3-4-1-3-07

Riigikohtunik Jüri Põllu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsusele kohtuasjas nr 3-4-1-3-07, millega on ühinenud riigikohtunikud Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Lea Kivi ja Jaak Luik

1. Nõustun üldkogu nende põhjenduste ja järeldustega, mis on esitatud otsuse I, II ja III osas.
2. Nõustun ka sellega, et üldkogu keskendus otsuse IV osas erakondade rahastamise kontrolli mehhanismi sätestavale normistikule (otsuse punkt 43), jättes kõrvale kontrolliorganite haldussuutlikkuse. Nimelt ei anna riigiorgani suutmatus täita seadust minu arvates üldjuhul põhjust seada kahtluse alla seaduse põhiseaduspärasus. Kui riigiorgan ei suuda täita seadust, siis üldjuhul tuleb tõhustada tema tegevust. Minu jaoks saab seaduse põhiseaduspärasus seonduda haldussuutlikkusega vaid sellisel juhul, kui seadust pole ilmselgelt võimalik olemasoleva haldussuutlikkuse juures täita ja haldussuutlikkust pole seejuures põhimõtteliselt võimalik kiiresti viia seaduse täitmiseks vajalike nõueteni. Sel juhul oleks viga seadusandja tegevuses (seadusandja on eesmärgini jõudmiseks valinud kõlbmatud vahendid). Sellise tegevuse tulemuseks olev seadus võib teatud tingimustel olla põhiseadusevastane.
3. Ma ei saa aga nõustuda otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järelduse ja resolutsiooniga. Nimelt ei veena mind üldkogu enamuse poolehoiu leidnud otsuse IV osa motiivid selles, et õige on otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järeldus: "Eelnevast tulenevalt leiab üldkogu, et Riigikogu KVS kohaldamise erikomisjoni, audiitorkontrolli, MTA ja politsei pädevus koostoimes, arvestades erakonnaseadusest tulenevat nõuet pidada annetuste registrit ning esitada majandusaasta aruanne, mis ka avalikustatakse, st erakondade rahastamise kontrolli süsteem ning kontrollorganite pädevus koostoimes on piisav selleks, et tagada põhiseaduspärane kontrollimehhanism erakondade rahastamise üle, sh jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni."
4. Enda seisukohtade selguse huvides täpsustan, mida ma mõistan regulatsioonina, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Enesestmõistetavalt ei suuda ükski seadus tagada seda, et kontrolli tegelikul teostamisel jõutaks iga erakonna iga tegeliku rahastajani. Täpselt samuti ei suuda ka demokraatliku riigi maksuseaduste ükski regulatsioon tagada seda, et avastatakse absoluutselt kõik maksuõiguse rikkumised. Küll aga peab seadus sätestama kontrollorganite sellise pädevuse ja ülesehituse, mille abil on põhimõtteliselt võimalik jõuda iga erakonna iga rahastajani. Kontrollorganite pädevuse puudumise tõttu ei tohi kontrolli alt välja jääda erakondade ükski rahastamisallikas nagu ka maksustatava tulu mõni liik. Kontrollimehhanismi osaks pean ka seadusega erakondadele pandud kohustusi, näiteks kohustust avaldada rahastamise allikad. Selliselt mõistangi regulatsiooni, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.
5. Järgnevalt vaatlen, kuidas üldkogu jõudis otsuse punkti 50 esimeses lõigus esitatud järeldusele (eriarvamuse punktid 6 kuni 8), ja põhjendan, miks ma ei pea üldkogu põhjendusi ja arutluskäiku veenvaks (eriarvamuse punktid 9 kuni 12).
6. Jättes kõrvale seaduste refereeringud, mis moodustavad otsuse IV osa mahust enamuse, saab minu arvates üldkogu mõttekäigu kokkuvõtlikult esitada järgmiselt: 1) avalikkuse põhimõte on oluline instituut, võimaldamaks jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni (punkti 45 viimane lõik); 2) üksnes audiitortegevusega ei ole võimalik saavutada erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmist. Kuna audiitor tegeleb vaid majandusaasta aruannete auditeerimisega, tuleb audiitori pädevust erakondade rahastamise kontrolli raames vaadelda koos teiste kontrollorganite pädevusega (punkti 46 viimase lõigu 2.,
7. ja
8. lause); 3) ka Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni rolli tuleb hinnata erakondade rahastamise kontrolli süsteemi raames. Nimelt tegeleb see komisjon vaid osaga erakondade rahastamise küsimustest, valimiskampaania kulude aruannetega; 4) makshaldur kontrollib maksukorralduse seaduse (MKS) ja maksuseaduste täitmist (otsuse punkti 48 teise lõigu esimene lause); 5) kuna maksuhaldur võib igaühele avaldada andmeid tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ja sihtasutuste nimekirja kantud erakonna tulude, sh saadud kingituste ja annetuste ning nende kasutamise kohta, siis võimaldab MKS § 27 lg 1 p 7 avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste ja nende kasutamise üle. Samas ei tulene sellest sättest, et maksuhaldur vastutab teabe õigsuse eest või on kohustatud kontrollima teabe õigsust (otsuse punkti 48 neljas lõik); 6) politsei on kohustatud alustama menetlust, kui talle saabub teave, milles politsei sedastab erakonnaseadus §-des 1214 või 1215 sätestatud väärteo või KarS §-des 4021 või 4022 sätestatud kuriteo toimepanemise tunnused. Sel moel kontrollib politsei süüteomenetluses erakonna rahastamise vastavust seaduse nõuetele (otsuse punkti 49 seitsmes lõik); 7) "Üldkogu lähtub eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, et oleks tagatud kahtlustuse seadusekohane menetlemine." (Otsuse punkti 50 viimane lõik.)
9. Eeltoodust nähtuvalt on üldkogu enamus seisukohal, et avalikkusel on suur roll erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudmisel, audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus pole piisav, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Kuid kogu süsteem, mille koostisosaks on politsei, võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.
10. Nõustun üldkogu enamusega, et üksnes audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni.
11. Ma ei nõustu üldkogu enamusega, et MKS § 27 lg 1 p 7 võimaldab avalikkuse kontrolli erakondadele tehtud annetuste üle. Probleem pole niivõrd selles, et maksukorralduse seadusest ei tulene, et maksuhaldur vastutab teabe õigsuse eest või on kohustatud kontrollima teabe õigsust. MKS § 27 lg 1 p 7 sõnastusest võib teha järelduse, et silmas on peetud ainult vormil INF9 avaldatud infot, st annetajate nimesid avaldada ei tohi. See oleks seotud juba konkreetse isiku maksusaladusega. Seepärast arvan, et MKS § 27 lg 1 p 7 ei võimalda avalikkuse tõhusat kontrolli erakondadele tehtud annetuste üle. Pealegi tuleks minu arvates erakondade rahastamise tegelike allikateni jõudva kontrollimehhanismi all mõista riiklikult institutsionaliseeritud süsteemi. Avalikkuse kontroll erakondadele tehtud annetuste üle võib seda üksnes täiendada.
12. Ma ei saa pidada veenvaks seisukohta, et politseilike meetoditega on võimalik jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Politsei pole kontrolliorgan, kes omal initsiatiivil asub kontrollima seda, kas erakondade rahavood on õiguspärased. Politsei kasutada olevate vahenditega on võimalik kontrollida vaid seda, kas teade ühe või teise võimaliku kuriteo või väärteo kohta oli õige, s.o seda, kas vastav süütegu on toime pandud. Politsei asub asja menetlema n-ö juhuslikult saadud informatsiooni alusel. Tõhusat ja pidevalt toimivat kontrollisüsteemi ei saa minu arvates üles ehitada, lähtudes eeldusest, et riigiametnikud, kellel on ühes või teises valdkonnas kontrollifunktsioon, ja kodanikud teavitavad süüteo tunnuste avastamisel pädevat riigiorganit, antud juhul politseid. Pealegi ei sätesta ükski seadus kellegi kohustust teavitada politseid erakondade rahastamisega seonduvatest süütegudest.
13. Üldkogu enamuse loogikat järgides võiks Maksu- ja Tolliamet vaid määrata maksu, maksustatava summani jõudmine võiks aga olla politsei ülesanne. Siinkohal küsiksin: kas tõhusaks saab pidada kontrollisüsteemi maksuseaduste rikkumiseni jõudmiseks, kui võtta maksuhaldurilt ära näiteks õigus omal algatusel kontrollida teatavate maksude tasumise õigsust ja panna maksuhaldur töötama kodanikelt ja riigiametnikelt võib-olla laekuvate avalduste alusel?
14. Otsuse punkti 50 kolmandas lõigus esitab üldkogu enamus otsuse põhjenduste kontekstis ootamatu seisukoha, millega samuti ei tahaks nõustuda. Üldkogu enamus on siin seisukohal: "Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik, ei tulene sellest veel iseenesest, et see on vastuolus põhiseadusega. Igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane." Tsiteeritud lõigu esimese lause sõnastusest saab teha järelduse, et üldkogu enamus peab erakondade rahastamise kontrollimehhanismi praegu reguleerivat normistikku otsesõnu täiuslikuks. Teisiti ei saa ju mõista lauseosa "Kui ka möönda, et erakondade rahastamise kontrolli regulatsioon ei ole täiuslik.." Sellisena ületab üldkogu enamuse seisukoht olemasoleva kontrollimehhanismi kõige tulisemate pooldajate parimad lootused ja on otsuse pärliks.
15. Olen veendunud selles, et erakondade rahastamise praegune kontrollimehhanism pole piisav selleks, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni ega suuda saavutada neid eesmärke (eriarvamuse punkt 10), milleks on vajalik erakondade rahastamise kontrollimehhanism. Loomulikult olen ma kaugel mõttest, et olemasolev kontrollisüsteem ei võimalda jõuda erakondade rahastamise ühegi allikani. Siinkohal märgin, et ka Vabariigi Valitsus ja GRECO (The Group of States against Corruption; korruptsioonivastane riikide ühendus) ei pea erakondade rahastamise olemasolevat kontrollimehhanismi selliseks, mis võimaldab jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Valitsuse seisukohad on esitatud Vabariigi Valitsuse
16. aprilli
17. a korraldusega nr 164 (RTL 2008, 29, 433) heaks kiidetud "Korruptsioonivastases strateegias aastateks 2008?2012" ja selle rakendusplaanis. Strateegia, mille VII osa käsitleb korruptsiooni vältimist erakondade rahastamisel, ja selle rakendamisplaan on avaldatud Justiitsministeeriumi veebilehel (http://www.korruptsioon.ee/34935). Justiitsministeerium on veebilehel avaldanud ka GRECO III aruande erakondade rahastamist puudutavad soovitused (http://www.korruptsioon.ee/34941).
18. Kuna nõustun üldkogu enamusega, et audiitori ja Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni ja arvan, et ka annetuste avalikustamine ning politsei ei aita jõuda soovitud eesmärgini, siis pole tarvis pikemalt põhjendada, miks olen seisukohal, et erakondade rahastamise praegune kontrollimehhanism ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Suuremaid kordusi vältida püüdes märgin erakondade rahastamise praeguse kontrollimehhanismi ebatõhususe kohta siiski alljärgnevat.
19. Alustan Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud korruptsioonivastase strateegia VII osa kahe lõigu tsiteerimisega. 15.
20. "Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadus ei hõlma erakondade ega teiste mittetulundusühingute tegevust. See tingib olukorra, et minnes sularahaga erakonna kontorisse, ei teki erakonnal kohustust tuvastada isikusamasust üle 100 000 kroonise sularahatehingu korral ega informeerida rahapesu andmebürood sularahatehingust, mille puhul tekib rahapesukahtlus (v.a erakonnaseaduse §-st 123 tulenev kohustus avalikustada annetaja nimi)." 15.
21. "Praegu on Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni pädevus erakonnaseaduses ja valimisseadustes määratletud väga piiratuna. Sisuliselt kuulub komisjoni pädevusse ainult valimiskulutuste ja annetuste aruannete kogumine ja nende formaalse seadusele vastavuse hindamine. Komisjonil ei ole aga pädevust kontrollida erakondade rahastamist väljaspool valimiskampaaniat ja annetuste aruannet. Komisjonil puuduvad ka volitused, mille abil tõhusat järelevalvet teostada. Nii näiteks puuduvad komisjonil haldusõiguslikud sunnivahendid oma korralduste jõustamiseks."
22. Piiratud ei ole mitte ainult valdkond, mida Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon kontrollib erakondade rahastamisel. Ka komisjoni õigused selles valdkonnas, mida ta kontrollib, on piiratud. Erikomisjonil on Riigikogu töö- ja kodukorraseaduse § 22 lg-s 1 sätestatud õigused, mis kuuluvad nii alalisele kui ka probleemkomisjonile. Lisaks sellele on Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjonil erakonnaseaduse § 124 lg-s 2 sätestatud õigus nõuda täiendavaid dokumente erakondade, sama seaduse §-s 126 nimetatud mittetulundusühingute ja kandideerinud isikute poolt tehtud kulutuste ning kasutatud vahendite päritolu kohta. Erikomisjoni õigused on väiksemad kui uurimiskomisjonil, sest erikomisjonile ei laiene Riigikogu töö- ja kodukorraseaduse § 22 lg 2, mis sätestab: "Uurimiskomisjonil on õigus kutsuda komisjoni ette isikuid ning nõuda oma ülesannete täitmiseks vajalikke andmeid ja dokumente. Kutsutu on kohustatud ilmuma, andma selgitusi ning vastama küsimustele. Komisjoni poolt nõutud andmed ja dokumendid tuleb esitada komisjoni määratud tähtpäevaks." Märgin siiski, et seadus ei sätesta sanktsioone juhuks, kui uurimiskomisjoni kutsutu jätab kohustused täitmata. Seega ei saa Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjon praeguste õigustega jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni isegi selles valdkonnas, kus ta on pädev kontrolli teostama.
23. Lisaks Maksu- ja Tolliameti kohta otsuse punktis 48 ja eriarvamuse punktis 9 märgitule pean vajalikuks täiendavalt peatuda ameti pädevusel. 17.
24. MKS § 10 lg 1 ütleb selgesõnaliselt, et maksuhaldur kontrollib maksukorralduse seaduse ja maksuseaduste täitmist. Maksuseaduste reguleerimisalasse jääb vaid annetuste maksusoodustus annetaja jaoks. Maksuseadused ei sätesta erakondadele keeldu võtta vastu varjatud annetusi ega sellele korrespondeeruvat maksuhalduri kohustust kontrollida annetuse tegijat. Maksuhaldur saab vaid kontrollida, kas see isik, kes on deklareerinud annetusega seotud maksusoodustust, on seda teinud õigesti (st kas ta on annetuse teinud). Maksuhaldur ei saa kontrollida neid annetajaid, kes ei ole maksusoodustust deklareerinud. Kui annetaja väidab, et ta on annetuse teinud ja erakond kinnitab annetuse saamist ning ükski teine isik ei väida, et annetuse on tegelikult teinud tema, siis ei ole maksuhalduril pädevust teha rohkem kontrolltoiminguid. Maksuhalduri pädevus saab realiseeruda konkreetse haldusakti, toimingu või väärteokaristuse määramisega. Annetustega seoses saab maksuhaldur keelata annetuse mahaarvamise tuludeklaratsioonis, korrigeerides vastavalt tulumaksu arvutust. Erakondadele tehtud annetuste kontrollimise pädevus eeldab konkreetseid pädevusnorme, sest kontrollitegevus piirab erakonna kui eraõigusliku juriidilise isiku õigusi, samuti annetaja või varjatud annetuse kahtlusega isiku õigusi. See tähendab, et on vaja konkreetseid norme, mis sätestaksid, milliseid kontrolltoiminguid on lubatud teha, millist teavet on kohustatud keegi esitama jne. 17.
25. Maksu- ja Tolliameti pädevus erakondi kontrollida piirdub seega erakondade maksukohustusega. Varjatud annetuse saamine ei tekita erakonnale maksukohustust. Seega ei ole Maksu- ja Tolliametil praegu pädevust ega huvi selgitada välja tegelik annetuse tegija. Varjatud annetuse puhul võib maksukohustus tekkida annetuse tegijal (nt ettevõtlusega mitteseotud kulu, kauba või teenuse müük turuhinnast erineva hinnaga, kingitus, vt tulumaksuseaduse §-d 49, 51, 52). Seda saab Maksu- ja Tolliamet kontrollida, kuid sel juhul puudutab kontroll ühte konkreetset annetuse tegijat ja tema kõiki varjatud annetusi, mitte ainult erakonnale tehtud annetusi.
26. Puudujäägid erakondade rahastamise kontrollisüsteemi reguleerivates seadustes, mis ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, ei tähenda minu jaoks otsemaid seda, et erakonnaseadus on osalist põhiseadusevastane. Erakonnaseaduse saaks tunnistada osaliselt põhiseadusevastaseks, kui on tuvastatud selle seaduse vastuolu põhiseadusega.
27. Selleks, et kontrollida, kas seadustega sätestatud kontrollimehhanism, mis ei võimalda jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni, on ka põhiseaduspärane, tuleb välja selgitada, milleks on tarvis jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni. Arvan, et seadus peab sätestama erakondade rahastamise tõhusa kontrollimehhanismi selleks, et: 1) tagada erakondade võrdsus selles mõttes, et kõik erakonnad kasutaksid "ausat raha", s.o et erakonnad oleksid läbi ausa mängu reeglite poliitilises konkurentsis võimaluste poolest võrdsed (erakonnavõrdsus kui põhiseaduse § 48 lg-st 1 tuleneva erakonnapõhiõiguse komponent); 2) vältida, et poliitilisi otsuseid kontrolliks anonüümne raha, s.o vältida poliitilist korruptsiooni (põhiseaduse § 1 demokraatia põhimõte); 3) tagada, et valijal oleks kindlus, et valimistel osalevat erakonda rahastatakse seaduslikult (aktiivne valimisõigus põhiseaduse § 57; § 156); 4) tagada, et kandidaadil oleks kindlus, et seda erakonda, kelle valimisnimekirjas ta osaleb, rahastatakse seaduslikult (passiivne valimisõigus põhiseaduse § 60 lg 2).
28. Seejärel saab analüüsida, kas kontrollimehhanism, mis ei jõua erakondade rahastamise tegelike allikateni, on iga ülalloetletud eesmärki silmas pidades põhiseaduspärane. Eriarvamuses pole sellist mahukat analüüsi siiski vaja teha, pidades silmas seda, kui kaugele üldkogu enamus oma aruteluga jõudis. Seepärast piirdun vaid tõdemusega, et minu arvates on erakonnaseadus põhiseaduse vastane osas, milles see ei sätesta tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle. Näen vastuolu põhiseaduse § 48 lg-st 1 tuleneva erakonnavõrdsusega ning ebaproportsionaalset sekkumist aktiivsesse ja passiivsesse valimisõigusse, seega vastuolu põhiseaduse §-ga 57, §-ga 156 ja § 60 lg-ga
29. Samuti leian, et erakonnaseadus on vaadeldavas osas vastuolus põhiseaduse §-s 1 sätestatud demokraatia põhimõttega, sest ei väldi piisaval määral poliitilist korruptsiooni.
30. Pidades olemasolevat erakondade rahastamise kontrollisüsteemi põhiseadusevastaseks, leian erinevalt õiguskantslerist, et olemasolevate kontrolliorganite puudulik pädevus ei tähenda veel seadusandja kohustust luua uus riigiorgan uue pädevusega. Arvan, et seadusandja otsustada on, kas luua selline organ või täiendada olemasolevate kontrollorganite (eeskätt Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni ja/või Maksu- ja Tolliameti) pädevust. Jüri Põld, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Lea Kivi, Jaak Luik