga moodustanud komisjoni, keda ta volitab tegema esmast otsust edutamiseks esitatud kandidaadi kohta. Tuleb eeldada, et komisjoni liikmed on pädevad sellist otsustust tegema ja oma hinnangulist seisukohta väljendama.
54. Eeltoodu tõttu nõustub kolleegium halduskohtu seisukohaga, et edutamiskomisjoni otsus on piisavalt motiveeritud, otsuse kujunemine kajastub komisjoni istungi protokollis ja komisjoni menetluses ei esine rikkumisi, mis võinuks põhjustada otsuse õigusvastasuse. Neil põhjustel tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann