Henn Jõksi, Ants Kulli, Villu Kõve, Lea Laarmaa ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu üldkogu otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-1-18-08 1. Leiame, et 2. detsembril 2008. a Riigikogus vastuvõetud Riigiko

§ 75

järgi ei tohi Riigikogu muuta Riigikogu liikme tasu sätestavat seadust Riigikogu ametisoleva koosseisu kohta (vt üldkogu otsuse p-d 14 ja 15). Samas leiab üldkogu,

§ 75

kohaldamisel tuleb lisaks üldkeelsele tõlgendusele arvestada põhiseaduse teiste sätetega, eelkõige PS § 60 lg-ga 2, §-ga 62 ja §-ga 130 ning

§-st 75 tulenev keeld ei kehti juhul, kui keelu rakendamine seaks ohtu Riigikogu liikme sõltumatuse ja mandaadi kasutamise vabaduse või riigi kaitsmise (vt üldkogu otsuse p 29). Järelikult ei ole PS §-s 75 sätestatud keeld üldkogu arvates absoluutne. Üldkogu otsusest aga ei selgu, miks ei pea PS § 75 kohaldamisel arvestama põhiseaduse printsiipe ja põhiseaduslikke väärtusi.

1. PS § 75 on sõnastatud järgmiselt: "Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel sätestab seadus, mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta." Tegusõna tohtima sünonüümiks on võima (vt Sünonüümisõnastik. Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.eki.ee/dict/synonyymid/index.cgi?Q=tohtima&F=M&O=0&E=0). Neid tegusõnu saab iseenesest kasutada ka keelu sõnastamiseks, kuid sellisel juhul peab neile olema lisatud eitust väljendav sõna või lubatavust piirav väljend, nt välja arvatud. Sõnaselge keeluga oleks näiteks tegemist siis, kui PS §-s 75 oleks pärast koma sõnajärjend: "mida ei tohi muuta Riigikogu ametisoleva koosseisu kohta." Keelu rõhutamise eesmärgil on PS §-des 11, 20, 21, 38, 48, 72, 76, 85, 101, 104, 138, 145, 146, 153 ja 162 kasutatud sõna ainult ning PS §-des 3, 20, 140 ja 147 sõna üksnes. Seega me ei nõustu üldkogu enamuse seisukohaga, et põhiseaduses kasutatakse sõnu ainult ja üksnes selleks, et rõhutada juba niigi ainuvõimalikku lahendust (vt üldkogu otsuse p 14 viies lõik). PS § 75 sõnastusest endast, s.o eraldi võetuna põhiseaduse teistest sätetest, ei saa meie arvates järeldada, et see säte sisaldab käitumise keeldu. Hoopis vastupidi - PS § 75 sõnastuse järgi on Riigikogul lubatud muuta Riigikogu järgmise koosseisu tasustamist reguleerivat seadust. Eesti Vabariigi varasemates põhiseadustes (
2. a,
3. a ja
4. a põhiseadus) oli sätestatud, et Riigikogu võib muuta Riigikogu liikme tasu käsitlevat seadust ainult Riigikogu järgnevate koosseisude kohta. Põhiseaduse muudest sätetest ja Põhiseaduse Assamblee materjalidest võib siiski järeldada,

§-s 75 on mõeldud keeldu muuta Riigikogu liikmete tasustamist reguleerivat seadust ametisoleva Riigikogu kooseisu kohta. Me ei nõustu aga seisukohaga,

§-st 75 tulenev keeld hõlmab ka Riigikogu liikme tasu sätestava seaduse muutmist selliselt, et muutmisega peatatakse ametisoleva Riigikogu koosseisu palga tõus. 5. Üldkogu pidas otsuse punktis 21 PS §-s 75 sätestatud keelu eesmärgiks esiteks olukorra loomist, et põhiseadusliku institutsiooni liikmed ei määraks tasu iseendale, sest omaenda tasu üle otsustamine põhjustaks paratamatult huvide konflikti. Teise eesmärgina nimetati vajadust vältida oma tasu küsimustega tegelemist populistlikel kaalutlustel. Keelu kolmandaks eesmärgiks peeti parlamendi koosseisu vähemuse kaitset enamuse otsuse eest halvendada poliitiliste oponentide olukorda. Neljandaks leiti,

§ 75

kaitseb Riigikogu liikme mandaadi vaba kasutamist, s.t võimalust täita ametiülesandeid sõltumatult ja langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt. Siinkohal väärib märkimist, et üldkogu ei leidnud, et vaidlustatud seadus oleks eelloetletud eesmärkidega vastuolus. Järgmisena esitame oma seisukoha üldkogu poolt PS §-s 75 sisalduvale keelule omistatud eesmärkide kohta. Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtub,

§ 75

puhul peeti silmas ohtu, et ametisolev Riigikogu koosseis võib hakata oma palka suurendama. Seda mõtet väljendas selgelt Liia Hänni Põhiseaduse Assamblee 21. istungil esinedes, kui ta refereeris kirjalikult laekunud ettepanekuid (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Tallinn 1997, lk 695). Eelnevate arutelude ja laekunud ettepanekute läbitöötamise tulemusel Põhiseaduse Assambleel pandi rahvahääletusele PS § 75, milles puudub sõna ainult. See võimaldab järeldada, et põhiseaduse väljatöötamisel ja rahvahääletusel vastuvõtmisel sooviti keelata üksnes Riigikogu liikme tasu suurendamine ametisoleva Riigikogu koosseisu jaoks. Eeltoodud järeldusele jõudis ka Eesti Vabariigi Põhiseaduse Ekspertiisikomisjon oma lõpparuandes. Eksperdid märkisid selles järgmist: "Põhiseaduse § 75 eesmärgiks on vältida Riigikogu liikmete eneserikastamist maksumaksja rahakoti arvel. Et tagada veel suurem stabiilsus, näeb põhiseadus ette lisapiirangu ja nõuab Riigikogu liikmete tasu sätestamiseks Riigikogu liikmete häälteenamust (§ 104 lg 2 p 7). Põhiseaduse § 75 piirab Riigikogu pädevust. Riigikogu ei tohi kõigepealt reguleerida sama koosseisu liikmete tasu. Selle sätte eesmärgiks on välistada võimalus, et seadusandja hakkab ohjeldamatult oma palka tõstma. Põhiseaduse § 75 lause teine pool pärast koma, mis sätestab piirangu, et vastav tasustamise kord saab hakata kehtima alles Riigikogu järgmise koosseisu kohta, kehtib loogiliselt ainult Riigikogu liikmete tasu suurust reguleeriva seaduse kohta. Antud norm rajaneb oletusel, et Riigikogu ei hakka iialgi oma liikmete tasu vähendama." (Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.just.ee/10732.) Võib nõustuda üldkoguga,

§ 75

eesmärgiks on luua olukord, et põhiseadusliku institutsiooni liikmed ei määraks tasu iseendale, ja sel moel vältida huvide konflikti (vt üldkogu otsuse p 21 teine lõik). Meie arvates ei ole Riigikogu liikmed sattunud oma palga tõusu peatamise poolt hääletamisega huvide konflikti. Nõustuda ei saa üldkogu enamuse seisukohaga,

§-s 75 sätestatud keeld teenib populistlikel kaalutlustel Riigikogu liikme tasu küsimustega tegelemise vältimise eesmärki (vt üldkogu otsuse p 21 kolmas lõik). Sõna populism kannab küll tavaarusaama järgi endas negatiivset tähendust, kuid põhiseaduse rakendamiseks kasutatava mõistena ei ole see kohane. Avamata populismi mõistet, ei ole meie arvates õige vastandada väidetavalt populistlikel motiividel seaduste vastuvõtmist põhiseaduslikule riigikorrale, sh Riigikogu üldisele õigusele vastu võtta seadusi (PS § 65 p 1). Kui populismi all mõista näiteks poliitilist tegevust (sh Riigikogus seaduseelnõude poolt hääletamist) valijate seas suurema poolehoiu saavutamise eesmärgil, siis selline tegevus ei ole ilmselgelt põhiseaduse vastane ning ei ole sellisena hõlmatud ka PS §-st 75 tuleneva keelu eesmärgiga. Rõhutaksime veel, et kohtumenetluses ei ole vaidlustatud seadust ükski menetlusosaline populistlikuks nimetanud. Mööname,

§ 75

eesmärgiks võib olla muu hulgas kaitsta parlamendivähemust enamuse võimaliku otsuse eest halvendada vähemuse olukorda nende tasu vähendades või kehtestades lisapiiranguid muu töötulu saamisele (vt üldkogu otsuse p 21 neljas lõik). Seda eesmärki ei ole aga vaidlustatud seadusega kahjustatud. Esiteks hääletasid vaidlustatud seaduse poolt Riigikogu liikmed nii valituskoalitsiooni kui ka opositsiooni hulgast (kokku 58 Riigikogu liiget) ning vastu oli ainult üks saadik. Teiseks kohalduks vaidlustatud seadus selle jõustumise korral nii valituskoalitsiooni kui ka opositsiooni hulka kuuluvate Riigikogu liikmete suhtes ega kahjustaks vähemuse olukorda võrreldes enamusega. Oleme nõus sellega,

§ 75

esimesest osalausest tuleneb kohustus kehtestada Riigikogu liikme mandaadi vaba kasutamist võimaldav tasu (vt üldkogu otsuse p 21 neljas lõik). Samas ei ole praegusel juhul keegi väitnud, et vaidlustatud seaduse kehtima hakkamisel ei oleks Riigikogu liikme palk piisav valimistega saadud mandaadi vabaks kasutamiseks.

1. Vaidlustatud seaduse kooskõla hindamiseks PS §-ga 75, tuleb nii PS § 75 kui ka vaidlustatud seadust tõlgendada põhiseaduse printsiipe ja põhiseaduslikke väärtusi arvestades, pidades silmas lisaks PS § 75 eesmärkidele ka vaidlustatud seaduse eesmärke. Vaidlustatud seaduse eesmärgiks on selle seletuskirja järgi hoida kokku riigi eelarvevahendeid. (Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.riigikogu.ee/?page=en_vaade&op=ems&eid=406662&u=20090216124800.) Leiame, et eelarvevahendite kokkuhoid Riigikogu ametisoleva koosseisu tasu arvel vaidlustatud seaduses sätestatud ulatuses ja viisil on praeguse süveneva majanduskriisi tingimustes kooskõlas põhiseaduse preambulist ja PS §-st 10 tulenevate sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetega, väljendab kõigi ühiskonnaliikmete solidaarsust ning kannab endas õigluse ideed kui põhiseaduslikku väärtust. Vaidlustatud seadusega tagataks ka mõistlik palgaproportsioon eri võimuharude vahel. Neid printsiipe ja väärtusi pole üldkogu vaevunud vaagima. Küll on üldkogu otsuses käsitletud hüpoteetilisi olukordi, mis võiksid õigustada Riigikogu liikme tasu suurendamist sama koosseisu jaoks (vt üldkogu otsuse p 29). Põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamist mõjutavad vähem või rohkem otsustajate veendumused ja väärtushinnangud. Me ei jaga üldkogu otsuse p-s 29 väljendatud arusaama, et Riigikogu ametisoleva koosseisu palgatõusu peatamist õigustaks üksnes sõjaseisukorra väljakuulutamine, mitte aga praegune majanduslik olukord.
2. Otsuse p-s 23 ei ole üldkogu arvestanud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §dega 4, 5, 10 ja
3. Vaidluse esemeks ei ole Riigikogu liikmete kuluhüvitiste maksmise korra muutmine. Me ei pea õigeks, et Riigikohtu üldkogu teeb otsuse küsimuses, mille kohta ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatatud, mis ei ole vaidluse lahendamise seisukohalt asjakohane ja mille kohta ei ole menetlusosalised saanud oma seisukohta väljendada. Üldkogu otsuse eelnimetatud punktis leitakse, et Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise korda saab muuta Riigikogu ametisoleva koosseisu jaoks. Sellest seisukohast ei selgu, kas peetakse silmas Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise korda abstraktselt või sätteid, mis praegu reguleerivad Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamist. Henn Jõks, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Tambet Tampuu