RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine Eesti Vabariigi nimel 3-3-1-42-08 2

) § 6 alusel Eesti kodakondsuse saamiseks. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet lõpetas

1. veebruari
2. a otsusega nr 8 sooviavalduse menetlemise

§ 19lg 4 alusel.

Otsuse põhjenduse kohaselt ei vasta M. Kilic Eesti kodakondsuse saamise tingimustele, sest ta pole elanud enne kodakondsuse saamise sooviavalduse esitamise päeva püsivalt Eestis viimased viis aastat. Välismaalaste seaduse (VMS) § 42 kohaselt loetakse püsivalt Eestis elamiseks Eestis elamisluba omava välismaalase Eestis viibimist vähemalt 183 päeva aastas. 3. Kaebuses halduskohtule palus M. Kilic tühistada Kodakondsus- ja Migratsiooniameti nimetatud otsus ning kohustada Kodakondsus- ja Migratsiooniametit jätkama Eesti kodakondsuse saamise sooviavalduse menetlemist. Kaebust põhjendati järgmiselt: 1) otsus on motiveerimata ning seaduse ja Põhiseadusega vastuolus. Kaebaja on lõpetanud merekooli Türgis, läbinud välismaal täiendkoolitused ning talle on omistatud kapteni kõrgeim kvalifikatsioon. Täiendkoolituse läbimine Eestis polnud Eesti Vabariigi õigusaktidest ja Veeteede Ameti seisukohast tulenevalt võimalik. Eestis asub kaebaja vara, kodu ja perekond, ta on õppinud ära eesti keele ja sooritanud vastava eksami. Kaebaja tööandjaks on Saksa Liitvabariigis Flensburgis asuv äriühing Förde Reederei Seetouristik GmbH, kus ta töötab reisilaeva kaptenina; 2) M. Kilic vastab

§ 6p-des 21, 22 ja 23 sätestatud nõuetele.

Vastupidist väites tõlgendab Kodakondsus- ja Migratsiooniamet seadust vääralt.

§ 6

varasema redaktsiooni järgi oli kodakondsuse saamise eelduseks välismaalase pidev viibimine Eestis. Praegu kehtiva redaktsiooni järgi peab välismaalane olema Eestis püsivalt elanud viimased viis aastat. Kaebaja elab Eestis alates 1997. aastast ning asjaolu, et ta meremehena viibib üle poole aastast laeval, ei anna alust väita, et ta püsivalt Eestis ei ela. Laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse § 3 kohaselt võib merelaeval, mille kohta on väljastatud lipudokument, kapteniks olla ainult Eesti kodanik või Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalusriigi kodanik. Eesti kodakondsust omamata ei saa kaebaja Eestis oma erialal töötada. Põhiseadus ega Kodakondsuse seadus ei sätesta piirangut, mis ei luba isikul saada Eesti kodanikuks seetõttu, et tema tegevusala on laevajuhtimine ja amet laevakapten. Kui nõustuda Kodakondsus- ja Migratsiooniameti tõlgendusega

§-le 6, et isik peab ka faktiliselt viis aastat Eestis viibima, siis on säte ebaproportsionaalne ja vastuolus PS §-ga 29 (õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta), §-ga 26 (igaühe õigus perekonna- ja eraelu puutumatusele), §-ga 34 (igaühel, kes viibib seaduslikult Eestis, on õigus vabalt liikuda ja elukohta valida) ning §-ga 12 (sest diskrimineerib kaebajat tegevusala järgi). Seaduse tõlgendamisel pole võimalik võrdsustada mõisteid "viibimine" ja "elamine".

§ 6sätestatud elukoht on sama, mis sätestab Ts

ÜS § 14 ja Rahvastikuregistri seaduse §-d 391 ja

2. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata, põhjendades otsust järgmiselt: 1) Kodakondsus- ja Migratsiooniamet on

§ 6

lg-s 21 sätestatud Eestis püsiva elamise sisustamisel põhjendatult lähtunud Välismaalaste seaduse (VMS) §-st 42 Nimetatud sättes on seadusandja selgelt öelnud, et püsivalt Eestis elamiseks tuleb lugeda Eestis elamisluba omava välismaalase Eestis viibimist vähemalt 183 päeva aastas. Seetõttu puudub vajadus pöörduda teise õigusharu seaduste poole. Vaidlus puudub selle üle, et kaebaja on enne Eesti kodakondsuse saamise sooviavalduse esitamise päeva viibinud Eestist eemal üle 183 päeva aastas. Seega leidis Kodakondsus- ja Migratsiooniamet põhjendatult, et kaebaja ei vasta Eesti kodakondsuse saamise tingimustele ning tema sooviavalduse menetlemise lõpetamine

§ 19

lg 4 alusel oli õige; 2) põhjendatud pole kaebaja väide, et vaidlusaluses otsuses sisalduv

§ 6tõlgendamisviis on vastuolus PS §-dega 12, 26, 29 ja 34.

Kaevatav otsus ei diskrimineeri kaebajat tegevusala järgi, ei sea piiranguid abikaasa valikule, ei keela töötada laevakaptenina ega piira kaebaja õigust vabalt liikuda. 5. M. Kilic palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus, jätta kohaldamata

§ 6pd 21 ja 22 redaktsioonis, mis jõustus 8.

juulil 2006, vastuolu tõttu Põhiseadusega ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus. 6. Tallinna Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata, põhjendades otsust järgmiselt: 1) apellatsioonimenetluses vaieldakse jätkuvalt selle üle, kas kaebaja vastab

§ 6

lg-s 21 sätestatud tingimusele, milleks on vähemalt viieaastane elamisloa/elamisõiguse alusel Eestis püsivalt elamise nõue; 2) apellant on seisukohal, et püsiva elukoha mõiste avamisel tuleb lähtuda Tsiviilseadustiku üldosa seadusest ja Rahvastikuregistri seadusest. Ringkonnakohus apellandi seisukohta ei jaga ning nõustub vastustaja ja esimese astme kohtuga, et püsivalt Eestis elamise mõiste sisustamisel saab lähtuda VMS §-st 42 ning et kaebaja puhul pole

§ 6lg-s 21 nimetatud Eesti kodakondsuse omandamise tingimus täidetud.

VMS § 42 kohaselt loetakse püsivalt Eestis elamiseks Eestis elamisluba omava välismaalase Eestis viibimist vähemalt 183 päeva aastas. Vaidlust ei ole selle üle, et sooviavalduse esitamisele eelnenud viie aasta jooksul on kaebaja Eestist eemal olnud üle 183 päeva aastas. TsÜS §-s 14 on toodud elukoha definitsioon, kuid kodakondsuse omandamiseks kehtestatud tingimustele vastavuse määratlemisel ei saa rakendada TsÜS § 14, mis annab isikule õiguse valida, millist kohta ta oma elukohaks peab. Registreeritud elukoha omamise nõue on

§ 6lg-s 23 kehtestatud kodakondsuse saamise eraldiseisva tingimusena.

Püsiva elukoha mõistet Tsiviilseadustiku üldosa seadus ega Rahvastikuregistri seadus ei anna. Pole vaidlust, et kaebajal on Eestis registreeritud elukoht ja et Eestis asub tema vara ja elab tema perekond. Asjaolu aga, et isikul on Eestis elukoht TsÜS § 14 ja registreeritud elukoht Rahvastikuregistri seaduse tähenduses, ei tähenda, et isik vastab ka Kodakondsuses seadusest tulenevale Eestis püsivalt elamise tingimusele. Kaebaja väidab õigesti, et Põhiseaduse § 8 viimase lause kohaselt sätestab kodakondsuse saamise tingimused ja korra Kodakondsuse seadus.

§ 6

lg-st 21 järeldubki, et Eesti kodakondsust omandada sooviv välismaalane peab seadusega ettenähtud aja jooksul Eesti territooriumil ka reaalselt elama, s.o füüsiliselt riigis viibima. Kaebaja puhul pole see tingimus täidetud; 3) ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et kodakondsus on riigi ja isiku vaheline õiguslik suhe, mis kätkeb endas mõlemapoolseid õigusi ja kohustusi, ning põhjendamatu on anda kodakondsus isikule, kes viibib enamiku ajast väljaspool riiki, mille kodanikuks ta soovib saada; 4) põhjendatud pole apellandi seisukoht, et

§ 6

lg 21 tõlgendamine viisil, et taotleja peab reaalselt viis aastat riigis elama, piirab põhiseadusevastaselt tema põhiõigusi. Riigil on õigus määratleda oma kodanikkond ja kehtestada kodakondsuse saamiseks tingimusi. Kodakondsuse saamiseks sätestatud tingimused on kõigile sooviavaldajatele võrdsed, õigusaktid ei näe ette erandeid ükskõik mis põhjusel välismaal töötada soovivale isikule. Kaebajal on pikaajalise elaniku elamisluba. Seega on talle tagatud seaduslik alus elada Eestis koos oma perekonnaga. Kaebaja võib Eestis vabalt liikuda, elu- ja töökohta valida ning ka Eestist lahkuda. Põhiseaduse § 29 garanteerib küll igaühele tegevusala, elukutse ja töökoha vaba valiku, kuid sätestab samuti, et seadusega võib seda õigust piirata Eestis viibivate välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikute suhtes. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. M. Kilic palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsuse peale. Kassaator väidab järgmist: 1)

§ 6

lg 21 tuleb vastuolu tõttu Põhiseaduse §-dega 12, 29, 34 ja 35 jätta kohaldamata, kui lähtuda Kodakondsus- ja Migratsiooniameti tõlgendusest, et Eestis elamine tähendab Eestis viibimist; 2) arvestades kodakondsuse taotleja huvi ja sättega kaitstavat riiklikku huvi, pole

§ 6

lg-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang kodakondsuse andmise otsustamiseks vajalik, see on ebaproportsionaalne; 3) kaebuse esitaja peab

§ 6lg-st 21 tuleneva liikumisvabaduse piirangu tõttu loobuma kapteniametist.

Tulenevalt sättest ei saa Eesti kodakondsust ükski merelaeva kapten, kes ei loobu oma tööst. Kodakondsuse saamise eelduseks seatakse tema puhul loobumine tööst Saksa laeva kaptenina, mis tagab väga hea materiaalse kindlustatuse; 4)

§ 6

lg-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piiranguga analoogilist elukohast lahkumise keeldu rakendatakse karistusõigusliku tõkendina. Tegemist on põhiõiguse intensiivse riivega, milleks peab olema väga kaalukas põhjus.

6 lg 21 analüüsimisel sellist põhjust ei leia, vastupidi - riigil pole Kodakondsuse seaduses sätestatud menetlust, mida selle aja jooksul kodakondsuse taotleja suhtes rakendada; 5)

§ 6lg-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on vastuolus Põhiseaduse §-ga 26.

Diskrimineeriv on regulatsioon, mis tõkestab Eesti kodaniku abikaasale kodakondsuse andmise lähtuvalt abikaasa tegevusalast.

§ 6

lg 21 on vastuolus Põhiseaduse §-ga 26, sest ei võimalda Eesti kodaniku Eestis elaval abikaasal saada Eesti kodakondsust, kui kodakondsuse taotleja on laevakapten. Abikaasal peab olema võimalus saada abikaasaga sama kodakondsus, kui abikaasad elavad vastavas riigis. Seejuures ei saa abikaasale kodakondsuse andmisel nõuda senisest tegevusalast loobumist, kui see pole vastuolus heade kommetega ega ohusta riigi julgeolekut. Kui perekond soovib koos reisida ja üks perekonnaliige pole Euroopa Liidu kodanik, siis kehtivad sellele pereliikmele nõuded, mis põhjustavad liikumisvabaduse piiranguid - kohustus vajadusel liituda Türgi relvajõududega, sest Türgis on kõik meessoost isikud praktiliselt eluaegselt sõjaväekohustuslased. Kodakondsuse taotleja Eestis viibimise kohustus on ebaproportsionaalne ning koormab isikut ja on riigile kodakondsuse taotluse menetlemiseks täiesti mittevajalik; 6)

§ 6

lg-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on vastuolus Põhiseaduse §-dega 12 ja 29 ning diskrimineerib M. Kilicit tegevusala järgi. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on Põhiseaduse § 29 järgi tegevusala valiku vabadus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul.

§ 6

lg 21 sätestab Eestis elavale Eesti kodakondsust taotlevale isikule keelu töötada laevakaptenina ja on seetõttu põhiseadusevastane; 7)

§ 6lg-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on vastuolus Põhiseaduse §-ga 34.

M. Kilic valis elukohaks Rae valla Eestis ja vastustaja ei tunnista seda. Seega ei saa M. Kilici õigust valida elukohta ja vabalt liikuda piirata 5 aasta jooksul enne kodakondsuse saamise taotluse esitamist; 8) Kodakondsuse seaduses pole defineeritud, mida mõista püsiva elamise all Eestis. Välismaalaste seaduse määratlust ei saa kohaldada, sest selle seaduse reguleerimisala on teistsugune ning Põhiseaduse § 8 lg-st 5 ja § 104 p-st 1 tulenevalt tuleb kodakondsuse saamise tingimused ammendavalt sätestada Kodakondsuse seaduses. Püsivalt Eestis elamise definitsioon puudub

§s 11.

§ 6

lg 21 eesmärkide saavutamiseks pole aasta jooksul vähemalt 183 päeva Eestis elamise nõue paslikum ja vajalikum kui paindlikum nõue, mille puhul hinnataks püsivalt Eestis elamist üksikjuhtumipõhiselt; 9) rikutud on kohtumenetluse norme. TsÜS § 3 järgi tuleb seaduse tõlgendamisel lähtuda seaduse tekstist, regulatsiooni eesmärgist ja mõttest.

§-s 6 sätestatud elukoht tuleb samastada elukohaga, mille sätestab TsüS § 14.

§ 6viitab elukoha registreerimisele, mis omakorda viitab rahvastikuregistrile.

Vastavalt Rahvastikuregistri seaduse §-dele 391 ja 40 registreeritakse rahvastikuregistris isiku elukoht. Seega on kodakondsuse saamise eelduseks elukoht ja elukoha all mõeldakse sama, mida Tsiviilseadustiku üldosa seaduses ja Rahvastikuregistri seaduses. Rahvastikuregistri järgi on M. Kilici elukoht alates

1. juulist 1997 Eestis. Vastustaja pole seda vaidlustanud ega esitanud vastupidiseid tõendeid. Alates
2. juulist 2006 puudub õiguslik alus seada kodakondsuse andmise tingimuseks Eestis viibimist. Eestis viibimise nõue sätestati
3. a, mil selline regulatsioon oli mõistlik, arvestades Eestis elavate inimeste arvu, kellel puudus Eesti kodakondsus. Samuti on majanduskeskkond arenenud nii, et kodakondsuse taotleja viibimiskoha niisugune piiramine pole proportsionaalne ega põhjendatud. Kohtud on rikkunud menetlusõigust tõlgendades valesti esitatud tõendeid, millest nähtub, et M. Kilic elab Eestis. Vastustaja pole esitanud tõendeid, et M. Kilic ei ela Eestis. Halduskohus on rikkunud HKMS § 25 lg-d 2 ja 3 rajades otsuse asjaolule, mida pole tõendatud.
4. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet on seisukohal, et ringkonnakohtu otsus on motiveeritud ja seaduslik. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
5. Enne asja lahendamisele asumist märgib kolleegium, et halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuses ning kassatsioonkaebuses kõneldakse

§ 6lg-st 21.

Tegelikult on

§ 6

ühelõikeline ning kohtuotsustes ja kassatsioonkaebuses silmas peetud sätteks on § 6 p 21. Seepärast viitab kolleegium otsuse põhjendavas osas

§ 6p-le 21.

1. Asja lahendamise käik sõltub sellest, kas ringkonnakohus on õigesti mõistnud
2. juulil 2006 jõustunud

§ 6

p 21, mis sätestab, et välismaalane, kes soovib saada Eesti kodakondsust, peab olema elanud enne Eesti kodakondsuse saamise sooviavalduse esitamise päeva Eestis elamisloa või elamisõiguse alusel vähemalt kaheksa aastat, millest viimased viis aastat püsivalt. Ringkonnakohus ei nõustunud apellandiga, et püsiva elukoha mõiste avamisel tuleb lähtuda Tsiviilseadustiku üldosa seadusest ja Rahvastikuregistri seadusest. Ringkonnakohus oli seisukohal, et püsivalt Eestis elamise mõiste sisustamisel saab lähtuda VMS §-st 42 ning et kaebaja puhul pole

§ 6p-s 21 nimetatud Eesti kodakondsuse omandamise tingimus täidetud.

Kassaator väidab, et püsivalt Eestis elamise definitsioon puudub

§-s 11, et Välismaalaste seaduse määratlust ei saa kohaldada, sest selle seaduse reguleerimisala on teistsugune ning Põhiseaduse § 8 lg-st 5 ja § 104 pst 1 tulenevalt peab kodakondsuse saamise tingimused ammendavalt sätestama Kodakondsuse seaduses. 11. Seega käib vaidlus selle üle, kuidas tõlgendada 8. juulil 2006 jõustunud

§ 6p 21.

Nimetatud säte asendas

§-s 6 varem kehtinud punkti 2, mis sätestas, et välismaalane, kes soovib saada Eesti kodakondsust, peab olema püsivalt viibinud alalise elamisloa alusel Eestis vähemalt viis aastat enne Eesti kodakondsuse saamise sooviavalduse esitamise päeva ja kuus kuud pärast sooviavalduse registreerimisele järgnevat päeva.

1. Kodakondsuse seadus vaidlusaluses redaktsioonis tõepoolest ei sätesta, mida mõista § 6 p-s 21 nimetatud püsivalt Eestis elamise all. Samas on Kodakondsuse seaduse kehtivas redaktsioonis säilinud varasema redaktsiooni § 6 p 2 terminoloogiat kasutav § 11, mis sätestab: "Püsivalt Eestis viibimine käesoleva seaduse mõistes on seaduslik Eestis viibimine vähemalt 183 päeva aastas, kusjuures Eestist eemalviibimine ei või aastas ületada 90 päeva järjest." Seaduseelnõu 883 seletuskirjas ("V Seaduse mõjud") märgiti: "
2. Kodakondsuse seaduse § 6 ja § 33 muutmisega viiakse kodakondsuse seadus kooskõlla välismaalaste seaduse ja Euroopa Liidu kodaniku seadusega. Seadusega ei leevendata ega karmistata Eesti kodakondsuse saamise tingimusi, mistõttu välismaalaste jaoks, kes soovivad Eesti kodakondsust taotleda, midagi ei muutu." Seega oli seadusandja tahe

§ 6

uue redaktsiooni kehtestamisel suunatud senise olukorra säilitamisele, kuid tähelepanuta jäi vajadus korrastada § 11 terminoloogiat. Kolleegium on seisukohal, et sellises olukorras puuduvad takistused

§ 11kohaldamiseks.

13. Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ei kasutanud vaidlustatud otsuse põhjendamisel siiski

§ 11

, vaid VMS § 42, mis sätestab: "Püsivaks Eestis elamiseks loetakse Eesti kodaniku või Eestis elamisluba omava välismaalase Eestis viibimist vähemalt 183 päeva aastas." Arvesse võttes eeltoodut, olnuks otsuste motivatsioonis korrektne kasutada

§ 11

. Järgnevalt analüüsib kolleegium seda, kas tuginemine vaidlustatud Kodakondsus- ja Migratsiooniameti otsuses VMS §-le 42 iseenesest toob kaasa otsuse tühistamine.

1. Põhiseaduse § 8 lg 5 sätestab, et kodakondsuse saamise tingimused sätestab Kodakondsuse seadus. Kodakondsuse seadus on Põhiseaduse 104 lg 2 p 1 järgi seadus, mille vastuvõtmiseks ja muutmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus, s.o nn konstitutsiooniline seadus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis
2. veebruari
3. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-98 järgmist: "Konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisvaldkonda kuuluvate suhete reguleerimine lihtseadustega on põhiseadusevastane. Konstitutsioonilistes seadustes pole lubatud viitenormid lihtseadustele ega delegatsiooninormid täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis oma olemuselt kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisesemesse." Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei saa aga siit järeldada, et konstitutsioonilises seaduses on üldse keelatud viitenormid lihtseadusele ning delegatsiooninormid. Sellised normid on lubatavad, kui vastava küsimuse reguleerimine ei ole olemuslikult konstitutsioonilise seaduse reguleerimisese, samuti siis, kui konstitutsioonilises seaduses pole mõistlik korrata lihtseaduses sätestatut ning kordamata jätmise tõttu ei kannata õigusselgus. Seepärast on kolleegium seisukohal, et konstitutsioonilises seaduses kasutatud määratlemata õigusmõisteid saab analoogia korras sisustada teiste seaduste abil. Nii on sagedased juhtumid, kus konstitutsioonilises seaduses teadlikult ja paratamatult kasutatakse teiste seaduste mõisteaparatuuri või tehakse viiteid teistele seadustele. Näiteks kõneleb

§ 6

p 23 registreeritud elukoha omamisest Eestis, pidades silmas elukohta Rahvastikuregistri seaduse mõttes. Riigikogu valimise seaduse § 4 lg 6 keelab kaadrikaitseväelasel kandideerida Riigikogu liikmeks. Kaadrikaitseväelase mõiste on aga avatud Kaitseväeteenistuse seaduses. Halduskohtumenetluse seadustik ja Tsiviilkohtumenetluse seadustik jätavad kohtusse pöördumisel tasumisele kuuluva riigilõivu määramise Riigilõivuseaduse hooleks. Tegelikult on samasugusel seisukohal ka kassaator, kui ta väidab, et Kodakondsuse seaduses tuleb elukoha all mõista sama, mida mõistetakse Tsiviilseadustiku üldosa seaduses ja Rahvastikuregistri seaduses. Eestis püsiva elamise määratlus ei kuulu kolleegiumi arvates olemuslikult Kodakondsuse seaduse spetsiifilisse reguleerimisalasse, sest kolleegium ei näe põhjendusi, miks Eestis püsiva elamise mõiste Kodakondsuse seaduse mõttes peab erinema Eestis püsiva elamise mõistest Välismaalaste seaduse mõttes. 15.

§ 11ja VMS § 42 on sisult lähedased normid.

Kuid VMS § 42 on isikule soodsam kui

§ 11

, kuna VMS § 42 ei seosta püsivat Eestis elamist nõudega aastas mitte viibida Eestist eemal üle 90 päeva järjest. Seetõttu ei saa ebaõige õigusliku aluse kohaldamine, kui see ei too kaasa otsuse tegemist isiku kahjuks, iseenesest olla Kodakondsus- ja Migratsiooniameti ning kohtute otsuste tühistamise põhjuseks. Teistsugune oleks olukord siis, kui rikutud on isiku põhiõigusi. Kuna kohaldatud VMS § 42 pole määratud reguleerima antud ühiskondlikku suhet, siis ei saaks kolleegium kahtluse korral, et on rikutud isiku õigusi, alustada üldkogus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust nimetatud sätte suhtes. Nimelt on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

1. märtsi
2. a otsuses asjas nr 3-4-133-05 leidnud, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei saa Riigikohus analüüsida kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide Põhiseadusele vastavust. Sätte põhjendamatu kohaldamisega on halduskolleegiumi arvates tegemist ka juhul, kui asja reguleeriva sätte olemasolu korral kohaldatakse ilmselgelt vale sätet. Halduskolleegiumi arvates tähendab see seda, et järelevalve kolleegium ei analüüsi valesti kohaldatud sätet ja kohtumäärus, millega järelevalvemenetlus sellise sätte suhtes algatati, oleks ebaõige. Kuna asjassepuutuvaks sätteks on

§ 11

, siis saaks alustada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust selle sätte suhtes. Seega kui kolleegiumil tekiks põhjendatud kahtlus, et

§ 11

on põhiseadusevastane, siis kuuluks Kodakondsus- ja Migratsiooniameti vaidlustatud otsus tühistamisele põhjendusel, et ebaõige normi kohaldamine takistab kolleegiumil algatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust HKMS § 70 lg 11 alusel. Riigikohtu halduskolleegiumil puuduks võimalus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus sätte suhtes, mis on asjassepuutumatu seetõttu, et seda on antud suhtele ebaõigesti kohaldatud.

1. Kassaator väidab, et kohtud on rikkunud menetlusõigust, tõlgendades valesti tõendeid, millest nähtub, et M. Kilic elab Eestis. Vastustaja pole esitanud tõendeid, et M. Kilic ei ela Eestis. Kassaatori arvates on halduskohus rikkunud HKMS § 25 lg-d 2 ja 3, rajades otsuse asjaolule, mida pole tõendatud. Kolleegium selle väitega ei nõustu. Kohtud ei ole tegelnud sellega, kas M. Kilic elab või ei ela Eestis. Kohtud on lähtunud vaidluse all mitteolnud asjaolust, et M. Kilic on viimase viie aasta jooksul Eestist eemal viibinud rohkem kui 183 päeva aastas.
2. Järgnevalt analüüsib kolleegium

§ 6

p 21 mõju kassaatori poolt nimetatud subjektiivsetele õigustele, omistamata tähendust sellele, millises seaduses on sätestatud vähemalt 183-päevane Eestis elamise või viibimise nõue. 18. Kassaator väidab, et

§-s 6 sätestatud elukoht tuleb samastada elukohaga, mille sätestab TsÜS § 14.

§ 6viitab elukoha registreerimisele, mis omakorda viitab rahvastikuregistrile.

Vastavalt Rahvastikuregistri seaduse §-dele 391 ja 40 registreeritakse rahvastikuregistris isiku elukoht. Seega on kodakondsuse saamise eelduseks elukoht ja elukoha all mõeldakse sama, mida Tsiviilseadustiku üldosa seaduses ja Rahvastikuregistri seaduses. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Elukoht TsÜS § 14 mõttes ja Rahvastikuregistri seaduse §-de 391 ja 40 mõttes ei oma õiguslikku tähendust

§ 6

p 21 kohaldamisel, sest Eestis registreeritud elukoha omamise nõue on naturalisatsiooni iseseisva tingimusena sätestatud § 6 p-s 23, mille järgi välismaalane, kes soovib saada Eesti kodakondsust, peab omama registreeritud elukohta Eestis. 19. Kassaator seostab mitmes väites

§ 6p 21 liikumisvabadusega, väites, et nimetatud säte piirab liikumisvabadust.

Eraldi väidab kassaator, et

§ 6p-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on vastuolus Põhiseaduse §-ga 34.

M. Kilic valis elukohaks Rae valla Eestis ja vastustaja ei tunnista seda. Kassaator väidab, et seega ei saa M. Kilici õigust valida elukohta ja vabalt liikuda piirata 5 aasta jooksul enne kodakondsuse saamise taotluse esitamist. Põhiseaduse § 34 tagab igaühele, kes viibib seaduslikult Eestis, õiguse vabalt liikuda ja elukohta valida. Põhiseaduse § 9 lg 1 järgi on Põhiseaduses loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Kolleegium on seisukohal, et kuna M. Kilicil on pikaajalise elaniku elamisluba, siis ei saa Eesti kodakondsuse puudumine rikkuda Põhiseaduse §-s 34 sätestatud liikumisvabadust. Põhiseaduse § 34 järgi puudub kodakondsusel ja liikumisvabadusel otsene seos. Täiendavalt märgib kolleegium seda, et Põhiseaduse § 34 toimeala piirdub Eesti territooriumiga ega puuduta Eestist väljasõitu, Eestist lahkumist ega liikumise väljaspool Eestit. Ka ei nähtu asja materjalidest, et M. Kilici liikumisvabadust ja õigust valida elukohta on piiratud viie aasta jooksul enne kodakondsuse saamiseks sooviavalduse esitamist. Haldusmenetluses ega kohtumenetluses pole kahtluse alla seatud, et M. Kilic on elukohaks valinud Rae valla. Kuna kodakondsus pole seotud liikumisvabadusega, siis ei nõustu kolleegium kassaatori väitega, et

§ 6

p-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on analoogiline elukohast lahkumise keeluga, mida kriminaalmenetluses kohaldatakse tõkendina. 20. M. Kilic väidab, et kodakondsuse nõue takistab tal töötada Eesti lipu all sõitva laeva kaptenina, mis on vastuolus PS §-s 29 sätestatud tegevusala valiku vabadusega. Laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse § 3 sätestab: "

§ 6

p 21, vaid Laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse § 3, milles sätestatud tingimustele M. Kilic ei vasta. Kui vabadusõiguse kasutamise vahetuks takistuseks on nn lihtseadus, siis tuleb vaidlustada selle, mitte aga Põhiseaduse § 104 lg-s 2 nimetatud seaduse põhiseadusevastasust. Kui M. Kilic soovib töötada Eesti lipu all sõitval laeval kaptenina, siis tuleb tal omandada Eesti kodakondsus või saavutada Laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse § 3 põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks tunnistamine osas, milles see säte välistab pikaajalise elaniku elamisluba omaval isikul töötamise sellise laeva kaptenina. Käesolevas kohtumenetluses ei saa nimetatud sätte põhiseaduspärasust hinnata, sest vaidluse all on kodakondsuse omandamine, mitte aga tööle võtmisest keeldumine.

1. Kassaator väidab, et kui perekond soovib koos reisida ja üks perekonnaliige pole Euroopa Liidu kodanik, siis kehtivad sellele pereliikmele nõuded, mis põhjustavad liikumisvabaduse piiranguid. M. Kilic nimetab kohustust vajadusel liituda Türgi relvajõududega, sest Türgis on kõik meessoost isikud praktiliselt eluaegselt sõjaväekohustuslased. Kolleegium möönab, et Euroopa Liidu kodakondsuse puudumine võib küll reisimisel kaasa tuua mõningaid ebamugavusi, kuid nende intensiivsus pole selline, et see tingiks Kodakondsuse seaduses sätestatud ühe või teise naturalisatsiooni tingimuse põhiseaduspärasuse kahtluse alla seadmise. Kolleegium on seisukohal, et kohtuotsuses ei saa seaduse põhiseadusevastasust põhjendada sellega, et Eesti kodakondsuse puudumise tõttu peab isik mõnda riiki sisenemiseks hankima viisa, samuti sellega, et Eesti kodakondsuse puudumise tõttu peab isik kodakondsusjärgses riigis läbima sõjaväeteenistuse, mistõttu ta ei soovi siseneda kodakondsusjärgsesse riiki.
2. Kassaator väidab, et abikaasal peab olema võimalus saada teise abikaasaga sama kodakondsus, kui abikaasad elavad samas riigis. Seejuures ei saa abikaasale kodakondsuse andmisel nõuda senisest tegevusalast loobumist, kui see pole vastuolus heade kommetega ega ohusta riigi julgeolekut. Kolleegium on seisukohal, et Põhiseaduse §-st 8, mis sätestab Eesti kodakondsuse alused, ja §-st 26, mis sätestab perekonnaelu puutumatuse, ei tulene õigust omandada abikaasaga sama kodakondsus. Sellist õigust ja riigi vastavat kohustust ei sätesta ka Eesti suhtes jõus olevad välislepingud ega rahvusvaheline tavaõigus.
3. Kassaator väidab, et

§ 6p 21 rikub Põhiseaduse § 35.

Kolleegium selle väitega ei nõustu. Põhiseaduse § 35 sätestab igaühe õiguse lahkuda Eestist ning võimaluse piirata seda õigust kohtu- ja kohtueelse menetluse tagamiseks ja kohtuotsuse täitmiseks. Põhiseaduse § 124 lg 3 annab täiendava võimaluse piirata Eestist lahkumise õigust kaitseväelase puhul.

§ 6p 21 ei ole seotud õigusega lahkuda Eestist.

Eesti kodakondsuse puudumine ei saa M. Kilici puhul olla asjaoluks, mis takistab Eestist lahkumist. Seda, et

§ 6p 21 ei takista M.

Kilici lahkumist Eestist, näitab juba asjaolu, et ta töötab Saksamaa äriühingus laevakaptenina, omades pikaajalise elaniku staatust Eestis. 24. Kassaator väidab, et

§ 6

p-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on vastuolus Põhiseaduse §-dega 12 ja 29 ning diskrimineerib M. Kilicit tegevusala järgi. Veel väidab kassaator, et

§ 6

p-s 21 sätestatud liikumisvabaduse piirang on vastuolus Põhiseaduse §-ga 26, et diskrimineeriv on regulatsioon, mis tõkestab Eesti kodaniku abikaasale kodakondsuse andmise lähtuvalt abikaasa tegevusalast. 25. Põhiseaduse § 12 lg 1 esimene lause sätestab, et kõik on seaduse ees võrdsed. Sama paragrahvi lõike 1 teine lause keelab diskrimineerimise rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Põhiseaduse § 12 lg 1 esimene lause tagab õigusliku võrdsuse. Kolleegium märgib, et

§ 6

p 21 laieneb üldkorras naturalisatsiooni taotlevatele isikutele ühtmoodi võrdselt ega näe ette kellegi erinevat kohtlemist sõltuvalt sellest, kellena või kus isik töötab. Seega ei saa väita, et

§ 6p 21 diskrimineerib M.

Kilicit tegevusala järgi. 26. Järgnevalt kontrollib kolleegium seda, kas käesoleval juhul on tegemist diskrimineerimisega nn neutraalse tunnuse alusel. Lahendamist vajab küsimus, kas põhiseaduspärane on see, et kõigi

§ 6

alusel kodakondsust taotlevate isikute suhtes kohaldatakse

§ 6p 21.

27. M. Kilic kuulub välismaalaste hulka, kes on valinud endale väljaspool Eestit sellise töökoha, mille tööaja režiim ei võimalda aastas Eestis elada vähemalt 183 päeva. Teise isikute gruppi kuuluvad välismaalased, kes on aastas Eestis elanud vähemalt 183 päeva. Kõigile

§ 6

alusel kodakondsust taotlevatele isikutele ühtviisi laienev

§ 6

p 21 paneb kodakondsuse taotlejad sooviavalduste menetlemisel erinevasse olukorda. Teise gruppi kuuluva isiku sooviavaldust Eesti kodakondsuse omandamiseks menetletakse, kui isik vastab

§-s 6 sätestatud muudele tingimustele, esimesse gruppi kuuluva isiku sooviavalduse menetlus aga lõpetatakse põhjendusega, et isik ei ole Eestis püsivalt elanud. Lõppkokkuvõttes tähendab

§ 6

p 21 seda, et isik, kes ei vasta selles sättes nimetatud tingimustele, kuid vastab

§-s 6 sätestatud muudele tingimustele ning seaduse teiste sätetega kehtestatud tingimustele, ei saa kodakondsust; isik, kes vastab Kodakondsuse seaduse kõigi sätetega kehtestatud tingimustele, saab kodakondsuse. Riigil ei ole keelatud kõrvaldada või leevendada õiguslikust võrdsusest tulenevat faktilist ebavõrdsust õiguslike meetoditega. Teatud juhtudel on see suisa kohustuslik. Näiteks on Riigikohtu üldkogu pidanud põhiseadusevastaseks regulatsiooni, mille järgi kodakondsuse taotlemisel ei vabastatud keeleeksamist halva kuulmisega isikut, mistõttu viimane pidanuks keeleeksami tegema võrdselt normaalse kuulmisega isikutega (10. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-3-1-47-03). Seepärast vajab lahendamist küsimus, kas M. Kilic kuulub sellisesse gruppi, kelle suhtes on

§ 6p 21 kohaldamine põhiseadusevastane.

1. Kolleegium lähtub sellest, et naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum ning sellest johtuvalt kohtutel piiratud kontrollipädevus. Kolleegium märgib, et ka rahvusvaheline õigus, sealhulgas riigile siduvad välislepingud, annab siseriiklikule seadusandjale naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimuste kehtestamisel suure otsustamisruumi. Ometi, tulenevalt Põhiseaduse § 12 lg 1 teisest lausest on naturalisatsiooni tingimuste kehtestamisel diskrimineerimine keelatud. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et olulisteks põhiõigusteks, mida seadusandja kodakondsuse reguleerimisel peab arvestama, on võrdsuspõhiõigus ja diskrimineerimise keeld Riigikohtu üldkogu on leidnud, et ebavõrdseks kohtlemiseks peab olema mõistlik põhjus ja kui selleks mõistlikku põhjust pole, siis on tegemist meelevaldse ebavõrdse kohtlemisega, mis on vastuolus PS § 12 lg 1 esimese lausega (
2. detsembri
3. a otsus asjas nr 3-3-1-47-03, p-d 23 ja 27;
4. jaanuari
5. a otsus asjas nr 3-3-1-101-06, p-d 13 ja 20). Kolleegium on seisukohal, et ka ebavõrdsete võrdseks kohtlemiseks peab mõistlik põhjus olema. Kolleegium märgib, et Riigikohtu praktika Põhiseaduse § 12 lg 1 kohaldamisel annab naturalisatsiooni korras kodakondsust taotlevale isikule suurema kaitse diskrimineerimise vastu kui annaks Eesti suhtes jõus mitteolev Kodakondsuse Euroopa konventsioon, mille artikli 5 lg 1 sätestab, et osalisriigi kodakondsust käsitlevaid eeskirju kohaldatakse kõigile samamoodi ning nendega ei tohi kehtestada erisuguseid nõudeid soo, usutunnistuse, rassi, nahavärvuse või etnilise kuuluvuse alusel. Nii on Riigikohtu üldkogu lugenud Põhiseaduse § 12 lg-ga 1 vastuolus olevaks kuulmispuude mittearvestamist kodakondsuse saamise keeleeksami sooritamisel (
6. detsembri
7. a otsus asjas nr 3-3-1-47-03) ning pidanud võimalikuks analüüsida seda, kas Kodakondsuse seaduse säte, mille järgi Eesti kodakondsust ei anta ega taastata isikule, kes on töötanud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, on kooskõlas PS § 12 lg-ga 1 (
8. jaanuari
9. a otsus asjas nr 3-3-1-101-06). Kolleegiumi arvates on

§ 6p 21 kehtestamiseks olemas mõistlikud põhjendused.

Need seonduvad kodakondsuse instituudi olemusega. 29. Esiteks, üldtunnustatud on, et kodakondsus on isiku ja riigi vaheline püsiv seos.

§ 6

p-s 21 sätestatud tingimuse täitmine näitab üldkorras naturalisatsiooni sooviva isiku tahet siduda end püsivalt Eesti riigiga ning võimaldab eeldada tema integreerumist Eesti ühiskonda ning õigussuhetesse. Kolleegium märgib, et ka pikaajalise elaniku staatuse andmisel lähtutakse muu hulgas ka paiksustsensusest, mis on sarnane

§ 6p-s 21 sätestatuga.

Ehkki kodakondsuse andmine ja pikaajalise elaniku staatuse andmine toimuvad erinevatel õiguslikel alustel, ei saa kolleegiumi arvates põhjendada seda, miks peavad Eesti kodakondsuse andmisel paiksustsensuse osas olema leebemad tingimused, kui nõuab pikaajalise elaniku staatuse andmiseks direktiiv 2003/109/EÜ. Eesti kodakondsus annab ühtlasi ka Euroopa Liidu kodakondsuse. Pikaajalise elaniku staatuse andmisel sellist õiguslikku tagajärge pole. 30. Teiseks, kodakondsus toob kaasa kohustusi mõlemale poolele.

§ 6

p 21 kehtestamise põhjuse mõistlikkuse hindamisel tuleb arvesse võtta ka Põhiseadust ja Kodakondsuse seaduse teisi sätteid. Üheks kodakondsuse andmist välistavaks asjaoluks on

§ 21

lg 1 p 2 järgi see, et isik ei järgi Eesti põhiseaduslikku korda või ei täida Eesti seadusi. Selleks et kontrollida, kas isik järgib Eesti põhikorda ja Eesti seadusi, on täiesti sobilik seada naturalisatsiooni tingimuseks püsiv elamine Eestis. Kaheldamatult aitab püsiv Eestis elamine tõhusalt kaasa selle tuvastamisele, kas isik vastab

§ 21lg 1 p 2 nõuetele, s.o kas ta järgib Eesti põhikorda ja Eesti seadusi.

Raskendatud või sootuks võimatu on Eesti õiguskorrast kinnipidamise hindamine juhtudel, kui isik viibib püsivalt väljaspool Eestit. Veendumus naturalisatsiooni korras kodakondsuse taotleja õiguskuulekusest omab tähtsust seepärast, et kodakondsus loob riigile ka kohustusi. Üheks kohustuseks on Eesti riigi kohustus kaitsta oma kodanikku ka välisriikides (Põhiseaduse § 13 lg 1 teine lause). Ka selline riikidevahelist suhtlust puudutav kohustus õigustab vaidlusalust tsensust.

1. M. Kilic kirjutab kassatsioonkaebuses, et kodakondsuse saamise eelduseks seatakse tema puhul loobumine tööst Saksa laeva kaptenina, mis tagab väga hea materiaalse kindlustatuse. Kolleegium on seisukohal, et kuna naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamine on privileeg, siis ei ole selle andmise tingimuste vaidlustamise kohaseks põhjenduseks see, et kodakondsuse saamise nimel tuleb loobuda tulusast töökohast välismaal.
2. Kassaator väidab, et

§ 6

lg 21 eesmärkide saavutamiseks pole aasta jooksul vähemalt 183 päeva Eestis elamise nõue paslikum ja vajalikum kui paindlikum nõue, mille puhul hinnataks püsivalt Eestis elamist üksikjuhtumipõhiselt. Seega on kassaator seisukohal, et

§ 6

p 21 on põhiseadusevastane kaalutlusruumi mittevõimaldamise tõttu, s.o ebaproportsionaalne. Kolleegium on seisukohal, et kaalumisruum seaduste kohaldamisel on vajalik inimväärikuse tagamiseks ning vabadusõiguste kaitseks. Kaalutlusruumi mittevõimaldava õigusliku regulatsiooni proportsionaalsust tuleb kontrollida vabadusõigustesse sekkumise puhul. Võrdsuspõhiõiguste puhul tuleb regulatsiooni proportsionaalsust kontrollida, kui võrdsusõigus on seotud vabadusõiguse kasutamisega. Kui võrdsuspõhiõigus pole seotud vabadusõiguse kasutamisega, siis piirdutakse õigusliku regulatsiooni põhiseaduspärasuse kontrollimisel mõistliku põhjuse leidmisega. Käesolevas asjas pole leidnud kinnitust, et

§ 6

p 21 on tõkkeks kassaatori poolt nimetatud vabadusõiguste (Põhiseaduse §-d 26, 29, 34 ja 35) kasutamisel. Võrdsuspõhiõigusse sekkumise osas leidis kolleegium, et

§ 6p 21 kehtestamisel on mõistlik põhjus olemas.

Kolleegium märgib, et kaalutlusõiguse puudumine

§ 6

p 21 kohaldamisel ei muuda praegusel juhul isikut riigivõimu objektiks ega ole vastuolus inimväärikuse põhimõttega. M. Kilicil, teades kodakondsuse saamise tingimusi, oli ja on võimalik siduda end püsivalt Eestiga

§ 6

p 21 nõuete kohaselt.

§ 6

p 21 ei muutu põhiseadusevastaseks seetõttu, et isik ei soovi oma staatust muuta materiaalsetel kaalutlustel. 33. Ei saa välistada, et võimalik on leida

§ 6

alusel naturalisatsiooni taotleva isiku Eestiga püsiva seose ning Eesti ühiskonda ja õigussuhetesse integreerumise kindlakstegemiseks teistsuguseid mooduseid, kui näeb ette kehtiv seadus. Kuid

§ 6p-s 21 sätestatud tingimusel on mõistlik põhjus olemas.

Üldkogu on

1. mai
2. a otsuses asjas nr 3-4-1-3-07 leidnud, et igasugune õigusliku regulatsiooni ebatäiuslikkus ei ole põhiseadusevastane (punkt 50).
3. M. Kilici kassatsioonkaebus jääb rahuldamata. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann