← Eesti

3-4-1-3-07

Obsah (7)§ 123§ 121§ 122§ 124§ 1214§ 1215§ 1216

RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Asja läbivaatamise kuupäev Istungil osalenud isikud Eesti Vabariigi nimel 3-4-1-3-07 21. mai 2008 Eesistuja Märt Ra

perte. Õiguskantsler tegi Riigikogule erakonnaseaduse põhiseadusega kooskõlla viimise ettepaneku ebasoodsal ajal. Parlamendil puudus võimalus eelnõu ja valimiseelse poliitilise olukorra keerukuse tõttu seda õiguskantsleri soovitud aja jooksul vastu võtta. Puudub vajadus survestada seadusandja tegevust, määrates talle seaduse vastuvõtmiseks tähtaeg.

  1. Erakonna Eestimaa Rohelised, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna, Eestimaa Rahvaliidu ning Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioonid jagavad õiguskantsleri seisukohta, et praegune erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon on vastuolus põhiseaduse mõttega, ning toetavad ettepanekuid, tõhustamaks järelevalvet erakondade rahastamise üle. Eestimaa Rahvaliidu fraktsiooni arvates ei saa Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon moodustamise põhimõtete tõttu olla erakondade rahastamist kontrollivaks sõltumatuks komisjoniks. Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioon lisab, et arusaamatuks jääb, millises osas taotleb õiguskantsler erakonnaseaduse kehtetuks ja põhiseaduse vastaseks tunnistamist.
  2. Eesti Reformierakonna fraktsioon leiab, et õiguskantsler pole suutnud Riigikohtule esitatud taotlust veenvalt põhistada, esitatud argumendid on üldsõnalised ning kujutavad endast subjektiivseid hinnanguid. Õiguskantsleri taotlust ei tule rahuldada, kuna seadusega kehtestatud kontroll erakondade rahastamise üle ei ole põhiseadusega vastuolus. Reformierakonna fraktsioon rõhutab, et seadusandja otsustada on, kuidas moodustada järelevalveorgan erakondade rahastamise üle valvamiseks. Erakondade rahastamise kontrolli korraldus kohtleb kõiki erakondi ühetaoliselt.
  3. Eesti Keskerakonna fraktsioon leiab, et õiguskantsleri taotlus tuleks jätta rahuldamata. Kehtiv erakondade rahastamise kord on põhiseadusega kooskõlas. Keskerakonna fraktsioon juhib Riigikohtu tähelepanu sellele, et õiguskantsler on taotluses lähtunud mitmest olulisest kaalutlusveast, mis võivad põhjustada valesid lõppjäreldusi. Tuleb äärmiselt ettevaatlikult hinnata riigi sekkumist erakondade tegevusse. Keskerakonna fraktsioonil on kahtlusi selles, kas praegu nõutaval viisil seaduse täiendamine on põhiseaduspärane ja proportsionaalne taotletava eesmärgiga. Erakondade arvestatav rahastamine riigieelarvest ei anna riigile õigust käsitada erakondi nn riigierakondadena ja allutada nii nendesse kuuluvad üksikisikud kui ka organisatsioonid juriidiliste isikutena erilisele riigi kontrollile. See riivab põhiõigusi ja demokraatia tagamise mehhanisme. Erakondade rahastamise läbipaistvuse tagamiseks võetud meetmed on piisavad. Lisaks on olemas ka ajakirjanduse huvi ja mõju. Seega on kehtiva süsteemi puhul tegemist üksteist täiendava, samas ka võimalikku riigi liigsekkumist välistava või selle mõju tasakaalustava süsteemiga. Taotletav muudatus looks võimaluse nn meelsuspolitsei tekkimisele. Avalikkusele annaks demokraatia olemusest vale signaali vaidlus selle üle, mil määral on rahastamise tõhus järelevalve eristatav erakonna ja selle liikmete tõhusast järelevalvest. Kuigi on mõistlik järjepidevalt hinnata erakonnaseaduse ja sellega seotud õigusaktide efektiivsust ning neid vajadusel ka muuta, ei ole õiguskantsleri nõutav ainuvõimalik ja vaieldamatult põhiseaduspärane. Õiguskantsleri ettepanekus sisalduvad ohud kaaluvad üles väidetava kasu, seades vastupidiselt taotletavale ohtu demokraatia põhimõtte. VAIDLUSTATUD SÄTTED
  4. Õiguskantsler peab asjassepuutuvateks säteteks eelkõige erakonnaseaduse § 121-
  5. Erakonnaseaduse §-d 121-124 sätestavad: "§
  6. Erakonna vara ja vahendid

(1)Erakonna vara ja vahendite allikaks on üksnes tema poolt põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, käesoleva seaduse alusel saadud eraldised riigieelarvest, füüsiliste isikute annetused ning tulu erakonna varalt.
(2)Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset ega varjatud annetust.
(3)Varjatud annetuseks loetakse mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele.
(4)Erakond võib sõlmida laenu- või krediidilepingu, kui laenuandja või krediidiandja on krediidiasutus ning leping on tagatud erakonna varaga või tema liikme käendusega. § 122. Majandusaasta aruanne
(1)Majandusaasta aruande koostamiseks viib erakond, mis saab eraldist riigieelarvest, läbi audiitorkontrolli.
(2)Erakonna üldkoosolek või põhikirja järgi seda asendav organ kinnitab igal aastal erakonna majandustegevuse aruande ja avalikustab selle erakonna veebilehel. Aastaaruanne koos seadusega ettenähtud lisadega avaldatakse Riigi Teataja Lisas. § 123. Annetuste avalikkus
(1)Erakonna poolt saadud annetuste kohta peab erakond registrit. Erakond avalikustab annetuste registri oma veebilehel.
(2)Annetuste registris märgitakse annetaja nimi, tema kontaktandmed ning annetuse väärtus. Mitterahalise annetuse korral määrab annetuse väärtuse annetaja.
(3)Annetuste registris toodud andmete õigsuse tagab erakonna juhatus.
(4)Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset annetust ega juriidilise isiku annetust. Sellise annetuse tagastab erakond võimaluse korral annetajale. Võimaluse puudumisel kannab erakond kümne päeva jooksul annetuse riigieelarvesse, kus see lisatakse järgmisel eelarveaastal riigieelarvest erakondadele eraldatava toetuse hulka. § 124. Valimiskampaania rahastamise avalikkus
(1)Erakond esitab aruande Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania läbiviimiseks erakonna, käesoleva seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta korruptsioonivastase seaduse § 14 lõikes 2 nimetatud komisjonile ühe kuu jooksul, arvates valimispäevast.
(2)Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud komisjonil on õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, käesoleva seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta." ÜLDKOGU SEISUKOHT
  1. Otsuse I osas lahendab üldkogu küsimuse õiguskantsleri taotluse lubatavusest ning II osas küsimuse sellest, kas õiguskantsleri vaidlustatud sätted on asjassepuutuvad. Üldkogu analüüsib otsuse III osas õiguskantsleri väiteid, mis puudutavad olemasolevate kontrollorganite sõltumatust, ning IV osas olemasolevate kontrollorganite seaduses sätestatud pädevusest tulenevat võimet kontrollida erakondade rahastamist. Otsuse V osas võtab üldkogu seisukoha õiguskantsleri taotluse kohta. I
  2. Õiguskantsler palub Riigikohtul tunnistada põhiseaduse vastaseks erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele.
  3. Seega koosneb õiguskantsleri taotlus kahest omavahel seotud osast - tuvastamisnõudest ja kohustamisnõudest. Kohustamisnõude osas on üldkogul vaja võtta seisukoht, juhul kui tuvastamisnõue on menetluslikult lubatav, tuvastamisnõudega hõlmatud sätted asjassepuutuvad ning tuvastamisnõue tuleb rahuldada. Asja lahendamise menetluslikuks esmaeelduseks on seega õiguskantsleri tuvastamisnõude lubatavuse kindlakstegemine.
  4. Õiguskantsler peab tuvastamisnõudes põhiseaduse vastaseks seadusandja tegevusetust, mis tema arvates seisneb kokkuvõtlikult selles, et seadusandja on küll kehtestanud õigusliku regulatsiooni erakondade rahastamise allikate kontrollimiseks, kuid seadusandja valitud kontrollimehhanism ei võimalda välja selgitada erakondade rahastamise tegelikke allikaid. Põhiseaduse nõuete kohase, s.o erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi kehtestamata jätmine on õiguskantsleri arvates seadusandja põhiseaduse vastane tegevusetus. Taotluse lubatavust põhjendades väidab õiguskantsler, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on
  5. detsembri
  6. a otsuses asjas nr 3-4-1-20-04 aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust.
  7. Küsimus õiguskantsleri taotluse lubatavusest tuvastamisnõude osas tekkis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil seonduvalt õiguskantslerile seadustega antud pädevusega siis, kui kolleegium vaatas
  8. aastal viieliikmelises koosseisus avalikul kohtuistungil läbi õiguskantsleri taotlust. Pärast Riigikohtu üldkogule asja üleandmist menetlusosaliste täiendavalt esitatud seisukohtadest nähtub, et Riigikogu põhiseaduskomisjon ja justiitsminister ei pea õiguskantsleri taotlust lubatavaks, sest nende väitel pole õiguskantsleril pädevust vaidlustada õigustloova akti andmata jätmist (otsuse p-d 12 ja 13).
  9. Taotluse lubatavusega seonduvalt on tarvis selgitada järgmist.
  10. Esiteks, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lg 1 p-d 1, 2 ja 3 annavad õiguskantslerile õiguse esitada Riigikohtule taotlus tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks, väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi jõustumata õigustloov akt põhiseadusega vastuolus olevaks. Õiguskantsleri seaduse § 18 lg 1 sätestab, et kui õigustloova akti vastuvõtnud organ ei ole 20 päeva jooksul arvates õiguskantsleri ettepaneku saamise päevast akti või selle sätet põhiseaduse või seadusega kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks. Seega sätestavad seadused selgesõnaliselt õiguskantsleri pädevuse vaidlustada olemasoleva regulatsiooni kooskõla põhiseadusega, kuid lähevad vaikides mööda õiguskantsleri õigusest vaidlustada akti vastuvõtnud organi tegevusetust.
  11. Teiseks, seadusandja tegevusetusega on kaheldamatult tegemist siis, kui põhiseadusega nõutav õigustloov akt on jäänud üldse andmata. Õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusevastasuse vaidlustamise ja põhiseaduse vastaseks tunnistamise võimalus sätestati esimest korda selgesõnaliselt Riigikogus
  12. aprillil 2004 vastu võetud riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega. Seda tehti seoses riigivastutuse seaduse (RVS) § 14 lg 1 muutmisega. RVS § 14 lg 1 varasem redaktsioon sätestas isiku võimaluse teatud tingimustel nõuda õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist, kui Riigikohus on tunnistanud olemasoleva sätte põhiseaduse vastaseks või kehtetuks. Uus redaktsioon võimaldab teatud tingimustel nõuda ka õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist. Seaduseelnõu 357 SE seletuskirjast nähtuvalt on RVS § 14 lg 1 eesmärgiks üksikisikule õiguste andmine. Seaduseelnõu seletuskirjas mõisteti õigustloova akti andmata jätmist järgmiselt: "Siseriiklikult tähendab õigustloova akti andmata jätmine juhtumeid, kui seadusandja ei ole kehtestanud põhiseaduses nõutavat korda või kui vaatamata volitusnormi olemasolule seaduses jäetakse rakendusakt andmata."
  13. Riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega täiendati põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust läbivalt. PSJKS § 9 lg-t 1 täiendati selliselt, et esimese või teise astme kohus edastab vastava otsuse või määruse Riigikohtule ka siis, kui ta tunnistab õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduse vastaseks. Riigikohtu haldus-, tsiviil- või kriminaalkolleegium, samuti erikogu sai õiguse anda asja lahendamine Riigikohtu üldkogule ka siis, kui kolleegiumil või erikogul tekib põhjendatud kahtlus kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti andmata jätmise põhiseadusele vastavuses (PSJKS § 3 lg 3). Riigikohtu pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses täiendati eelnevaga seonduvalt õigusega tunnistada õigustloova akti andmata jätmine põhiseaduse vastaseks (PSJKS § 15 lg 1 p 21). Üldkogu märgib, et
  14. aprillil
  15. a vastu võetud riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seadusega muudeti ka PSJKS § 24 lg-t 3, § 31 lg-t 2, § 36 lg-t 2 ning § 46 lg-t 4 selliselt, et Riigikohus saab erinevat liiki asjades, mida ta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses lahendab ainsa kohtuinstantsina, tunnistada õigustloova akti andmata jätmise põhiseaduse vastaseks.
  16. Üldkogu arvates on PSJKS § 9 lg 1 ja § 15 lg 1 p 21 seotud RVS § 14 lg-ga 1 ning seetõttu määratud toimima üksnes koos õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõudega. Õiguskantsleril, kes teeb abstraktset normikontrolli, ei saa tekkida nõudeid, mis tulenevad RVS § 14 lg-st
  17. Neid nõudeid võivad esimese astme kohtus esitada füüsilised ja juriidilised isikud, sh ka kohalikud omavalitsused. Kohalike omavalitsuste puhul on RVS § 14 lg-st 1 tulenevad nõuded mõeldavad nii juhtudel, kui õigustloova akti andmata jätmine rikub kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi (näiteks pole riigieelarvega eraldatud raha riiklike ülesannete täitmiseks), kui ka juhtudel, mil kohalikule omavalitsusele on muul viisil õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju.
  18. Õiguskantsleri pädevust puudutavas osas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust (§ 6) ei muudetud ning endiselt ei sätesta nimetatud seadus õiguskantsleri pädevust vaidlustada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses õigustloova akti andmata jätmist. Õiguskantslerile ei anna sellist õigust ka õiguskantsleri seadus. Seonduvalt õiguskantsleriga on üldkogu
  19. aprilli
  20. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-05 asunud seisukohale, et õiguskantsler saab tegutseda üksnes seaduse alusel (p 49). Seega puudub kehtivas õiguses alus, millele tuginevalt õiguskantsler võib põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses vaidlustada sellise olukorra põhiseadusevastasust, mis seisneb selles, et põhiseadusega nõutav õigustloov akt puudub. Üldkogu märgib, et muutmata jäi ka kohaliku omavalitsuse volikogu pädevust reguleeriv PSJKS §
  21. Seega ei anna seadus kohaliku omavalitsuse volikogule abstraktse normikontrolli raames pädevust vaidlustada Riigikohtus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste teostamiseks nõutava õigustloova akti vastu võtmata jätmist.
  22. Kolmandaks tingib õiguskantsleri taotluse lubatavuse analüüsi see, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on
  23. detsembri
  24. a otsuses asjas nr 3-4-1-20-04 (p-d 42-45) viidanud sama aasta
  25. jaanuari otsusele asjas nr 3-4-1-7-03 ja leidnud, et viimati nimetatud otsuses on Riigikohus aktsepteerinud õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust. Praeguses asjas on õiguskantsler osutanud just sellele otsusele ja jõudnud järeldusele, et tema vastavasisulist pädevust on Riigikohus juba aktsepteerinud.
  26. Üldkogu leiab, et
  27. detsembri
  28. a kohtuotsuses tehtud viide on ebatäpne.
  29. jaanuari
  30. a otsuses ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium võtnud selgesõnaliselt seisukohta, et õiguskantsleri pädevuses on vaidlustada seadusandja tegevusetuse põhiseadusevastasust. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
  31. jaanuari
  32. a otsusega lahendatud asjas käis vaidlus sotsiaalhoolekande seaduse piirava normi üle, mis, sätestades eluasemekulude hüvitamise tingimused, ei võimaldanud teatud eluasemekulude hüvitamist selle seaduse alusel. Riigikohus tunnistas õiguskantsleri taotluse alusel sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud piirava normi põhiseaduse vastaseks. Sisuliselt pidasid nii õiguskantsler kui ka Riigikohus vajalikuks normi täiendamist selliselt, et varem normist välja jäänud eluasemekulud saaksid hüvitatud.
  33. Üldkogu on seisukohal, et seadusandja tegevust, mille tulemusena on sätestatud regulatsioon, mis välistab õiguse kasutamise, saab üheaegselt käsitada nii põhiseaduse vastaselt piirava regulatsiooni kehtestamisena kui ka põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmisena. Sellises olukorras võib piirava normi vaidlustamine tähendada ka seadusandja tegevusetuse, mis seisneb põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmises, vaidlustamist.
  34. Õiguskantsleri pädevust määratlevad PSJKS § 6 lg 1 p-d 1, 2 ja 3 ning õiguskantsleri seaduse § 18 lg 1 võimaldavad õiguskantsleril vaidlustada ka õigustloova akti vastu võtnud organi tegevusetust väitega, et olemasolev regulatsioon on põhiseaduse vastane põhjusel, et see ei sisalda põhiseadusega nõutavat. Õiguskantsleri taotlusest nähtuvalt ongi praegu tegemist sellise olukorraga. Erakondade rahastamist kontrollivate riigiorganite pädevus on määratletud normidega, mis on üheaegselt vaadeldavad nii õigust andvatena kui ka keeluna teha kõike, mida norm ei luba.
  35. Seega on õiguskantsleri taotlus tunnistada erakonnaseadus osaliselt põhiseaduse vastaseks menetlusõiguslikult lubatav. II
  36. Järgnevalt vaatleb üldkogu seda, kas õiguskantsleri väidetud erakonnaseaduse normid (otsuse p 17) on asjassepuutuvad. Õiguskantsler on seisukohal, et erakonnaseadus on valinud vahendid, mille abil pole võimalik jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Üldkogu arvates võib erakondade rahastamise allikate kontrollimehhanism olla sätestatud erinevates seadustes. Sellesisulised normid ongi leitavad nii erakonnaseaduse §-dest 121, 122, 123 ja 124 kui ka teistest seadustest. Kuid selle eest heaseismine, et jõuda erakonna rahastamise tegelike allikateni, on ka üldkogu arvates eeskätt erakonnaseaduse ülesanne. Kuna erakonnaseadus on erakondi ja nende rahastamist reguleeriv seadus, siis peab seadusandja just erakonnaseaduse vastu võtmisel kindlustama erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi olemasolu. Sellisel juhul, kui erakonnaseadus on määranud erakondade rahastamise kontrolli lähemalt reguleerima teised seadused, on teiste seadustega sätestatud kontrollimehhanismi puudused just erakonnaseaduse puudused. Kui teiste seadustega sätestatud kontrollimehhanism ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, siis tuleb olla seisukohal, et erakonnaseadus on põhiseaduse vastane osas, millega erakonnaseadus ei taga erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist. Seega on erakonnaseadus üldkogu arvates asjassepuutuv seadus. III
  37. Õiguskantsler on taotluses kahtluse alla seadnud audiitori, Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni ja politsei sõltumatuse.
  38. Üldkogu nõustub õiguskantsleriga, et kontrollorganid peavad mitte ainult olema sõltumatud, vaid ka näima sõltumatud kontrollitavast. Üldkogu märgib, et erakondlikul alusel moodustatud organi, näiteks isegi Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 20 alusel moodustatud uurimiskomisjoni puhul on õigusliku regulatsiooni abil raske saavutada seda, et organ ka näiks kõigile erapooletu. Näiv sõltuvus ei saa aga üldkogu arvates kaasa tuua kontrollorganite asendit sätestava seaduse põhiseadusevastasust.
  39. Õiguskantsler väidab, et audiitor on eraõiguslik isik, kelle valib audiitorkontrolli tegema ja kellele tasu maksab erakond ise, ning seetõttu ei pruugi audiitori kui kontrollorgani tegevus näida sõltumatu. Hoolimata sellest, et õiguskantsler väidab audiitori näilist sõltuvust, analüüsib üldkogu seda, kas seadusandja on kehtestanud regulatsiooni, et tagada audiitori tegelik sõltumatus. Audiitorid tegutsevad audiitortegevuse seaduse alusel ja selle seaduse § 43 järgi seob klienti ja audiitorit leping, millega muuhulgas määratakse kindlaks lepingut täitev audiitor ning juhtaudiitor, nende ülesanded ja tasu. Audiitori ja erakonna vaheline õigussuhe ei erine millegi poolest näiteks audiitori ja äriühingu vahelisest õigussuhtest. Pelgalt sellest, et audiitorit tasustatakse kliendiga, praegusel juhul erakonnaga, sõlmitud lepingu alusel, ei saa aga üldkogu järeldada, et audiitori tegevus ei pruugi näida sõltumatuna. Üldkogu meelest on selle piisavaks tagatisteks, et audiitori tegevus oleks sõltumatu, mitte töö tasustamise viis, vaid audiitortegevuse seaduse §-ga 21 audiitorile seatud nõuded, §-ga 39 sätestatud audiitori tegevuspiirangud, järeldusotsuse allkirjastamine kliendilepingut täitnud audiitori ja juhtivaudiitori poolt (§ 33 lg 2), audiitori kutsetegevuse peatamise võimalus § 28 lg 1 p 2 alusel, audiitori kutsetegevuse lõpetamise võimalus § 29 lg 2 p-de 2 või 6 alusel ning audiitori distsiplinaarvastutus § 45 järgi.
  40. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon moodustatakse Riigikogus esindatud erakondade esindajatest. Järelevalveorgani moodustamine üksnes poliitiliste erakondade esindajatest tekitab õiguskantsleri sõnul paratamatult küsimuse organi sõltumatuse kohta poliitilistest huvidest ning loob ohu võimalikeks omavahelisteks nn kokkumängudeks. Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni sõltumatuse saavutamiseks erakondlikest huvidest on komisjon moodustatud pariteetsel alusel kõigist Riigikogu fraktsioonidest. Eelduslikult on omavahel poliitilises konkurentsis olevad erakonnad huvitatud sellest, et ükski erakond ei saavutaks võrreldes teistega konkurentsieelist kontrollimatute rahaliste vahendite arvel. Õiguskantsler ei ole esitanud tõendeid, mis võimaldaksid üldkogul võtta seisukohta, et komisjoni selline moodustamise viis ei taga komisjoni tegelikku sõltumatust ning et muudes küsimustes poliitilises konkurentsis olevatel parlamendifraktsioonidel on komisjonile pandud ülesannete täitmist võimatuks tegev ühishuvi mitte jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Kohtuotsus ei saa rajaneda kontrollimatul kahtlustusel. Pigem viitavad kohtuasja materjalid sellele, et Riigikogu XI koosseisusus, seega ka viimase moodustatud korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjonis on huvi jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Nimelt peavad Eestimaa Rahvaliidu fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon, Erakonna Eestimaa Rohelised fraktsioon ning Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioon erakonnaseaduses sätestatud erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi põhiseaduse vastaseks.
  41. Õiguskantsler väidab, et politseiasutused pole institutsionaalselt sõltumatud, vaid on osa täitevvõimust. Politseiasutused on osa täitevvõimust. Sellest ei saa aga kujundada usaldamatust politsei kui institutsiooni vastu. Üldkogu on seisukohal, et õigusriigis tuleb eeldada, et politseiasutused on kuritegude ja väärtegude menetlemisel sõltumatud poliitilistel alustel moodustatud valitsusest ning poliitilisel alusel ametisse nimetatud siseministrist. Kui tekib kahtlus, et täitevvõim on õigusvastaselt sekkunud kriminaal- või väärteoasja menetlusse, tuleb sellele reageerida selleks ettenähtud õiguslike vahenditega. Samuti on võimalik kasutada Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses sätestatud parlamentaarse kontrolli vahendeid - moodustada Riigikogu uurimiskomisjon (§ 20), algatada umbusalduse avaldamine (§ 133), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele arupärimine (§ 139), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele infotunnis suulisi küsimusi (§ 143), esitada Vabariigi Valitsuse liikmele kirjalik küsimus (§ 147).
  42. Eeltoodud põhjendustel pole üldkogul alust olla seisukohal, et audiitor, Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon ja politsei on erakondade rahastamise seaduslikkuse kontrollimisel sõltuvad kontrollitavatest erakondadest. Põhiküsimuseks on üldkogu arvates see, kas erakondade rahastamist kontrollivate organite pädevus võimaldab vajadusel jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. IV
  43. Järgnevalt analüüsib üldkogu erakondade rahastamise kontrolli süsteemi tervikuna, s.o erakonnaseaduses (

) sätestatud nõudeid erakondade rahaliste allikate avalikustamiseks ning Riigikogu korruptsioonivastase seaduse (KVS) kohaldamise erikomisjoni, audiitori, Maksu- ja Tolliameti ning politsei pädevusi erakondade rahastamise kontrolliks. Seejuures hindab üldkogu erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi sätestava normistiku vastavust põhiseadusele. 44. Erakonnaseaduses on sätestatud üldised nõuded parteide rahastamisele. Erakonnaseaduse § 121 järgi on erakonna vara ja vahendite allikaks üksnes tema poolt põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, erakonnaseaduse alusel saadud eraldised riigieelarvest, füüsiliste isikute annetused ning tulu erakonna varalt. Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset ega varjatud annetust. Seejuures loetakse varjatud annetuseks mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele. Erakond ei tohi vastu võtta ka juriidilise isiku annetust, mille erakond võimaluse korral tagastab annetajale, kuid võimaluse puudumisel kannab kümne päeva jooksul riigieelarvesse, kus see lisatakse järgmisel eelarveaastal riigieelarvest erakondadele eraldatava toetuse hulka (

§ 123lg 4).

Erakonna piirangud annetuste vastuvõtmisel ning annetuste avalikustamise nõuded laienevad ka mittetulundusühingule, mille liige erakond on (

126). Seejuures ei selgita erakonnaseadus täpsemalt annetuse mõistet. Selle sisustamisel on oluline

§ 121

lg-s 3 toodud varjatud annetuse mõiste, mille kohaselt loetakse varjatud annetuseks "mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele".

§ 121

lg-s 1 toodud loetelust järeldub, et erakonnaseadus ei käsita annetusena ei eraldisi riigieelarvest ega erakonna liikmete liikmemakse. Seega võib annetuse erakonnaseaduse tähenduses määratleda kui mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale, v.a liikmemaks ja eraldis riigieelarvest. 45. Parteide rahastamise kontrolli aluseks on erakonnaseaduses sätestatud nõuded parteide rahastamise aruannetele. Seejuures näeb erakonnaseadus ette meetmed erakondade rahastamise allikate avalikkuse tagamiseks nii valimis- kui ka valimistevahelisel perioodil. Kehtib põhimõte, et erakonna saadud annetused on avalikud ja erakond peab nende kohta registrit ning avalikustab annetuste registri oma veebilehel (

§ 123lg 1).

Erakonna veebilehel avalikustatavas erakonna saadud annetuste registris märgitakse annetaja nimi, tema kontaktandmed ning annetuse väärtus, kusjuures mitterahalise annetuse korral määrab annetuse väärtuse annetaja (§ 123 lg 2). Seejuures on erakonna juhatusel kohustus tagada annetuste registris toodud andmete õigsus (§ 123 lg 3). Igal aastal kinnitab erakonna üldkoosolek või põhikirja järgi seda asendav organ erakonna majandustegevuse aruande ja avalikustab selle erakonna veebilehel, samuti avaldatakse aastaaruanne koos seadusega ettenähtud lisadega Riigi Teataja Lisas (

§ 122lg 2).

Erakonnaseadus näeb ette ka aruandekohustuse valimistega seotud rahaliste vahendite osas. Nii esitab erakond aruande Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania korraldamiseks erakonna, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute (mittetulundusühing, mille liige erakond on) ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonile ühe kuu jooksul arvates valimispäevast (

§ 124lg 1).

Samasuguse aruandluskohustuse sätestavad ka Riigikogu valimise seaduse § 65, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 59 ja Euroopa Parlamendi valimise seaduse §

  1. Üldkogu märgib, et avalikkuse põhimõte on oluliseks instituudiks, võimaldamaks jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.
  2. Majandusaasta aruande koostamiseks korraldab erakond, mis saab eraldist riigieelarvest, audiitorkontrolli (

§ 122lg 1). Audiitortegevuse seaduse (Aud

S) § 2 lg 4 esimese lause kohaselt on auditeerimine raamatupidamisaruande kontrollimine ja sellele hinnangu andmine auditeerimiseeskirjast lähtudes. Auditeerimist reguleeriva eeskirja kohaselt on audiitori ülesandeks anda hinnang raamatupidamisaruande kohta. Audiitor peab jõudma veendumusele, kas raamatupidamise algandmed ja muu lähteinformatsioon on usaldusväärsed ja piisavad raamatupidamisaruande koostamiseks. Audiitor kontrollib, kas erakonna majandusaasta aruanne kajastab erakonna finantsmajanduslikku seisundit kõigis olulistes aspektides õigesti. Sealjuures kontrollib audiitor ka seda, kas erakonna majandusaasta aruanne on kooskõlas erakonnaseaduse nõuetega. Audiitor saab jälgida, kas erakonna aruandes on kajastatud üksnes tulu, mis pärineb

§ 121lg-s 1 loetletud lubatud allikatest.

Samuti saab audiitor kontrollida, kas erakonna laenu- või krediidilepingud vastavad

§ 121

lg-s 4 sätestatud nõuetele, seega kas laenu- või krediidiandjaks on krediidiasutus ning kas leping on nõuetekohaselt tagatud. Audiitorkontrolli raames on põhimõtteliselt võimalik tuvastada, kas erakonnale on laekunud tulu, mida majandusaasta aruandes pole kajastatud. Auditeerimise seisukohalt on sellisel juhul tegemist raamatupidamislike nõuete rikkumisega. Audiitorite vastutus auditeerimistegevuse raames on ette nähtud AudS §-s 44 (järelevalve audiitori tegevuse üle) ning AudS §-s 45 (audiitori distsiplinaarvastutus). Audiitori karistusõiguslik vastutus on ette nähtud karistusseadustiku (KarS) § 379 lg-s 1 (audiitori või erikontrolli tegija poolt audiitorvõi erikontrolli käigus teatavaks saanud oluliste asjaolude aruandes esitamata jätmise või ebaõige esitamise eest karistatakse rahalise karistuse või kuni üheaastase vangistusega). Mõlemal juhul rakendub audiitori vastutus sellekohase teate või rikkumisele viitava muu teabe laekumisel. Samuti pole välistatud audiitorkogu juhatuse kontroll omal initsiatiivil. Eeltoodust saab järeldada, et audiitori järelevalve on laiaulatuslik raamatupidamislik järelevalve erakonna finantstegevuse üle.

imuse eest selle tegemisel on ette nähtud audiitori vastutus distsiplinaar- või kriminaalkorras. Õiguskantsler leiab, et erakonnaseaduse nõuetele vastavuse osas piirdub audiitori järelevalve eeskätt formaalse kontrolliga, kuna audiitor ei saa kontrollida erakonna varjatud rahastamist ega uurida annetuste päritolu. Üldkogu arvates on oluline hinnata audiitorkontrolli osa erakonna majandusaasta aruande koostamisel erakondade rahastamise kontrollisüsteemi kui terviku raames. Üksnes audiitortegevuse raames ei ole võimalik saavutada erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist. Kuna audiitor tegeleb vaid majandusaasta aruannete auditeerimisega, tuleb audiitori pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega. 47. Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjon on moodustatud KVS § 14 lg 2 alusel eelkõige korruptsioonivastasest seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks ning korruptsiooni ennetamise abinõude ühetaolisele rakendamisele kaasa aitamiseks. Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni ülesandeks on seejuures ka valimiskampaania rahastamise avalikkuse tagamine. Riigikogu või kohaliku omavalitsuse volikogu või Euroopa Parlamendi valimiskampaania korraldamiseks erakonna, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja erakonna nimekirjas kandideerinud isikute tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta esitab erakond ühe kuu jooksul arvates valimispäevast erikomisjonile aruande (

§ 124lg 1).

Samasuguse kohustuse sätestavad valimisseadused - kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus (KOVVS), Riigikogu valimise seadus ja Euroopa Parlamendi valimise seadus. Näiteks KOVVS § 59 lg 1 kohaselt esitab erakond Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonile ühe kuu jooksul arvates valimispäevast aruande valimiskampaania kulude ning kasutatud vahendite päritolu kohta. Aruandes tuleb märkida vahendite laekumise kuupäev, vahendite liik, väärtus kroonides ning nende eraldaja nimi ja isiku- või registrikood (KOVVS § 60 lg 1). KOVVS § 60 lg-s 2 on loetletud vahendite liigid, mis võivad olla erakonnale laekunud. Nendeks on erakonna põhikirjaga kehtestatud liikmemaksud, füüsiliste isikute annetused, eraldised riigieelarvest, tulu erakonna varalt ja laen või krediit

§ 121lg-s 4 sätestatud tingimustel.

Erikomisjoni tööd reguleerib Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 22 lg 1, mille kohaselt on komisjonil õigus nõuda Vabariigi Valitsuselt ja täidesaatva riigivõimu asutustelt oma tööks vajalikke andmeid, samuti Vabariigi Valitsuse liikme komisjoni istungil osalemist valitsusliikme võimkonda kuuluvate küsimuste kohta teabe saamiseks ning kutsuda komisjoni teavitamiseks ja nõustamiseks komisjoni istungil osalema valitsusasutuste ametnikke ja teisi isikuid. Samuti on Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjonil õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, erakonnaseaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute tehtud valimiskampaania kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta (

§ 124lg 2).

Ka Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni rolli tuleb hinnata erakondade rahastamise kontrolli süsteemi raames. Nimelt tegeleb Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjon vaid osaga erakondade rahastamise küsimustest, valimiskampaania kulude aruannetega. Seetõttu tuleb Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega.

  1. Maksu- ja Tolliameti (MTA) ülesandeks on Maksu- ja Tolliameti põhimääruse § 7 p 2 kohaselt riiklike maksudega seotud maksuasjade menetlemine, riiklike maksude arvestamise ja tasumise õigsuse kontrollimine ning seadusega sätestatud suuruses ja korras maksude tasumise ning maksusoodustuste kohaldamise jälgimine, tasumisele kuuluva maksusumma ja intressi arvestamine ning määramine. Maksuhaldur kontrollib seega maksukorralduse seaduse (MKS) ja maksuseaduste täitmist, kasutades talle selleks seadusega antud pädevust (MKS § 10 lg 1). Seejuures on maksuhalduri ülesanneteks: 1) kontrollida maksude arvestamise ja tasumise õigsust ning jälgida, et makse tasutakse ja maksusoodustusi kohaldatakse seadusega sätestatud suuruses ja korras; 2) arvestada ja määrata seadusega sätestatud juhtudel tasumisele kuuluv maksusumma ja intress ning tagastada enammakstud või hüvitatavad summad; 3) nõuda sisse maksuvõlad; 4) kohaldada maksuseaduste rikkujate suhtes seadusega lubatud sunnivahendeid ja karistusi (MKS § 10 lg 2). Tulumaksuseaduse (TuMS) § 27 lg 1 kohaselt on residendist füüsilisel isikul õigus maksustamisperioodi tulust maha arvata TuMS § 11 lg-s 1 nimetatud nimekirja kantud või TuMS § 11 lg-s 10 nimetatud erakonnale maksustamisperioodil tehtud dokumentaalselt tõendatud kingitused ja annetused. Paragrahvi 11 lg-s 1 nimetatud nimekirja kantud erakond on kohustatud Maksu- ja Tolliameti piirkondlikule struktuuriüksusele esitama deklaratsiooni kalendriaastal saadud kingituste ja annetuste kohta, samuti nende kingituste, annetuste ja muude tulude kasutamise kohta (TuMS § 571 lg 3). MKS § 27 lg 1 p 7 kohaselt võib maksuhaldur maksukohustuslase nõusoleku ja teadmiseta avaldada igaühele andmeid tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ja sihtasutuste nimekirja kantud erakonna tulude (sealhulgas saadud kingituste ja annetuste) ning nende kasutamise kohta. Seega võimaldab MKS § 27 lg 1 p 7 avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste ja nende kasutamise üle. Samas ei tulene sellest sättest, et maksuhaldur vastutaks teabe õigsuse eest või oleks kohustatud kontrollima teabe õigsust.
  2. Vastutus erakonna rahastamisega seotud nõuete ning piirangute rikkumise eest on sätestatud erakonnaseaduse peatükis 22 "Vastutus" (kaks väärtegu §-des 1214 ja 1215) ning karistusseadustiku
  3. peatüki
  4. jaos "Erakonnaalased süüteod".

§ 1214

kohaselt karistatakse erakonnale tehtava annetuse registreerimise või avalikustamise korra rikkumise eest rahatrahviga kuni 300 trahviühikut; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni 50 000 krooni.

§ 1215

kohaselt karistatakse erakonna majandustegevuse aastaaruande või erakonnale laekunud vahendite kvartaliaruande või erakonna valimiskampaania rahastamise avalikustamise korra rikkumise eest rahatrahviga kuni 300 trahviühikut; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahatrahviga kuni 50 000 tuhat krooni. KarS § 4021 kohaselt karistatakse erakonna majandustegevusele või varale kehtestatud piirangute rikkumise eest rahalise karistusega; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahalise karistusega. KarS § 4022 kohaselt karistatakse erakonnale tehtava anonüümse, varjatud või juriidilise isiku annetuse vastuvõtmise eest rahalise karistusega; sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, karistatakse rahalise karistusega. Erakonnaseaduses sätestatud väärtegude menetleja on politseiprefektuur (

§ 1216lg 2).

Kohtueelset menetlust kriminaalasjades toimetab Politseiamet, teatud juhtudel ka Kaitsepolitseiamet (kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 212 lg 1). Politsei tegevust süüteoasjade menetlemisel reguleerivad väärteomenetluse seadustik (VTMS) ja kriminaalmenetluse seadustik. Tulenevalt kriminaalmenetluse kohustuslikkuse põhimõttest (KrMS § 6) on uurimisasutus ja prokuratuur kuriteo asjaolude ilmnemisel kohustatud kriminaalmenetluse algatama. Kriminaalmenetlus algatatakse, kui selleks on ajend ja alus - kuriteoteade või kuriteole viitav muu teave (KrMS § 194 lg 1), milles sedastatakse kuriteotunnuste olemasolu (KrMS § 194 lg 2). Kriminaalmenetluse ajendiks võib olla prokuratuuri või uurimisasutuse sedastatud teabelevis avaldatud kuriteole viitav teave (KrMS § 197 lg 1), samuti võib kriminaalmenetluse ajend olla kuriteole viitav teave, mille on sedastanud uurimisasutus või prokuratuur oma ülesandeid täites (KrMS § 197 lg 2). Seega võib kriminaalmenetluse ajendiks olla nii kuriteoteade kui ka kuriteole viitav muu teave, sh kuriteokaebus, prokuratuuri või uurimisasutuse sedastatud teabelevis avaldatud kuriteole viitav teave ning kuriteole viitav teave, mille on sedastanud uurimisasutus või prokuratuur oma ülesandeid täites. Samuti on kriminaalmenetluse ajendiks audiitori, Riigikogu KVS seaduse kohaldamise erikomisjoni ning MTA teade. Väärteomenetluse ajendile kohaldatakse samuti eelmainitud sätteid (VTMS § 2). Politsei on kohustatud alustama menetlust, kui talle saabub teave, milles politsei sedastab

§-des 1214 või 1215 sätestatud väärteo toimepanemise tunnused või KarS §-des 4021 või 4022 sätestatud kuriteo toimepanemise tunnused. Sel moel kontrollib politsei süüteomenetluse raames erakonna rahastamise vastavust seaduse nõuetele. Üldkogu lähtub eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, et oleks tagatud kahtlustuse seadusekohane menetlemine.

  1. Eelnevast tulenevalt leiab üldkogu, et Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni, audiitorkontrolli, MTA ja politsei pädevus koostoimes, arvestades erakonnaseadusest tulenevat nõuet pidada annetuste registrit ning esitada majandusaasta aruanne, mis ka avalikustatakse, st erakondade rahastamise kontrolli süsteem ning kontrollorganite pädevus koostoimes on piisav selleks, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Üldkogu arvates on erakondade rahastamise kontrollorganid erapooletud (vt otsuse p-d 37-42). Nende pädevus on piisav kontrollimaks erakondade rahastamist (vt p-d 46-49), samuti on tagatud erakondade rahaliste vahendite avalikustamine (vt p 45). Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik, ei tulene sellest veel iseenesest, et see on vastuolus põhiseadusega. Igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane. V
  2. Tulenevalt eeltoodust jätab üldkogu õiguskantsleri taotluse tunnistada erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestata tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle, põhiseaduse vastaseks ja kohustada Riigikogu looma kontrollorgan, mis vastab miinimumnõuetele, rahuldamata. Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Priit Pikamäe, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu

🔗 Ametlikule allikale

Tehisintellekti selgitus ametliku seadusteksti põhjal. Orienteeruv, ei asenda õigusnõustamist.