RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM MÄÄRUS Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetluse alus Asja läbivaatamine RESOLUTSIOON 3-4-1-15-08 9. detsember 2008 Eesistuj

) § 22 lõike 12 alusel avalduse temale kuuluva kinnistuga (asukohaga Tallinnas Taara 6) piirneva maa ostueesõigusega erastamiseks.

1. juunil 2006 müüs A. Vilbo Taara 6 kinnistu Ivar Kohvile. Harju maavanem andis
2. aprilli
3. aasta korraldusega nr 727-k Tallinna Linnavalitsusele loa Taara 6 kinnistuga piirneva reformimata riigimaa erastamiseks

§ 22lõike 12 alusel.

1. veebruaril 2008 teatas Tallinna Maa-amet vastuseks I. Kohvi järelepärimisele, et kõnealuse maa erastamise käigus on avaldanud selle erastamise soovi ka Taara 6a kinnisasja pärija, kes on
2. märtsil 2008 kantud kinnistusraamatusse kaasomanikuna ning seetõttu tuleb määruse kohaselt saata teatis maa erastamise võimaluse kohta ka teisele kaasomanikule.
3. Tallinna Halduskohus rahuldas I. Kohvi kaebuse ja tunnistas õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse toimingud Taara 6 kinnistuga piirneva maa ostueesõigusega erastamisel ning tegi Tallinna Linnavalitsusele ettekirjutuse esitada I. Kohvile piiride kulgemise ettepanek ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.
4. I. Kohvi kaebuse rahuldamiseks tunnistas Tallinna Halduskohus põhiseaduse (PS) § 3 lõike 1 esimese lausega ja põhiseaduse § 87 punktiga 6 vastuolus olevaks ning jättis kohaldamata määruse § 1 lõike 4, § 6 lõike 2, § 6 lõike 3 esimese lause ja § 6 lõike 1 esimese lause tekstiosad "[---] ja kõigile teistele piirnevate kinnisasjade omanikele [---] ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks." HALDUSKOHTU JA MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5. Halduskohus leidis, et määruse § 1 lõige 4, § 6 lõige 2, § 6 lõike 3 esimene lause ja § 6 lõike 1 esimese lause tekstiosad "[---] ja kõigile teistele piirnevate kinnisasjade omanikele [---] ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks" on vastuolus

§ 40lõike 1 neljandas lauses sätestatud tähtajaga.

Vabariigi Valitsus väljus seega määrust andes

§ 22

lõikes 12 sätestatud volitusnormi piiridest, misõttu on määrus vastuolus ka PS § 3 lõikega 1 ja § 87 punktiga 6.

§ 40

lõike 1 neljandas lauses on kirjas, et maa erastamise avaldusi

§ 22lõike 12 alusel võetakse vastu 1.

juunini 2006.

§ 22

lõige 12 sätestab: "Kui eraomandis oleva kinnisasjaga piirneval maal ei ole võimalik moodustada iseseisvalt kasutatavat kinnisasja, on piirnevate kinnisasjade omanikel õigus taotleda selle maa erastamist liitmiseks oma kinnisasjaga. Maa erastamisel käesoleva lõike alusel määratakse erastamishind maa ostueesõigusega erastamisega samadel alustel ning erastamine toimub maavanema loal Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras." Seega on

§ 22

lõikes 12 nimetatud maa erastamiseks avalduste esitamise tähtaeg seaduses lõplikult ja tingimusteta kindlaks määratud ning Vabariigi Valitsusel puudus volitus seda tähtaega pikendada. 6. I. Kohv leiab, et määruse § 1 lõige 4 ja § 6 lõige 1 on vastuolus nii

§-ga 40 kui seeläbi ka PS § 3 lõikega 1 ja § 87 punktiga 6.

§ 40

lõike 1 kohaselt võetakse maa erastamise avaldusi sama seaduse § 22 lõike 12 alusel vastu

1. juunini
2. Seadus ei sätesta sellele normile ühtki erandit ega anna Vabariigi Valitsusele delegatsiooninormi tähtaja pikendamiseks. Määruse § 1 lõike 4 ja § 6 lõike 1 alusel kohaldatakse seda tähtaega üksnes
3. juuniks 2006 erastamisavalduse esitanud kinnisasjade omanikele. Sätestades määruses, et seaduses sätestatud tähtajaks avalduse esitamata jätnud piirnevate kinnisasjade omanikel on omakorda uus tähtaeg erastamisavalduste esitamiseks, kehtestas Vabariigi Valitsus seadusest madalamalseisva õigusaktiga lisatingimuse. Kuna see tingimus ei tulene seadusest, väljus Vabariigi Valitsus volituse piiridest.
4. Tallinna Linnavalitsus leiab, et määruse sätted on kooskõlas

§ 22

lõike 12 kehtestamise eesmärgi ja mõttega, ei ületa selles sättes sisalduva volitusnormi piire ega ole vastuolus

§ 40lõikega 1.

Tallinna Linnavalitsuse arvates tuleb määrust tõlgendada nõnda, et selle § 1 lõike 4 ja § 3 lõike 1 alusel esitatava taotluse näol ei ole tegemist mitte erastamisavaldusega, vaid taotlusega algatada menetlus, mille käigus selgitatakse välja, kas taotluse objektiks olev maa vastab

§ 22lõike 12 nõuetele.

Määruse § 1 lõike 4 eesmärk on täpsustada määruse § 3 lõike 1 sisu, mille kohaselt linna- või vallavalitsus algatab kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa piiride väljaselgitamise menetluse kas ise või kinnisasja omaniku 1. juuniks 2006 esitatud taotluse alusel. Tallinna Linnavalitsus juhib tähelepanu sellele, et linna- või vallavalitsusele ei ole menetluse algatamiseks tähtaega kehtestatud, mis annab võimaluse maad erastada ka juhul, kui ükski piirnevate kinnisasjade omanikest ei ole esitanud taotlust

§ 40lõikes 1 sätestatud 1.

juuniks 2006. Halduskohus on jätnud nimetatud asjaolu tähelepanuta, kui ta leidis, et

§ 22

lõike 12 alusel on võimalik maad erastada vaid neil, kes esitasid avalduse mainitud tähtajaks. Sellisest järeldusest tulenevalt ei oleks nn maaribasid võimalik erastada, kui menetlus algatatakse linna- või vallavalitsuse enda algatusel ja maatükiga piirnevate kinnistute omanikud ei ole esitanud 1. juuniks 2006 vastavasisulist taotlust. Niisugune tõlgendus läheks vastuollu

§ 22lõike 12 eesmärgiga likvideerida maareformi käigus tekkinud vead.

1. Justiitsminister on arvamusel, et määruse halduskohtus kohaldamata jäetud sätted on vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lause ja PS § 87 punktiga
2. Määrus on kehtestatud

§ 22

lõike 12 ja § 23 lõigete 5 ja 6 alusel, milles ei sisaldu volitust jätta kohaldamata

§ 40

lõike 1 kolmandas lauses sätestatud avalduste esitamise tähtaeg ega volitust sätestada selleks uus tähtaeg. Seaduses sisalduva volitusnormi ulatuse ja eesmärgi niisuguse eiramise tõttu on määruse kõnesolevad sätted vastuolus seaduslikkuse põhimõttega, mis tuleneb PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja mille kohaselt peab madalama õigusjõuga norm olema kooskõlas kõrgema õigusjõuga normiga, ning PS § 87 punktiga 6, mille kohaselt annab Vabariigi Valitsus määruseid seaduse alusel ja täitmiseks. 9. Keskkonnaministri hinnangul ei ole Tallinna Halduskohtu otsusega kohaldamata jäetud sätted vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lausega ega PS § 87 punktiga 6. Vabariigi Valitsus ei ületanud oma pädevust, kuna määrus ei pikendanud

§ 40lõike 1 neljandas lauses sätestatud tähtaega taotluse esitamiseks.

Halduskohus on jõudnud vastupidisele seisukohale, kuna ta ei järginud

§ 22

lõike 12 mõtet ega tõlgendanud õigesti

§ 40

lõike 1 neljandat lauset.

§ 22

lõiget 12 tuleb keskkonnaministri hinnangul tõlgendada selliselt, et isikul on selle alusel üksnes õigus taotleda, et kohalik omavalitsus algataks kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa piiride väljaselgitamise menetluse. Maa (ehk nn riba) erastamise eeldus saab tekkida üksnes juhul, kui maavanem annab määruse kohaselt erastamiseks loa. Taotluse esitamine ega maavanema luba ei anna isikule subjektiivset õigust nõuda, et see maa erastataks üksnes temale, vaid annab (pärast seda, kui kohalik omavalitsus on loateate edastanud) kõigile piirnevate kinnisasjade omanikele õiguse esitada avaldus selle maa erastamiseks, millele järgneb maa jagamise menetlus.

§ 22

lõige 12 kätkeb endas põhiseaduses sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rakendust. Selle sätte mõte on võimaldada kõigil piirnevate kinnisasjade omanikel (kes on juba kasutanud oma eelisõigust omandada maa omandireformi aluste seaduse või maareformi seaduse alusel) võrdsetel alustel iseseisva kasutusotstarbeta maa liitmist oma kinnisasjaga.

§ 40

lg 1 neljandas lauses antud avalduste esitamise tähtaega tuleb keskkonnaministri hinnangul mõista selliselt, et see sätestati maareformi lõpuleviimise kiirendamise eesmärgil eeskätt selleks, et koguda kokku taotlused nendelt isikutelt, kellele teadaolevalt või kelle arvates neile kuuluvate kinnistustega piirnevad või kelle kinnistute vahel paiknevad võimalikud kinnisasjaga liitmiseks sobivad maad. Niisuguste taotluste esitamise järel pidi kohalik omavalitsus välja selgitama, kas nimetatud maatükid vastavad

§ 22lõike 12 ja määruse tunnustele.

Keskkonnaminister lisab, et 1. juunil 2006, kui Taara 6 kinnistu endine omanik esitas maa erastamise avalduse, ei olnud tal võimalk teada, kas vaidlusalune maatükk oli käsitatav nn ribana

§ 22lõike 12 tähenduses.

Nimelt ei olnud selleks ajaks praeguse Pargi 33 kinnisasja maareform veel lõppenud ja vaidlusalune maatükk oli osa reformimata riigimaast.

§ 22

lõike 12 alusel antud määrus ei pikendanud seega

§ 40lg 1 neljandas lauses sätestatud tähtaega.

Kui järgida halduskohtu seisukohta, et nn riba juurdeerastamise õigus on vaid isikutel, kes on avalduse esitanud

§ 40

lg 1 neljandas lauses sätestatud ajaks, ei saaks maareformi lõpule viia, kuna niisuguses olukorras ei oleks isikutel võimalik avaldada soovi erastada ribasid, mille reformimise menetlus toimub kohaliku omavalitsuse algatusel. 10. Õiguskantsler leiab, et määruse § 6 lõike 1 lauseosa "ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks" on vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 87 punktiga 6 ning

§ 22lõike 12 teise lausega.

Lisaks leiab õiguskantsler, et määruse § 6 lõike 1 osundatud lauseosa kehtetuks tunnistamise korral on § 6 lõige 2 ja § 6 lõike 3 esimene lause vastuolus PS § 13 lõikega 2 (õigusselguse põhimõte). Õiguskantsler märgib määruse § 1 lõike 4 kohta, et see säte ei ole asjassepuutuv. Selle olemasoluta jääksid endiselt kehtima

§ 22

lõike 12 esimene lause ja

§ 40

lõige 1, mille kohaselt saab piirneva kinnisasja omanik esitada avalduse erastamismenetluse algatamiseks

1. juunini
2. Määruse § 6 lõike 1 esimese lause osa "ja kõigile teistele piirnevate kinnisasjade omanikele" ei ole õiguskantsleri arvates samuti asjassepuutuv, kuna see käsitleb linna- või vallavalitsuse teavitamiskohustust ega loo õiguslikke järelmeid. Selle sätte põhiseaduspärasus ei mõjuta asjas langetatavat otsust. Õiguskantsleri arvates on asjassepuutuv määruse § 6 lõike 1 esimese lause osa "ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks", kuna see säte võib kaebuse esitanud isiku jaoks tuua kaasa õiguslikke järelmeid. Sellest sättest johtuvalt võib muutuda taotluse esitanud isiku erastamisõiguse ulatus. Õiguskantsleri hinnangul on kohus tõlgendanud seda normi õigesti. Kuna Vabariigi Valitsus võttis erastamiskorra vastu
3. veebruaril 2007, ei ole kõnealust lauseosa võimalik tõlgendada nii, et see kehtib vaid nende menetluste kohta, milles pole möödunud

§ 40lõike 1 neljandas lauses sätestatud tähtaeg.

Õiguskantsler leiab täiendavalt, et õigusselguse kaalutlustel tuleb asjassepuutuvateks lugeda ka määruse § 6 lõige 2 ja § 6 lõike 3 esimene lause. Need sätted ei puuduta küll erastamisõigust kui sellist ja nende puudumisel ei tuleks Ivar Kohvi asjas kohtul teisiti otsustada, kuid nende kehtima jäämisel võib tekkida ebaselgus õigusliku tegelikkuse suhtes. Nimelt võib jääda mulje, et kõikidel piirnevate kinnisasjade omanikel on endiselt õigus erastamisavaldust esitada ka pärast taotluse esitamiseks kehtestatud aega. Õiguskantsleri arvates on määruse § 6 lõike 1 esimese lause osa "ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks" formaalselt vastuolus põhiseadusega.

§ 22

lõikest 12 ja

§ 40

lõike 1 neljandast lausest tuleneb esiteks volitus kehtestada erastamise kord sellise maa erastamiseks, mis piirneb eraomandis oleva kinnisasjaga ja millest pole võimalik moodustada iseseisvalt kasutatavat kinnisasja. Teiseks tulenevad neist sätteist ka volituse piirid: 1) menetluskord peab võimaldama

§ 22

lõike 12 esimeses lauses sätestatud õiguse realiseerimist, s.t vastav menetluskord on suunitlusega, mis peab aitama eraomandis oleva kinnisasja omanikul erastada tema kinnisasjaga piirnevat maad, millest pole võimalik moodustada iseseisvalt kasutatavat kinnisasja; 2) kõnealuse erastamistaotluse võis

§ 22lõike 12 esimeses lauses nimetatud isik esitada 1.

juunini 2006; 3) erastamiseks peab loa andma maavanem. Määruse § 6 lõike 1 esimese lause osast "ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks" tuleneb erastamistaotluse esitamise õigus ka neile kinnisasja omanikele, kelle kinnisasi piirneb maaga, millel pole võimalik moodustada iseseisvalt kasutatavat kinnisasja, kuid kes pole hiljemalt

1. juuniks 2006 esitanud erastamistaotlust. Õiguskantsleri hinnangul on Vabariigi Valitsus seega määrusega sisuliselt oma pädevust laiendades muutnud kõrgema õiguse sisu ja ületanud sellega volitusnormi piire. PS § 3 lõike 1 esimese lause, PS § 87 punkti 6 ning haldusmenetluse seaduse § 89 lõike 1 ja § 90 lõike 1 kohaselt võib aga Vabariigi Valitsus anda määruseid kooskõlas volituse eesmärgi, sisu ja ulatusega, mille muu hulgas määravad peale volitusnormi enda kindlaks ka seaduse teised, volitusnormi reguleerimisesemega tihedalt seotud sätted. KOHALDAMATA JÄETUD SÄTTED
2. Vabariigi Valitsuse
3. veebruari
4. aasta määruse nr 50 "Maareformi seaduse § 22 lõikes 12 sätestatud maa erastamise kord" (RT I 2007, 21, 105) § 1 lõige 4: ""Maareformi seaduse" § 40 lõikes 1 kehtestatud avalduste esitamise tähtaega kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa erastamiseks kohaldatakse käesoleva määruse § 3 lõikes 1 nimetatud kinnisasja omaniku taotluse esitamisele."
5. Määruse § 6 lõike 1 esimese lause tekstiosad "[---] ja kõigile teistele piirnevate kinnisasjade omanikele [---] ning annab neile ühekuulise tähtaja kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa oma kinnisasjaga liitmiseks erastamise avalduste esitamiseks".
6. Määruse § 6 lõige 2: "Piirneva kinnisasja omanik, kes soovib erastada kinnisasjaga liitmiseks sobivat maad (edaspidi taotleja), märgib esitatavas avalduses andmed kinnisasja kohta, millega liitmist soovitakse, ja järgmised andmed: 1) füüsilise isiku puhul - ees- ja perekonnanimi, isikukood, elukoht ja postiaadress ning temale kuuluva kinnisasja kinnistusregistriosa number; 2) juriidilise isiku puhul - nimi, äriregistri kood, asukoht ja postiaadress, andmed maa erastamise protsessis juriidilist isikut esindama volitatud isiku kohta ning juriidilisele isikule kuuluva kinnisasja kinnistusregistriosa number."
7. Määruse § 6 lõike 3 esimene lause: "Taotleja, kelle käesoleva määruse § 3 lõikes 1 nimetatud taotluse alusel algatati kinnisasjaga liitmiseks sobiva maa piiride väljaselgitamise menetlus, ei pea esitama uut avaldust ja tema varem esitatud taotlus loetakse tähtaegselt esitatud avalduseks." KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kontrollib kõigepealt, kas Tallinna Halduskohtus põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud sätted on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuvad. Selline kontroll on õigustatud ja vajalik, kuna nii PS § 15 lõike 1 kui ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõike 2 kohaselt võib Riigikohus tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks või kehtetuks üksnes asjassepuutuva sätte. Kui säte ei ole asjassepuutuv, pole kohtulahendiga algatatud konkreetne normikontroll lubatav ning taotlus tuleb jätta läbi vaatamata.
9. Riigikohtu praktika kohaselt saab asjassepuutuv olla norm, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Norm on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral. Asjassepuutuvaks saab lugeda üksnes isiku suhtes kohaldatud normi, mis tegelikult reguleerib vaatlusalust suhet või olukorda (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
10. veebruari
11. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-16-06 - RT III 2007, 6, 43, punkt 14).
12. Kolleegium märgib, et kuna asja lahendamisel otsustava tähtsusega õigusnormi leidmiseks peab kohus tuvastama asja lahendamiseks olulise tähtsusega asjaolud, siis eeldab sätte asjassepuutuvuse kontrollimine Riigikohtus erandjuhul ka selle hindamist, kas esialgset õigusvaidlust lahendanud kohus on niisugused asjaolud tuvastanud. Kui Riigikohtul ei oleks sellist õigust, siis võiks kujuneda olukord, kus Riigikohus hindab kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust (vt selle kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
13. märtsi
14. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-33-05 − RT III 2006, 10, 89, punkt 18).
15. Kolleegium on seisukohal, et Tallinna Halduskohus ei ole tuvastanud kõiki asjaolusid, mis võimaldaksid põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses veenduda kohaldamata jäetud sätete asjassepuutuvuses. Esiteks ei nähtu otsusest, et kohus oleks tuvastanud, millise sisuga avalduse Taara 6 endine omanik A. Vilbo ja kaebuse esitaja I. Kohv esitasid. Nende avalduste sisust sõltub aga see, kas ja millal tekkisid kaebuse esitaja erastamismenetlusega seotud õigused. Teiseks ei ole kohus tuvastanud, kas erastamisavalduste väidetava esitamise hetkel oli üheselt selgunud, et Taara 6, Taara 6a ja Pargi 33 kinnisasjade vahele oli jäänud maa, millest ei olnud võimalik moodustada iseseisvalt kasutatavat kinnisasja, mille erastamist oli võimalik taotleda

§ 22lõike 12 alusel.

Riigikohus juhib sellega seoses tähelepanu tõsiasjale, et keskkonnaminister märgib põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses esitatud arvamuses, et Pargi 33 katastriüksus registreeriti maakatastris alles

1. novembril
3. Kolleegium ei saa eelmises punktis viidatud tuvastamata asjaolude tõttu veenduda, et maa erastamise korra kohaldamata jäetud sätted on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Kolleegiumil ei ole aga võimalik neid puudusi kõrvaldada, kuna Riigikohus ei lahenda põhiseaduslikkuse järelevalve korras esialgse kohtuasja esemeks olevat õigusvaidlust ega tuvasta esialgse kohtuasja menetlemisel tuvastatavaid faktilisi asjaolusid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
4. novembri
5. aasta otsus kohtuasjas nr 3-4-1-9-03 − RT III 2003, 35, 368, punkt 12).
6. Esitatud kaalutlustel ja juhindudes PSJKS § 11 lõikest 2, jätab kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse läbi vaatamata.
7. Kolleegium lisab, et erinevalt Tallinna Halduskohtu otsuses edasikaebamise korra kohta märgitust arvestatakse apellatsioonkaebuse esitamise tähtaega halduskohtumenetluse seadustiku § 31 lõike 6 kohaselt kohaldamata jäetud õigustloova akti kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud lahendi kuulutamisest arvates. Märt Rask, Peeter Jerofejev, Hannes Kiris, Villu Kõve, Harri Salmann