RIIGKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON 3-4-1-7-08 2. oktoober 2008 Eesistuja M

§ 126

lõikes 6 sätestatud piirang riivab esiteks PS §-st 14 tulenevat õigust menetlusele enda õiguste kaitseks, kuna toob kaasa olukorra, kus vaidlustajal ei ole võimalik ilma kulutusteta õigusabile tõhusalt kaitsta end ka juhul, kui tema õigusi rikutakse hankemenetluses õigusvastase otsuse või toiminguga. Teiseks riivab RHS § 126 lõikes 6 sätestatud piirang PS §-st 25 tulenevat põhiõigust õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamisele. Kui isik kasutab enda õiguste kaitsmiseks vaidlustusmenetluses kõrvalist õigusabi ja kannab seetõttu kulutusi, peab tal tulenevalt PS §-st 25 olema õigus vaidlustuse rahuldamise korral selliste menetluskulude hüvitamisele, kuna ta pidi neid kandma õigusvastase otsuse või toimingu tõttu. Kolmandaks riivab RHS § 126 lõikes 6 sätestatud piirang ka PS §-s 15 sätestatud õigust pöörduda kohtusse. Vaidlustuskomisjoni otsuse peale kaebuse esitamisel kohaldatakse menetlusele ringkonnakohtus halduskohtumenetluse seadustikus apellatsioonkaebuse kohta sätestatut. Sellest tulenevalt peab vaidlustuse esitaja juba vaidlustuskomisjonis esitama õiged nõudes ja väited (HKMS § 34 lg 3 teine lause). Samas kohaldatakse vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses võistlevuse põhimõtet ning selle menetluse eesmärk on tagada asja kiire läbivaatamine ja vajalike õiguslike eriteadmistega menetlejate olemasolu, mistõttu ei pruugi selles menetluses olla võimalik õigete nõuete ja kõigi asjakohaste õiguslike väidete esitamine ilma kõrvalise õigusabita. Õigusabikulude väljamõistmise keeld muudab kohtusse pöördumise õiguse kasutamise niisuguses olukorras faktiliselt raskemaks.

1. Ringkonnakohtu hinnangul rikub RHS § 126 lõikes 6 sisalduv õigusabikulude väljamõistmise keeld isiku õigust menetlusele enda kaitseks, õigust pöörduda kohtusse ja õigust õigusvastaselt põhjustatud kahju hüvitamisele, kuna niisugune piirang ei ole vajalik ega proportsionaalne kohtusse pöördumise eelduseks oleva kohustusliku menetluse eesmärgi tagamiseks.
2. AS KPK Teedeehitus märgib oma arvamuses, et ta nõustub Tallinna Ringkonnakohtu põhjenduste ja järeldustega. Ta lisab RHS § 129 lõike 2 kohta, et kohtuliku kontrolli puudumine vaidlustuskomisjonis toimunud menetluses kantud õigusabikulude väljamõistmata jätmise üle rikub ka PS § 24 lõikes 5 sisalduvat õigust kaevata isiku kohta tehtud kohtuotsuse peale edasi kõrgemalseisvale kohtule. AS-i KPK Teedeehitus hinnangul ei ole RHS § 129 lõikel 2 legitiimset eesmärki ning isegi kui selleks pidada kohtusüsteemi efektiivsuse tagamist, ei õigustaks selline eesmärk menetluskulude väljamõistmise võimaluse äravõtmist. RHS § 126 lõike 6 vastuolu kohta põhiseadusega lisab AS KPK Teedeehitus, et selles sättes sisalduv piirang muudab EL-i õigusest (eelkõige Euroopa Ühenduse asutamislepingust ja riigihankeid reguleerivaist direktiividest) tulenevate õiguste kasutamise ülemäära raskeks, mis võib olla vastuolus Euroopa Kohtu praktikast tuleneva tõhususe põhimõttega.
3. Kagu Teedevalitsus leiab esiteks,

§ 129

lg 2 ei ole asjassepuutuv norm, kuna see ei reguleeri tegelikult vaatlusalust suhet või olukorda. Kui riigihangete seaduses sisalduks regulatsioon, mis annaks menetlusosalisele võimaluse taotleda õigusabikulude hüvitamist ning kohustaks vaidlustuskomisjoni otsustama koos vaidlustuse täieliku või osalise rahuldamisega ka õigusabikulude jaotuse, tuleneks vaidlustajale RHS § 129 lõikest 2 kaebeõigus, kui taotlus õigusabikulude hüvitamiseks jäetakse täielikult või osaliselt rahuldamata. Põhiseadusega ei ole Kagu Teedevalitsuse hinnangul vastuolus ka RHS § 126 lg

1. Vaidlustuskomisjonis toimuv menetlus ei ole võistlev menetlus. RHS § 124 lg 1 võimaldab hankijal teha üksnes vaidlustuse lahendamise ettepaneku, mis ei ole vaidlustuskomisjonile siduv. Mingeid muid nõudeid, väiteid vms menetluslikke taotlusi hankija vaidlustusmenetluses esitada ei saa ja seadus neid küsimusi ei reguleeri. Seetõttu ei ole Kagu Teedevalitsuse arvates menetlus vaidlustuskomisjonis võistlev ega keeruline mitte juriidilistes, vaid mittejuriidilisi eriteadmisi nõudvates küsimustes. Juriidilistes küsimustes on pädev võtma seisukoha ja seda oma otsuses väljendama Riigihangete Ameti juures asuv vaidlustuskomisjon, mille liikmed lahendavad ainult riigihangete seaduse alusel toimuvate hankemenetluste vaidlustustusi ning on seega kitsa õigusvaldkonna spetsialistid. Kagu Teedevalitsus märgib siiski, et kui RHS § 126 lg 6 otsustatakse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles see ei võimalda vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulusid vaidlustuse rahuldamise korral välja mõista, tuleb viidatud säte tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ka osas, milles see ei võimalda kantud õigusabikulusid vaidlustuse rahuldamata jätmise korral välja mõista. Sellisel viisil teeniks võimalik õigusabikulude regulatsioon mitte üksnes pakkujate õiguste tõhusa kaitse eesmärki, vaid väldiks ka pakkujatepoolset konkurentsi kahjustamist ja avalike hangete nurjamist põhjendamatute kaebuste esitamisega. Kagu Teedevalitsus märgib lisaks, et vaidlustuskomisjonis toimuva menetluse regulatsioon riigihangete seaduses on tervikuna puudulik ega taga sellisena PS §-s 14 sisalduva põhiõiguse realiseerumist. Tema hinnangul tuleb selle põhiõiguse tagamiseks reguleerida vähemalt järgmised küsimused: menetlustaotluste esitamine ja vaidlustusele või selle vastusele lisatud dokumentide edastamine teistele menetlusosalistele või võimalus esitatud lisadokumentidega menetluse käigus tutvuda; vaidlustuskomisjoni kohustus teha otsus juhul, kui vaidlustus tunnistatakse põhjendatuks vaidlustuse läbivaatamiseks korraldatud istungil (RHS § 126 lg 2), kuna vastupidisel juhul ei ole tagatud RHS § 127 lg-s 5 ja § 128 lg-s 1 sätestatud vaidlustuskomisjoni otsuse toime; küsimus, kas vaidlustuskomisjon võib teha otsuse, tuginedes asjaolule, mida menetluse käigus pooled esile ei toonud või mille kohta ei antud võimalust väljendada oma seisukohta. Peale loetletute on Kagu Teedevalitsuse arvates taunitav olukord, kus vaidlustuse kiirele läbivaatamisele vaidlustuskomisjonis võib järgneda aeganõudev menetlus ringkonnakohtus, mistõttu ei ole tegelikult tagatud direktiivi 2004/17 nõue vaadata hankijate otsused läbi tõhusalt ning eelkõige võimalikult kiiresti.
2. Riigikogu poolt on arvamused esitanud põhiseaduskomisjon ja majanduskomisjon. Põhiseaduskomisjon on seisukohal, et riigihangete seaduse kõnesolevad sätted on põhiseadusega kooskõlas. Riigihangete Ameti juures asuv vaidlustuskomisjon ei mõista õigust põhiseaduse mõttes, mistõttu ei laiene tema tegevusele põhiseadusest tulenevad õigusemõistmise põhimõtted. Vaidlustuskomisjon on kohtuväline vaidluste lahendamise organ, mis lahendab tehnilist laadi hankespetsiifilisi kaebusi, mis tulenevalt EL-i õigusest vajavad kiiret ja erapooletut menetlemist ning mille puhul seadusandja ei ole õigusabikulude väljamõistmise regulatsiooni kehtestamist pidanud otstarbekaks. Ka majanduskomisjon leiab, et riigihangete seaduse vaidlusalused sätted ei ole põhiseadusega vastuolus. Vaidlustuskomisjon ei ole kohtu pädevusega asutus, kuna see ei vasta nõuetele, mis on kohtute kohta sätestatud Euroopa Majandusühenduse nõukogu
3. detsembri
4. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta artikli 2 lõikes 9, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu
5. detsembri
6. aasta direktiiviga 2007/66/EÜ (edaspidi direktiiv 2007/66). Majanduskomisjoni hinnangul on tegemist järelevalveasutusega, kelle otsuste peale saab edasi kaevata kohtusse. Sellest tulenevalt ei kohaldata vaidlustuskomisjoni puhul sarnaselt teiste kohtuväliste vaidluste lahendamise organitega kohtumenetluse reegleid, mis sätestavad ka õigusabikulude väljamõistmise.
7. Justiitsminister leiab,

§ 126

lõikes 6 sisalduv regulatsioon, mille kohaselt ei ole vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulusid võimalik vaidlustuse rahuldamise korral välja mõista, riivab PS §-st 25 tulenevat õigust õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamisele. Niisugune riive on aga justiitsministri hinnangul põhiseaduspärane. Riive legitiimse eesmärgina toob justiitsminister esile vajaduse täita PS §-st 14 tulenevat üldist õiguskaitse tagamise kohustust, mille realiseerimiseks on vajalik efektiivne ja kiire haldusmenetlus. Õigusabikulude väljamõistmist välistava regulatsiooniga aidatakse kaasa niisuguse menetluse saavutamisele, kuna see sunnib vaidlustajaid kaaluma vaidlustuse esitamise vajalikkust ja vähendab perspektiivitute kaebuste esitamist. Lisaks leiab justiitsminister, et kuivõrd õigusabikulude väljamõistmata jätmine piirab hankemenetluses tehtavate otsuste vaidlustamist, siis kaitseb see kõigi teiste riigihankemenetluses osalevate isikute õiguspäraseid ootusi, ettevõtlusvabadust ja omandiõigust. Peale selle on justiitsminister arvamusel, et hankemenetlustes esitatavate vaidlustuste vähendamine tagab ka avalikku huvi, kuna kiire hankemenetlusega tagatakse kogu riigi toimimine ja seeläbi kõigi füüsiliste ja juriidiliste isikute põhiõiguste ja väärtuste kaitse. Justiitsminister leiab,

§ 126

lõikes 6 sisalduv PS § 25 riive on loetletud eesmärkide saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.

1. Rahandusminister märgib oma arvamuses, et vaidlustusmenetluses kantud kulutuste hüvitamise regulatsiooni täpsustatakse riigihangete seaduse ja ajavahemiku 2007-2013 struktuuritoetuse seaduse muutmise seaduse eelnõuga. Nimetatud eelnõu § 1 punktiga 58 soovitakse riigihangete seadust täiendada §-ga 1261, mille kohaselt mõistab vaidlustuskomisjon vaidlustaja või kolmanda isiku kasuks välja muud vaidlustusmenetluse ning esindajate kulud vajalikus ja põhjendatud ulatuses. Lisaks märgib rahandusminister, et vaidlustuskomisjoni regulatsioon ei ole täielikult kooskõlas direktiivi 2007/66 nõuetega, mis tuleb üle võtta
2. detsembriks
3. Sellest tulenevalt on vaja hinnata, kas vaidlustuskomisjoni puudutavat regulatsiooni on Eesti kohtukorralduse põhimõtetest lähtuvalt võimalik viia viidatud direktiivi nõuetega vastavusse ja milline peaks edaspidi olema riigihangetega seotud vaidluste lahendamise kord.
4. Õiguskantsler leiab kõigepealt,

§ 129

lg 2 ei ole asjassepuutuv norm, kuna see ei välista vaidlustaja õigust pöörduda kohtusse vaidlustuskomisjoni sellise otsuse peale, millega tema vaidlustus rahuldati. RHS § 129 lõikes 2 on küll toodud loetelu otsustest, mida võib kohtus vaidlustada, kuid see norm ei ole sõnastatud selge keelunormina. Arvestades asjaolu, et isiku õigus pöörduda kohtusse avaliku võimu kandja otsuse või toimingu peale tuleneb vahetult põhiseaduse § 15 lg 1 esimesest lausest ja et selle õiguse olemasolu ei ole vaja seaduses üle korrata, ei saa riigihangete seaduse kõnesolevat sätet tõlgendada kohtusse pöördumise õigust piiravana. Seda seisukohta toetab õiguskantsleri hinnangul ka põhiseaduskonformse tõlgenduse nõue, mida Riigikohtu üldkogu on väljendanud

1. veebruaril
2. aastal asjas nr 3-21-73-04 tehtud otsuse punktis
4. RHS § 126 lõike 6 kohta leiab õiguskantsler, et tegemist on asjassepuutuva normiga. Asjassepuutuvuse hindamisel märgib õiguskantsler kõigepealt, et õigusakti andmata jätmise korral tuleb leida vastus küsimusele, kas on olemas norm, mis reguleeriks vaidluse esemeks olevat olukorda ehk praeguses asjas õigusabikulude hüvitamist vaidlustusmenetluses. Õiguskantsler on seisukohal, et halduskohtumenetluse seadustiku regulatsiooni õigusabikulude hüvitamise kohta ei saa analoogia korras kohaldada vaidlustusmenetlusele. Samas on õigusabikulude hüvitamine võimalik riigivastutuse seaduse alusel. Eelnevast tulenevalt leiab õiguskantsler,

§ 126

lg 6 esimene lause on asjassepuutuv üksnes osas, milles see ei võimalda vaidlustuse rahuldamise korral vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulusid välja mõista vaidlustuskomisjoni otsuses, millega asi sisuliselt lahendatakse. Kuna RHS § 126 lg 6 esimene lause ei välista õigusabikulude põhimõttelist hüvitatavust, siis langeb ära ka Tallinna Ringkonnakohtu tõstatatud küsimus, kas see regulatsioon on kooskõlas PS §-st 25 tuleneva igaühe õigusega ükskõik kelle poolt õigusvastaselt tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamisele. 20. Õiguskantsleri arvates riivab RHS § 126 lg 6 esimene lause PS §-s 14 sätestatud õigust korraldusele ja menetlusele. Pakkuja peab õigusabikulude näol tekitatud kahju hüvitamiseks algatama uue menetluse, mis aga toob kaasa täiendavad ebamugavused ja ressursikulu. Niisugune "topeltmenetlus" võib ajendada ka õigusabi kasutamisest loobuma vaidlustes, kus selle kasutamine oleks põhjendatud, mis omakorda põhjustaks isiku õiguste kaitseta jäämise. Kirjeldatud menetlus ei taga lihtsat ja tõhusat õigusvastase tegevusega kaasnenud tagajärgede heastamist ega isiku õiguste tõhusat kaitset. Õiguskantsler leiab eeltoodud põhjustel,

§ 126

lõike 6 esimene lause, mis ei võimalda vaidlustuse rahuldamise korral vaidlustuskomisjonis toimuvas menetluses kantud õigusabikulusid välja mõista vaidlustuskomisjoni otsuses, millega asi sisuliselt lahendatakse, on vastuolus PS §-st 14 tuleneva õigusega korraldusele ja menetlusele. KOHALDAMATA JÄETUD SÄTTED 21. Riigihangete seaduse (RT I 2007, 15, 76; RT I 2008, 14, 92) § 126 lg 6 sätestab: "